制造升級型成片工業區更新路徑研究以昆嘉工業區為例

朱剡 林姍

長三角成片工業區普遍進入存量轉型時代，低效工業區向更高水平工業園區轉型在研究領域總結的模式和路徑相對缺失，有必要不斷增加實踐樣本并校核更新實踐經驗。本文聚焦制造升級型成片工業區，以長三角核心地區的昆山昆嘉工業區為例，力求總結探索制造升級型成片工業區更新建設過程中的相關規劃路徑。

一、研究背景及研究目的

在新的發展時期，長三角成片工業區的發展普遍從增量轉入存量時代，不但面臨著產業轉型升級的壓力，而且面臨留住高素質制造人群并實現存量時期高質量發展的重擔，其更新問題尤其值得關注。工業區更新一般分3種，即轉變為一般城市地區、轉變為科技型園區以及轉變為更高水準工業區。前兩種涉及的更新模式相對簡單，即土地征收加土地招拍掛出讓，從而實現空間重塑。

上述兩類轉型實踐在增量發展時代中已有不少成功案例和實踐經驗。與之相對的是，低效工業區向更高水平工業園區轉型涉及自發更新、土地征收出讓更新、合作更新、租賃微改造更新等多種更新模式的融合，需要在既有發展格局和制約因素之下謀求妥協式、漸進式發展路徑，不但需要剛彈結合的規劃引領，而且也需要定制化政策模式支撐。由于大量長三角城市剛剛進入存量發展時代，因此，這一類工業區轉型在研究領域總結相對缺失。本文將這一類工業區定義為制造升級型成片工業區，以長三角核心地區的昆山昆嘉工業區為例，力求總結探索制造升級型成片工業區更新規劃建設過程中的可復制經驗。

二、制造升級型工業區更新規劃建設的普遍痛點

1. 制造升級型工業區的一般特征和更新痛點解析

城市中心地區的工業區普遍亟需退二進三，徹底釋放土地價值，而位于城市遠郊的新興工業區往往依然處于增量發展時期。因此，制造升級型工業區普遍地理區位位于城市近郊，一般既不位于地理區位極佳的城市中心地區，也不位于區位條件極為不利的遠郊地區。這一類工業區由于較為良好的區位，一般在較早時期即可獲得發展的機遇期，并實現快速增長，但也由于先發建設時期吸引的企業和產業門類相對落后，已逐漸不適應新的發展需要，普遍面臨著一些共性的發展痛點問題。

（1）由于發展較早，工業區增量土地資源已基本消耗殆盡，剩余建設用地往往存在難以開發的各種現實制約因素，因此普遍面臨增量空間不足的困局。在城市三區三線劃定的特定歷史時期，這一問題將會更加凸顯。

（2）由于大量低效企業占據寶貴制造業用地，導致工業區整體績效產出不高，研發創新功能缺失。這些低效企業有些繼續利用現有廠房維持著低效生產，有些則不再從事生產活動，轉而將廠房租賃給其他制造企業，不集約的土地使用導致這類用地長期保持低效產出的狀態。因此，這些工業用地及所屬的工業區的轉型發展方向往往亟需明確，戰略發展導向亟需規劃引導。

（3）設施配套單一。早期發展的工業區往往依托于人口紅利和廉價的土地成本，科技密度相對較低，并不太關注企業與人才的服務，因此，工業園現狀的設施配套普遍缺失和偏科，難以滿足科技企業及高素質年輕人才的新需求。過多的服務配套往往造成不必要的浪費，不足的服務配套又往往導致對企業人才吸引力不足，因此合理的設施配置比例和科學的布局尤為重要。

（4）更新模式不明。制造升級型工業區的更新問題出現的時間并不長，相對而言理論總結和政策配套都處于探索時期，尤其是許多一線城市的更新政策都尚處于探索時期，針對某一特定工業區的更新時序、更新策略、更新模式普遍也處于起步探索階段。制造升級型工業區的更新急需探索研究。

2. 昆嘉工業區：典型的制造升級型工業區，類似的更新痛點

昆嘉工業區是昆山建設較早的工業區之一，位于昆山市開發區的外環邊，處于地理區位較好的近郊。該工業區起步較早，但發展現狀相對滯后昆山開發區全區。昆嘉工業區總占地面積約16.44km2，是一片較為集中的制造業發展板塊。昆嘉工業區的發展始終與昆山市產業升級、科創轉型的步伐同頻共振。隨著城市的轉型發展，一系列上位政策及規劃對昆嘉工業區提出了制造升級和更新發展的目標要求，但沒有對昆嘉工業區的具體更新方式提出相應的要求和指引，急需進一步探索。從現狀發展情況看，昆嘉工業區總體也面臨上述4個方面制約，包括工業產出不高、多類型多層次服務缺失、增量空間不足、更新模式不明4方面。

三、制造升級型工業區更新路徑研究

1. 結合所在區位的客觀實際明確產業創新升級方向

照搬落實上位產業方向往往并不適應產業區轉型升級的實際需要，應結合自身產業發展實際和周邊發展格局明確未來方向。通過各產業門類產值絕對值在昆嘉工業區的比較分析，以及產業門類產值在整個昆山開發區的占比分析可見，昆嘉主要產業門類多與汽車零配件制造相關。但現狀價值區段不高，有待升級。昆嘉工業區是昆山開發區最鄰近安亭汽車城的區域，汽車產業存在一定發展機會。

