基于政策工具視角的智能教育政策文本分析

李蒙蒙，吳偉敏

（南京郵電大學(xué) 教育科學(xué)與技術(shù)學(xué)院，江蘇 南京 210023）

0 引言

隨著人工智能、大數(shù)據(jù)、虛擬現(xiàn)實(shí)等在各領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，教育領(lǐng)域也在謀求與智能技術(shù)的深度融合，全面的智能教育已成大勢(shì)所趨。在國(guó)務(wù)院2017 年頒布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》中（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），智能教育的發(fā)展趨勢(shì)與建設(shè)方向被詳細(xì)部署，這意味著我國(guó)智能教育正式啟航。由此可知，智能教育已成為國(guó)家人工智能發(fā)展戰(zhàn)略中不可或缺的組成部分［1］，是實(shí)現(xiàn)教育信息化 2.0 的實(shí)踐路徑［2］。

智能教育政策是國(guó)家對(duì)智能教育的整體設(shè)計(jì)與規(guī)劃，是推動(dòng)智能教育發(fā)展的制度保障。我國(guó)智能教育的發(fā)展離不開國(guó)家政策的指引。早在2012 年《教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃（2011-2020 年）》中智能教育就已受到高度關(guān)注，隨后有關(guān)智能教育的政策文件更如雨后春筍般涌現(xiàn)。然而，目前我國(guó)智能教育政策的數(shù)量是多少？政策是否有階段性變化和特點(diǎn)？政策具體內(nèi)容是什么？這些問(wèn)題應(yīng)運(yùn)而生。因此，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的智能教育政策文件進(jìn)行系統(tǒng)全面的收集和分析既是政策發(fā)展完善的需要，也是促進(jìn)智能教育發(fā)展的重要之舉。針對(duì)智能教育政策研究，我國(guó)學(xué)者也進(jìn)行了初步嘗試。唐玉溪等［3］對(duì)智能教育政策變遷的中國(guó)模式進(jìn)行研究與梳理，是對(duì)智能教育政策的整體把握與探究。段世飛等［4］對(duì)國(guó)外人工智能教育應(yīng)用政策進(jìn)行對(duì)比，進(jìn)而提出完善我國(guó)人工智能教育應(yīng)用的政策建議。這些研究成果對(duì)研究智能教育政策具有一定借鑒價(jià)值，但也存在一些不足，即現(xiàn)有研究對(duì)智能教育政策搜集不全面、內(nèi)容梳理較分散且角度單一等，有待繼續(xù)完善。

政策工具理論旨在從決策工具的角度揭示政策制定和實(shí)施規(guī)律，其強(qiáng)大的解釋力和廣泛的應(yīng)用性不僅使其備受政策研究者們青睞，也是國(guó)家完善政策的可靠依據(jù)［5］。在高等教育、職業(yè)教育、學(xué)前教育等領(lǐng)域，政策工具理論已被學(xué)者用來(lái)檢驗(yàn)和廣泛運(yùn)用。因此，本文擬通過(guò)搜集智能教育政策文本，利用Nvivo12PLUS 軟件進(jìn)行編碼和分析，了解智能教育政策發(fā)文狀況，梳理智能教育政策發(fā)展階段，探究智能教育政策工具在我國(guó)運(yùn)用現(xiàn)狀，從而提出優(yōu)化我國(guó)發(fā)展智能教育的政策建議。

