鄉村治理有效在中心發達城市的實施模式研究
——以廣州市為例

襲建行 蔡 鍵 曾滋媛

華南農業大學經濟管理學院,廣東 廣州 510642

0 引言

黨的十九大報告將鄉村振興的藍圖描繪為“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”［1］,即鄉村振興戰略的實施目的在于對農村的生產發展、生態建設、精神面貌、社會治理和生活狀態等進行改造完善,其中社會治理改造力求達到治理有效。換言之,構建鄉村社會的有序秩序,推進鄉村社會實現自治、德治和法治“三治”合一,實現鄉村平安、穩定發展,是鄉村振興戰略的主要實施目標之一［2］。

鄉村振興是涉及產業經濟、農村社會、人文環境和政治文明等多個維度的系統性工程,須形成一套完善的治理體系與制度安排,方能確保經濟、社會、政治和文化等多個領域協同發展［3］。2018 年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出:“必須把夯實基層基礎作為固本之策,建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制,堅持自治、法治、德治相結合,確保鄉村社會充滿活力、和諧有序。”［4］由此可見,“治理有效是鄉村振興的基礎”［5］。

中心發達城市的鄉村既有農村的一般特性,又長期受到城市文化和發達經濟的沖擊,其鄉村治理表現出一定的特殊性［6］,須重點關注與研究。對此,筆者以廣東省廣州市為研究對象,對中心發達城市的鄉村如何實現治理有效進行研究,以期推進我國鄉村振興戰略的有效實施。

1 鄉村治理的一般邏輯

1.1 邏輯起點:關注個性化需求,實現“自治+德治+法治”

自1949 年以來,我國就推行基層群眾自治管理模式。改革開放之后,我國又進一步通過《中華人民共和國憲法》將村民自治規范化和制度化,并構建了“四個民主”的治理模式,一定程度上規范了鄉村的內外部環境,促進我國農村有序健康發展［7］。然而,在長期實踐過程中,村民自治也暴露出治理能力相對較弱、治理標準不明確等問題,導致治理未能達到社會預期效果［8］。對此,黨的十九大報告明確提出,健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。新時代的鄉村治理應在不改變村民自治制度的基礎上,推進農村的法治與德治,提高農村的治理效果。

關于如何構建有效的“自治+德治+法治”治理體系,習近平總書記多次提及,“加強和創新社會治理,關鍵在體制創新,核心是人,只有人與人和諧相處,社會才會安定有序”［9］。由此可見,體制創新是構建“自治+德治+法治”制度的手段［10］,而能否實現治理有效則須在新體制下關注社會個體的需求,做到治理過程和結果能滿足鄉村居民合理的個性化需求。因此,在推進治理體系創新過程中,要堅持以人為本,始終將村民自治放在最重要的位置,使村民自治成為法治、德治的最終目標,充分發揮村民的主人翁精神；德治和法治則可作為自治的保障與后盾,推動自治的形成與完善［11］。

1.2 關注個體化需求的制度創新機制:科層制轉向平臺制

傳統鄉村的科層制治理所形成的自上而下的樹形領導體系,有助于命令與行政事務的上傳下達、治理主體的分工合作,大大提高了鄉村治理的效率［12］。然而,科層制管理模式下,鄉村治理也存在一定的弊端:容易出現形式主義、本位主義和官僚主義,忽視鄉村的個性化需求。對此,須將科層制的管理體制轉變為平臺制。

將平臺制嵌入鄉村治理中,就是將信息與網絡技術引入鄉村中,每個村莊都搭建一個信息管理平臺,讓相關治理主體都參與進來,并將其作為鄉鎮平臺的子平臺［13］。在鄉村治理中推廣應用平臺制,有助于解決科層制下鄉村治理的弊端,提高鄉村治理的有效性。首先,平臺制有利于上下級溝通及村民表達利益訴求,并且協商成本低,便于在規章制度的基礎上協商處理事件,避免治理過于形式主義；其次,平臺制的多維信息渠道和管理路徑,有助于及時處理突發事件,避免本位主義導致的鄉村突發事件和村民新需求未能及時處理；最后,平臺制的開放性,便于鄉村個體表達利益訴求和監督管理者,避免官僚主義導致的村民低參與度［14］。

