國土空間規劃背景下大中城市推進城市更新實施路徑研究

陳照 虞小龍 趙威

目前階段我國城市發展正逐漸由傳統的外延擴張模式，轉型為內涵提升式，通過盤活存量擁堵、優化空間結構，有助于為城市發展和治理提供良好基礎，同時其也是現代國土空間規劃管理中的重點內容之一。為此在實踐中應當積極推動城市更新，特別是大中城市，其發展速度較快，人口數量逐漸增加、國土空間資源日益緊張。通過采取合理措施規劃存量用地，有助于提高資源利用率，推動可持續發展目標的實現。

一、大中城市推進城市更新實踐分析

1. 以北京市為例

北京市在國土空間規劃的背景下，推進城市更新具有較好的效果，可作為其他大中城市規劃發展的借鑒。在實施過程中，北京市主要是確立市、區、鎮三級以及總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃等國土空間總體框架，如圖1所示。通過落實市、區到鄉鎮的縱向傳導、總規劃到詳細規劃的橫向傳導，以此實現逐層分解落實國土空間規劃內容中的各項指標。并積極實施分級、分類、分責等管控運行體系，進一步提高城市空間治理水平。在推進城市更新的過程中，北京市的主要做法即是出臺相應指導意見作為頂層設計，并結合國土空間總體規劃提出四大圈層的更新策略分區，即是“一核一主一副、兩軸多點一區”等。同時按照本市街區特點確定城市更新模式，注重以街區作為基礎單元，有序實施城市更新。如進行街區綜合評估、查找分析街區單元在城市功能、基礎配套設施以及空間品質等方面存在的不足和缺陷。并對現有空間資源進行梳理，從而確定城市更新任務。

圖1 北京市國土空間規劃總體規劃框架

2. 以廣州市為例

廣州市在國土空間規劃背景下，為推動城市更新改造，同樣采用三級規劃體系。即是在統籌協調各類規劃的基礎上，構建市域—片區—單元等三個層級，其中對于單元層級又細分為城鎮單元和農業農村單元等。充分結合國土空間總體規劃發展戰略，將城鎮單元進一步細分，共包括五類，即是適度擴張型、更新改造型、功能完善型、歷史文化保護型、非集中建設型等。有效促進對國土空間全域的全覆蓋管理控制。因此在具體落實城市更新措施時，主要涉及到舊村莊、舊廠房、舊城鎮的全面改造，形成新型街區單元。嚴格落實更新目標和責任，完善市區級公共服務設施，保證產居比以及更新改造總量具有合理性。

3. 以深圳市為例

深圳市開展城市更新，則是在國土空間規劃政策的指導下，形成三層次、五階段規劃體系。采用專項規劃形式開展城市更新，在國土空間規劃體系中構建四個層級，分別為城市更新專項規劃、更新原則、總控指標以及密度控制和設施要求。基于具體項目作為出發點，推動城市更新單元合理規劃，確定相應更新項目的具體范圍、目標、方向和控制指標等。近年來，深圳市為促進城市更新，側重實施更新統籌片區規劃方案，即是在專項規劃與單元規劃之間，增加中間層次，以此更好的銜接兩項獨立規劃體系。

二、國土空間規劃背景下城市更新思考

通過分析北京市、廣州市以及深圳市的城市更新實踐措施，從中可獲取一些有益經驗，對大中城市在國土空間規劃背景下具有一定的指導意義。比如北京市在推進城市更新期間，創新采用正面清單和責任規劃師制度。其中正面清單制度是指鼓勵街區居民完善生活設施，提出符合使用性質的正面清單，對增加的建設規模不納入街區管控的總規模中。而責任規劃師制度主要是推動社區民眾積極參與，加強部門協同和溝通的重要手段，發揮聯系群眾的紐帶作用，完善國土空間制度機制，加快城市更新速度。廣州市為適應國土空間規劃改革，推動高質量發展，則是構建“1+1+N”城市更新配套政策體系。主要是落實單元詳細規劃+地塊詳細規劃等，落實分層編制以及剛彈性結合分級審批管控機制，創新性提出分圈層更新單元，促使產業建設量占總建設量的合理性，保障空間供給具有科學性。而深圳市在目前發展中尚未全面重構空間規劃體系，但在未來階段，將會注重減少規劃層級，適當補充城市更新單元規劃等，以此合理使用存量用地，其設想如圖2所示。在城市更新方面側重將城市更新單元規劃納入到詳細規劃體系。綜合三座大中城市在國土空間規劃背景下探索城市更新路徑的思考，一般是采用串聯、并聯、融入等方式，通過比較如表1所示。能夠為其他大中城市的國土空間規劃以及城市更新提供借鑒和參考。

圖2 深圳市國土空間規劃體系設想

表1 國土空間規劃下的城市更新方式比較

三、基于國土空間規劃推進城市更新實施路徑

1. 引入中間層規劃

結合我國現有城市更新實踐，基于國土空間規劃實施背景下，為實現城市空間治理能力提升，優化資源利用和配置，則應當注重引入中間層規劃。改善傳統更新路徑中出現的問題，如城市公共服務設施和交通壓力較大、片區統籌存在天然缺陷等。因此各大中城市可參照北京市國土空間規劃體系，建立單元指引、單元規劃、綜合實施方案規劃等層次，從而引進中間層規劃。有利于按照更新單元明確公共服務設施需求、市區管控要求等，從而更為有效地傳導市區國土空間規劃指標，有利于強化城市統籌發展。同時引入中間層規劃，能夠促使城市管控具有彈性和靈活性，將街區作為單元實施總量管控，保證空間資源與城市更新任務具有匹配性。

2. 重視存量土地更新

當前我國大中城市的國土空間資源規劃已經進入到存量土地更新利用時期，有助于拓展城市空間資源。因此將存量土地納入到國土空間治理和規劃體系中，作為法定主流規劃的一部分，能夠有效推進城市整體更新。因此各大中城市可借鑒廣州市實踐經驗，對更新改造單元進行詳細規劃，并納入到統籌規劃中，完善相關配套政策。最后結合更新地區的特點，增加合理的目標定位和實施計劃，促使經濟平衡，實現協同發展。

3. 推動社會廣泛參與

基于我國國土空間規劃改革的不斷深化，城市在發展進程中逐漸從外延式轉向內涵式。在此背景下，應當重視社區規劃，其作為城市空間中的基本單元，直接關系到城市轉型的效率和質量。因此各大中城市在推進城市更新的過程中，應落實責任規劃師制度，有效對接基層規劃，引導公眾積極參與，有機結合部門管理、社會自治、精英規劃、市民需求等，對國土空間規劃進行精細化管理，發揮基層自治的優勢，通過加大社會公眾參與力度，保證城市更新與國土空間規劃總體要求相符合，促進城市空間治理水平得到顯著提升。

四、結束語

綜上所述，在國土空間規劃逐步落實的新時期背景下，城市逐漸邁向存量發展階段。為此應當重視城市更新，將其作為國土空間規劃治理的重要舉措。尤其是對于大中城市而言，在城市化進程日益加快的趨勢下，充分利用存量土地有助于優化城市格局，助力城市經濟建設和形象建設。為此，各大中城市應當將城市更新納入到當前國土空間規劃治理體系中，采用更新單元的方式，開展法定規劃，從而促進城市可持續發展。