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 智能教育研究

當(dāng)前，智能教育及其研究已引起學(xué)者們的廣泛關(guān)注，現(xiàn)有研究集中于討論智能教育內(nèi)涵、智能教育應(yīng)用、智能教育技術(shù)以及由智能技術(shù)所帶來(lái)的課程、師生角色轉(zhuǎn)變、倫理問(wèn)題等方面，并獲得了豐富的研究成果［6］。比如，劉邦奇［7］、祝智庭［8］對(duì)智能教育內(nèi)涵進(jìn)行多視角的闡釋；沈苑等［9］對(duì)智能技術(shù)造成的偏見風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和應(yīng)對(duì)；楊俊鋒等［10］等對(duì)比研究智能技術(shù)在中美兩國(guó)的教育應(yīng)用，進(jìn)而構(gòu)建利用智能技術(shù)變革教育的模型。針對(duì)智能教育政策研究，我國(guó)學(xué)者唐玉溪等［11］對(duì)智能教育政策在我國(guó)變遷與演進(jìn)的特點(diǎn)進(jìn)行研究，是對(duì)智能教育政策的整體把握與探究。段世飛等［12］對(duì)國(guó)外人工智能教育應(yīng)用政策進(jìn)行對(duì)比，進(jìn)而提出完善我國(guó)人工智能教育應(yīng)用的政策建議。楊科可等［13］采用內(nèi)容分析法對(duì)2016-2019 年間的人工智能教育政策進(jìn)行分析，提出要加強(qiáng)政策落實(shí)等建議。

1.2 基于政策工具視角的教育政策研究

對(duì)于政策工具的研究起源于20 世紀(jì)80 年代的歐美，并日漸成熟，其進(jìn)入到我國(guó)研究領(lǐng)域，最早可以追溯到1985 年［14］。然而，我國(guó)教育領(lǐng)域內(nèi)政策工具相關(guān)研究起步較晚。通過(guò)知網(wǎng)檢索可知，最早是2008 年李波等［15］采用McDonnell &Elmore 所提出的政策工具分類對(duì)內(nèi)地西藏班民族教育政策進(jìn)行分析。至此之后，有關(guān)教育政策工具研究的文章逐漸得以發(fā)表。已有研究主要分為兩個(gè)方面：一是教育政策工具理論研究，二是教育政策工具定量研究。對(duì)教育政策工具的理論研究出現(xiàn)在早期階段，集中在討論教育政策工具的含義、分類和選擇。比如，黃忠敬［16］對(duì)McDonnell &Elmore 提出的五類政策工具進(jìn)行詳細(xì)解釋和運(yùn)用分析，并提出要綜合考慮政策目標(biāo)和政策工具優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)。對(duì)教育政策工具的定量研究主要通過(guò)分析國(guó)家針對(duì)某一階段教育或某教育問(wèn)題頒發(fā)的政策文件內(nèi)容，從而提出政策建議。比如，賈建國(guó)［17］分別從權(quán)威工具、激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具3 種工具出發(fā)，分析我國(guó)民辦學(xué)前教育政策工具使用現(xiàn)狀，指出其中存在的問(wèn)題并提出針對(duì)性建議。胡藝玲［18］通過(guò)對(duì)高等教育信息化政策頒發(fā)時(shí)間和數(shù)量的分析，從政策工具和政策主題兩個(gè)維度構(gòu)建分析框架，從而為我國(guó)建設(shè)更加完善的教育信息化政策體系提供借鑒。

綜上所述，首先，在智能教育研究日漸豐富的情況下，智能教育政策領(lǐng)域研究卻相對(duì)比較薄弱。具體體現(xiàn)在：一方面，有關(guān)智能教育政策研究的文獻(xiàn)數(shù)量較少；另一方面，現(xiàn)有研究存在對(duì)智能教育政策搜集不全面、內(nèi)容梳理較分散且角度單一等問(wèn)題。其次，基于政策工具視角對(duì)教育政策進(jìn)行研究已經(jīng)成為政策分析領(lǐng)域的常用手段，并具有較高的借鑒意義和參考價(jià)值。因此，本文以政策工具理論為依據(jù)，對(duì)智能教育政策進(jìn)行分析，不僅在智能教育研究?jī)?nèi)容上，而且在研究視角上都具有一定的獨(dú)創(chuàng)性和借鑒價(jià)值。鑒于此，本文主要從以下維度對(duì)智能教育政策進(jìn)行全面分析和深度探討：①我國(guó)智能教育政策的發(fā)文機(jī)構(gòu)和發(fā)文形式統(tǒng)計(jì)分析；②年度發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計(jì)和階段分析；③教育政策工具在智能教育政策中的使用情況分析；④智能教育要素在政策文本中的占比分析；⑤教育政策工具和智能教育要素二維交叉分析。