1.3 關注個體化需求的治理模式創新機制:屬地治理轉向“屬地+行為和事件場景”治理

當前,大多數鄉村采用屬地治理模式,基層黨組織領導下的村民委員會以所在村莊為地理邊界,對村莊內的事務、人員進行管理。在該治理模式下,村一級負責人能利用屬地治理的高權力和高自由度進行鄉村治理,提高治理的有效性［15］。然而,發達城市的農村社會具有資源與人員流動性強、村級經濟較為發達等特點,使得屬地治理的弊端逐漸凸顯［16］。對此,須將屬地治理模式轉變為“屬地+行為和事件場景”的治理模式。

在鄉村治理中采用“屬地+行為和事件場景”的治理模式,就是將情景管理理念融入鄉村屬地治理模式中,要求村一級相關負責人在村莊范圍內行使權力的同時,更多地關注村莊的資源（包括流進村莊的外部資源和流出村莊的原有資源）。采用“屬地+行為和事件場景”的鄉村治理模式,有助于避免地方保護主義和霸權主義的形成［17］。一方面,“屬地+行為和事件場景”治理模式既賦予村一級負責人權力范圍和自由度,又要求村一級負責人須關注具體事件場景,有助于管理流動的資源,提高村莊的開放度；另一方面,“屬地+行為和事件場景”治理模式要求村一級負責人將與村民的關系作為管理效果的主要衡量指標,接受村民的監督。

2 廣州市推進鄉村治理的挑戰與機遇

2.1 挑戰

2.1.1 鄉村外來人口比例較大,治理壓力大

農村勞動力跨區轉移是我國城鄉發展的主要特點之一,其本質是經濟欠發達地區的農村勞動力轉移至經濟發達城鎮從事第二、第三產業的相關工作。廣州市因經濟較為發達而成為勞動力流入地,但又因市區居住成本較高,大部分外來人口都居住在鄉村地區,給鄉村治理帶來了極大的壓力。2021年廣州市鄉村人口居住情況如表1所示。由表1可知,2021年廣州市農村地區常住人口571.35萬人,其中戶籍人口320.20萬人,占比56.04%,這意味著廣州市鄉村居住人口中,有43.96%屬于外來人口。此外,從各區分布情況來看,番禺區戶籍人口比重最低,鄉村治理中由外來人口帶來的壓力最大；黃埔區戶籍人口是常住人口的2 倍多,鄉村治理中由外來人口帶來的壓力最小。

表1 2021年廣州市鄉村人口居住情況

2.1.2 財政支持力度有限,治理資金缺口較大

作為經濟發達的省會城市,廣州市每年的財政收支均名列全國前茅。2021 年廣州市財政預算執行情況如表2 所示。由表2 可知,2021 年廣州市在“三農”方面的財政投入資金共計202 億元,主要用于強農惠農政策實施、人居環境整治、農民增收項目建設和對口幫扶等4 個方面。2021 年,廣州市鄉村治理方面的財政資金可從人居環境整治這一項目中申請開支,而這方面財政資金只有17.7 億元,僅占2021 年廣州市“三農”資金的8.8%。如果按照全市1 145 個建制村計算,則2021 年每個村鄉村治理方面的費用約154.5 萬元,難以滿足其需求。由此可見,廣州市如進行鄉村治理體制創新,將面臨財政資金不足的挑戰。

表2 2021年廣州市財政預算執行情況

2.1.3 村干部缺乏工資薪酬保障,工作積極性低

村干部作為鄉村治理的主體,是上級鎮政府聯系群眾的主要橋梁。然而,村干部是由全體村民選舉產生,他們并不屬于國家公務人員,因此,其缺乏薪酬福利保障,工資收入水平低下。課題組在廣州市各區鄉鎮調研發現,廣州市各區村干部月工資水平在2 400～2 800元不等,并且沒有五險一金。如此低的工資報酬,不但不利于調動村干部治理鄉村的積極性,而且可能促使村干部利用職權從集體資產中牟取私利。

2.2 機遇

2.2.1 互聯網實現全覆蓋,為鄉村治理創新提供技術支持

互聯網是大數據、人工智能、云計算等創新技術的基礎,只有實現互聯網覆蓋的區域才有可能進一步引進新的創新技術進行鄉村治理改造。截至2021 年,廣州市鄉村地區的互聯網基礎設施建設工作已經基本完成,相關數據如表3 所示。由表3 可知,截至2021 年底,廣州市1 145 個建制村均已實現互聯網覆蓋,所有建制村都能利用互聯網進行技術創新。互聯網設施在農村的普及,為村民帶來了極大的便利,也將成為廣州市進行鄉村治理創新的技術基礎與堅實后盾。