第一，技術密集型新能源汽車零配件制造。在汽車產業領域，加速推進節能和新能源汽車產業是未來國內外重要發展方向。在傳統車企零配件趨向外包的背景下，我國在新能源汽車零配件制造及研發領域的產業發展機遇極大。近年來，在境外傳統車企零配件趨向外包的背景下，長三角勞動及資本密集型汽車零配件制造產業的競爭力日漸趨弱，因此，就昆山開發區而言，發展汽車產業的重點應著眼于新能源汽車零配件，昆嘉工業區近期建設用地有限，更適合作汽車技術密集型零配件智造。

第二，中試類汽車零配件研發。整車的研發環節往往需要靠近高校、檢測中心，而零配件的研發則相對分散。昆嘉工業區可適度吸引中試類的汽車零配件研發。

因此，在汽車產業主導的發展思路之下，昆嘉工業區整體規劃形成了1+1+X的產業發展定位，以高技術密集型汽車零配件制造為龍頭，以汽車零配件研發服務等生產性服務業為支撐，以多個產業門類為補充。

2. 從用地規模預測未來人口和設施規模，進一步明確類型布局

昆嘉工業區現狀人群普遍反映設施服務缺乏，但不同人群的需求有差異。經分析，工業園未來主要圍繞制造工人和研發管理人員兩類人群服務?；陬愃茍@區分析，一個成片先進制造園區的適宜生活服務設施比例在5%～10%之間，昆嘉現狀遠未達標。一般工業用地配置行政辦公及生活服務功能的比例上限為15%，不含宿舍的生活服務功能的配比往往低于5%，且并非所有的工業用地均會設置這類服務配套功能。因此，昆嘉工業園的服務配套比例提升不僅需要依靠企業配建服務設施，更需要獨立用地的服務地塊提供高品質成片的服務。

結合《控制性詳細規劃》，并參考昆山科創產業用地鼓勵和限制發展區的布局，可預測昆嘉工業區未來科創產業用地、生產制造用地、辦公用地的總規模，進而可預測研發人員人數、產業工人人數、商業設施規模、公寓宿舍規模。

不同人群的設施需求有差異，服務設施節點等級有差異，各類設施點服務半徑有上限。基于上述3個因素，昆嘉工業區共計結合軌道交通站點設置了2處集中服務中心和10處服務節點。其中服務中心可結合集中宿舍區共同設置。

表1 每個服務中心設施配置內容

表2 每個服務節點設施配置內容

3. 轉變低效更新沿路更新的思路，關注戰略潛力地區轉型升級和濱水地區更新營造

工業區發展之初往往道路密度較低，且城市開發地塊往往優先沿主要道路建設或更新。濱水臨綠地塊往往由于相對不利的交通條件成為用地使用低效的地區。在高質量發展時期，工業區更需要依托人才鏈和創新鏈的科技型智造企業。這類企業普遍占地不大，科技密度和空間密度均較高，對環境和服務水平要求更高。沿主路兩側地區不利于這一類企業的落位。而傳統更新發展中被忽視的濱水臨綠地區成為核心關注地帶。

以昆嘉工業區為例，濱水綠帶成為下一發展時期的“金絲帶”。因此，昆嘉工業區更新空間的梳理評價并沒有單純從企業績效維度考量，而是納入了空間環境品質戰略價值因素進行多維度評價。兩塊相同績效工業用地中，臨近水濱的地區將擁有更高的戰略價值，戰略價值較高的用地則更應當實現更新。在更新空間梳理中，昆嘉主要采用了現狀用地績效和土地戰略價值雙重評估法。規劃加權疊加分析了總產值、總利潤、地均產值等因素，識別了現狀用地績效。同時，規劃加權疊加了交通可達價值、戰略性價值廊道、一般價值廊道3個因素，形成了土地戰略價值評估?；趦纱笠蜃樱瑲w一化處理并相減，可使現狀工業用地更新潛力，并進一步識別有待更新的現狀工業用地。工業地塊綜合評價如圖1所示。

圖1 工業地塊綜合評價

4. 路徑要點4：從項目時序到政策模式—定制化建構更新機制

受多種因素影響，傳統工業區在更新過程中往往重更新項目和時序，輕更新政策和模式。昆嘉工業區采用增量用地先實施、重要廊道軸線沿線先實施、有明確更新政策要求試點的先實施、談好的企業先實施、備用地保留用地連片的地區后實施的原則，形成了五期實施方案。

在更新政策和更新模式上，昆嘉從規劃建設政策、更新規劃編制政策、更新產權及使用權轉移政策、地價鼓勵政策、優惠財稅政策、空間營造管控政策6個方面對所在工業區更新模式、更新政策提出了優化建議。

四、結語

昆嘉工業區的成果通過相關法定規劃和具體實施項目得到了有效傳導和落實，系列項目也進入實施建設階段。以此為例，本文將制造升級型工業區的更新經驗總結為4個方面：

（1）結合區域分工現狀發展，引導產業合理轉型，實現工業用地產出的提升。

（2）基于合理設施占比和產業用地規模，預測設施規模，兼顧明確設施類型和布局。

（3）多維梳理低效工業用地，發掘潛力地區，提升經濟密度，并塑造園區未來形象。

（4）結合當地既有更新政策，提煉在地更新范式。