表3 2021年廣州市鄉村互聯網覆蓋情況

2.2.2 村民議事廳快速發展,社會力量參與鄉村治理的積極性逐步提升

村民議事廳是廣州市增城區下圍村在實踐中探索出來的“民主協商、一事一議”的基層治理模式。鑒于該模式能在村民自治的體制下調動群眾參與治理的積極性,2016 年廣州市進行了村民議事廳的基礎治理模式推廣。《廣州年鑒2017》相關資料表明,2016 年,廣州市多地實施該模式,全市建成協商議事平臺196 個,商議事項474項,落實事項426項,落實率89.9%。經過5年的發展,截至2021 年,廣州市建成街道（鎮）、社區（村）兩級議事廳2 759 個,累計131.4 萬人次參與城鄉社區協商活動,審議56.9億元集體資產、促成舊樓加裝電梯3 485 部、化解7 529 個基層矛盾［18］。村民議事廳在廣州市農村地區的全覆蓋,為村內社會力量實現參與公共事務決策提供了渠道,群眾參與鄉村治理的積極性也將隨著議事廳的發展而不斷提升。

2.2.3 集體經濟相對發達,有助于村級公共事務的資金籌集

廣州市鄉村依靠城區的發達產業與完善的基礎設施,農村集體資產價值高且每年都能產生一定數額的資產經營收入。2021 年廣州市農村集體資產統計結果如表4 所示。由表4 可知,2021 年廣州市農村實現村集體收入84.56億元,這將為廣州市進行鄉村治理創新提供一定的資金支持。

表4 2021年廣州市農村集體資產

3 廣州市鄉村治理的模式探索

當前,廣州市實現鄉村治理有效的根本途徑是實現“自治+德治+法治”,其關鍵則是通過創新機制滿足鄉村個性化需求。創新機制包括科層制轉向平臺制的制度創新和屬地治理轉向“屬地+行為和事件場景”治理的模式創新。結合廣州市的優勢條件,筆者認為可通過智慧治理和多主體參與治理兩種路徑來實現上述兩種機制創新（見圖1）。

圖1 廣州市鄉村治理邏輯圖

3.1 智慧治理:平臺制的實現

智慧治理是指利用現代化的信息技術構建社會化管理平臺,通過大數據、云計算、物聯網和人工智能等新興技術,整理并配置社會資源,提升社會公眾的公共事務參與度,增強決策的科學性,提高治理的有效性。智慧治理理念的出現與發展,依賴于現代科學技術的進步,主要有以下特點。第一,智慧化。一方面,通過資源與信息整合,有助于利用政府及群眾的智慧,提高治理智慧；另一方面,利用云計算、人工智能等新興技術做決策,有助于提高決策的智慧性。第二,個性化。利用大數據和物聯網技術,能夠有效挖掘公眾多樣化的需求,進而做出有效決策,滿足公眾的個性化需求。第三,協同性。智慧治理平臺有助于上下級部門、平行部門之間的信息暢通,實現協同治理,提高治理有效性,避免本位主義的出現。

廣州市鄉村社會實行智慧治理,就是借助當地發達的通信基礎設施,構建全市鄉村聯網的智慧治理平臺,并將村一級的平臺與鄉鎮、市區進行對接。在建設村一級平臺時,須明確現代信息技術是工具,實現有效治理是目的。因而,在該過程中,要注重調動治理者的主動性和積極性,切忌忽視治理主體的能動性。在治理過程中,須合理利用智慧平臺的特點,提高治理有效性。對此,須做到以下3點:第一,平臺除了用于行政辦公外,還須具備資源與信息整合功能,確保能整合全村個體的信息；第二,村一級平臺須開發信息上傳功能和監督反饋渠道,便于村民及時反饋需求和監督干部,確保公眾個性化需求及時得到滿足；第三,村一級平臺須確保能實現村民委員會主任、委員和村黨支部書記、委員的協同辦公,以及實現村與村之間的協同辦公、信息交流。

3.2 參與式治理:擴展屬地治理的邊界

參與式治理,又稱多中心治理、公民治理或者合作治理。利益相關主體是該治理理念的核心,與治理過程、結果相關的個體、組織、政府都既是治理的主體,又是治理的客體,利益相關者不僅要參與決策過程,而且要參與政策執行。雖然目前參與式治理的含義并不統一,但各地區、各領域的實踐表明,參與式治理有如下幾點特征。第一,多主體參與。參與式治理強調社會組織和公眾個人參與社會和社區的管理過程,發展政府、企業、社會組織及公民各主體間的多元參與、合作、協商和伙伴關系。第二,利益相關性。參與式治理強調利益相關主體的利益分享,相關利益方的積極主動參與,意味著社會成員對社會責任的分擔和對社會成果的共享。第三,賦權的重要性。參與式治理的實現依賴于賦權于社會個體,旨在讓那些因傳統機制而被排斥在公共決策之外而又與決策利益相關的個體組織參與決策制定與決策執行。

廣州市鄉村社會實行參與式治理,就是利用當地鄉村經濟發達的現實條件,賦權于鄉村治理的相關利益方權利與義務,讓政府、村“兩委”、村民、鄉村組織等都參與鄉村公共事務管理。首先,明確村一級黨組織的領導地位。村一級黨組織是上級黨組織連接村基層的中介力量,因此必須明確其在鄉村治理中的領導地位,以準確把握鄉村社會發展的政治方向。其次,強化村民委員會的治理主體地位。在實施自治的鄉村社會中,村委會是對鄉村發展最為關注的直接利益方,其他參與主體都以村委會為核心展開工作,因此要強化村民委員會的治理主體地位。再次,鼓勵村民參與公共事務政策的制定實施,并加強對村“兩委”的監督。雖然村委會是由村民選舉產生的,其行為決策代表著大部分村民的利益訴求,但當出現村民委員會委員利益與集體利益不一致時,如缺少村民的監督,村民委員會難免會出現機會主義行為傾向,做出損人利己的決策。最后,調動村內合作社、宗族等社會組織積極參與鄉村治理。合作社、宗族等社會組織是村民因經濟、血緣（地緣）而自發形成的組織,組織成員有較強的集體歸屬感,組織行為能代表組織內成員的主要利益訴求。引導社會組織成為鄉村治理的參與主體,有助于實現參與式治理,提高治理有效性。

4 廣州市推進鄉村治理的對策

4.1 構建鄉村智慧治理平臺的對策

4.1.1 改變傳統意識,提高主體的智慧治理參與度

相較于傳統的科層制治理模式,村黨委、村民委員會干部、村民代表等對智慧治理平臺還較為陌生。在全面推廣鄉村智慧治理之前,廣州市應做好上述治理主體的培訓、思想教育工作。一方面,通過教育宣傳,讓治理主體認識到在鄉村治理中引入智慧平臺是社會發展的趨勢,有助于提高工作效率；另一方面,通過技術培訓,使治理主體熟悉互聯網、大數據、云計算等技術,并能熟練操作智慧治理平臺,提高工作效率。

為了使智慧治理平臺有效融入鄉村治理、提高鄉村治理成效,除了引導治理主體熟練掌握與應用平臺技術外,還應引導村民、村內社會組織積極利用。智慧治理平臺的一個主要特點是協同性,即村民和村內社會組織通過智慧平臺進行監督反饋,這是鄉村智慧治理有效實施的關鍵。對此,在實施智慧治理過程中,村干部應注意利用各類宣傳工具,向村民宣傳鄉村智慧平臺的重要性、使用方法等,鼓勵村民和村內社會組織積極參與鄉村智慧治理平臺的使用,行使監督反饋的權利。

4.1.2 優化鄉村智慧治理平臺的軟硬件條件

互聯網、大數據、云計算等技術是智慧治理的核心,而基礎設施則是實現智慧治理的根本。雖然廣州市為國內主要發達城市,鄉村已經實現互聯網全覆蓋,但鄉村的互聯網基礎設施仍需要進一步拓寬和完善,以實現更大流量的網絡輸入。對此,廣州市、縣（區、市）、鄉（鎮）、村4級應該通力合作,將部分城市基礎設施建設的預算轉移至鄉村地區,加大鄉村地區的互聯網基礎設施建設力度,為鄉村智慧治理平臺的建成提供切實可行的硬件條件。

除此之外,云計算平臺、政務管理系統等軟件的研究開發與落地應用是確保智慧治理在鄉村實施的必備軟件條件。但是,目前廣州市大部分鄉村地區在這兩個平臺軟件的開發上還存在諸多問題,仍具有較大的改進空間。對此,政府應從政策、資金、技術等多個方面給予農村地區幫扶,以促使其盡快建成成熟的云計算平臺和符合當地特點的政務管理平臺。

4.1.3 完善鄉村智慧治理的制度保障

鄉村智慧治理的根本是改變過去自上而下的科層制管理體制,形成平行交叉的平臺制管理,這是管理體制的改變,須在制度層面加以鞏固。為此,在推行智慧治理過程中,廣州市應以《中華人民共和國村民委員會組織法》為基礎,根據智慧平臺建設和運行需要,調整各村的村規民約,為當前的鄉村治理提供切實的制度保障。

大數據與云計算技術的應用,有助于為鄉村治理主體提供決策依據,提高決策效率,但也可能存在侵犯隱私的問題。針對該問題,須加強立法,保護鄉村智慧治理過程中涉及的個人隱私,避免鄉村治理主體利用職務之便獲取他人的隱私信息。

4.2 實現多主體參與鄉村治理的對策

4.2.1 構建協同治理的制度環境

從行政管理角度來看,平臺制下的多元主體參與鄉村治理,既包括傳統的垂直式領導管理,也包括水平式的平級協同管理。在垂直領導管理方面,既要明確上下級的權力界限及責任,又要保障上下級的溝通與信息共享,為此須制定鄉村行政組織的信息公開制度和人員監督制度；在水平協同管理方面,既要確保平級政府、部門之間分工明確,又要保障通力合作,避免出現本位主義,為此須制定鄉村行政組織的橫向協同、信息共享和分工合作制度。

鄉村治理的主體除了鄉鎮政府、村黨組織、村委會等外,還包括村民、村內社會組織等。村民、村內組織等社會力量在鄉村治理中主要起到以下幾方面的作用:提供智慧,為鄉村治理出謀劃策；分享信息,為治理決策提供依據；實施監督,確保鄉村公共事務的公平、公正。對此,各村應根據當地實際情況,構建社會組織參與鄉村治理的信息公開與分享制度及群眾的監督和檢查制度。

4.2.2 調動各主體參與鄉村治理的積極性

鄉鎮政府、村黨組織、村民委員會等常規主體是鄉村治理的主要執行者,在智慧治理平臺下,他們能否通力合作、協同辦公關乎治理效果好壞。對此,廣州市應制定相應的鼓勵政策,將各級行政人員的工資薪酬、獎勵績效與協同辦公參與程度和協同辦公效果掛鉤,激勵他們參與鄉村治理的積極性；同時,應出臺相應的懲處措施,對協同辦公不力、具有本位主義的村干部給予一定程度的處罰,清除協同治理的障礙。

信息公開與共享制度、監督與檢查制度的建立與完善,為村民、村內組織等參與鄉村治理提供了官方途徑,但社會力量是否會主動參與治理,關鍵還得看他們的意愿。對此,村干部要改變以往科層制形成的工作理念,即對事務能否完成的重視遠遠高于事務能否滿足村民的個性化需求。在鄉村治理過程中,村干部應以人為本,激勵社會力量主動、積極地參與鄉村公共事務治理,實現多元主體共同參與鄉村治理。

4.2.3 提高各主體參與鄉村治理的能力

多主體參與鄉村治理的主要目的是集結多個主體的智慧,實現“1+1>2”的效果。然而,如果各主體在鄉村治理過程中觀點不一,各執己見,不僅不能提高治理成效,反而會產生較高的協調成本、降低決策的實施效率。對此,廣州市應積極提升鄉村各個主體的治理能力。一方面,鄉鎮政府要加大對村干部、村黨組織委員的培訓力度,重點提升其決策能力、協調能力和應急能力；另一方面,應在智慧治理平臺中設置社會力量參與鄉村治理的學習培訓功能,為群眾、農村社會組織提供學習培訓的渠道,重點提升其協同治理、信息搜尋與分享、監督等能力。