2 概念界定

2.1 智能教育

智能教育內(nèi)涵具有多方面解釋，如，張進(jìn)寶等［19］認(rèn)為，智能教育不僅是“基于智能技術(shù)的教育”，也是“促進(jìn)智能發(fā)展的教育”。祝智庭等［20］認(rèn)為，智能教育一是智能技術(shù)支持的教育，二是學(xué)習(xí)智能技術(shù)的教育，三是促進(jìn)智能發(fā)展的教育。然而，隨著人工智能的發(fā)展以及對(duì)其研究的日漸豐富，出現(xiàn)了很多容易混淆理解的概念。例如，“人工智能教育應(yīng)用”“人工智能教育”“教育人工智能”。因此，要想清晰地界定智能教育概念，需對(duì)以上幾個(gè)概念進(jìn)行詳細(xì)辨析并厘清其與智能教育的關(guān)系。人工智能教育應(yīng)用，顧名思義是指人工智能技術(shù)在教育領(lǐng)域內(nèi)的使用。相比智能教育，其更注重對(duì)“人工智能”技術(shù)的應(yīng)用，而智能教育中所涉及的技術(shù)還包括大數(shù)據(jù)、虛擬現(xiàn)實(shí)等，范圍更廣［21］。因此，智能教育內(nèi)涵囊括人工智能教育應(yīng)用。人工智能教育是將人工智能作為教育內(nèi)容，將其理論與實(shí)踐知識(shí)進(jìn)行掌握和運(yùn)用。教育人工智能是人工智能與學(xué)習(xí)科學(xué)的結(jié)合，其目的在于通過(guò)人工智能技術(shù)更好地理解學(xué)習(xí)的發(fā)生與運(yùn)作［22］。

通過(guò)對(duì)上述概念的解釋不難發(fā)現(xiàn)，智能教育是一個(gè)含義更廣、更深刻的概念，囊括了人工智能和教育的各種結(jié)合。因此，借鑒學(xué)者們的定義，根據(jù)本文研究重點(diǎn)與實(shí)際情況，對(duì)智能教育作出如下界定：一方面，利用智能技術(shù)加快推動(dòng)人才培養(yǎng)模式、教學(xué)方法改革，建設(shè)高質(zhì)量師資隊(duì)伍、智能化教學(xué)環(huán)境，構(gòu)建包含個(gè)性化學(xué)習(xí)、智能學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的新型教育體系，推動(dòng)智能技術(shù)在教學(xué)、管理、資源建設(shè)等全過(guò)程的應(yīng)用；另一方面，開設(shè)人工智能相關(guān)專業(yè)與學(xué)科，制定學(xué)科規(guī)劃與課程體系，傳授智能技術(shù)理論與應(yīng)用知識(shí)，制定人才培養(yǎng)方案，培養(yǎng)能夠應(yīng)用智能技術(shù)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，從而促進(jìn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的人才。

2.2 智能教育政策

智能教育政策的概念是在理解政策內(nèi)涵的基礎(chǔ)上界定。政策是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)自己的利益與意志，所規(guī)定的在一定歷史時(shí)期內(nèi)，應(yīng)達(dá)成的目標(biāo)，采取的措施，具體表現(xiàn)為方針、決定、綱要、法律等各種文件的總稱［23］。結(jié)合上述智能教育概念，本文智能教育政策指黨和國(guó)家為推動(dòng)智能教育發(fā)展，促進(jìn)智能技術(shù)在教學(xué)、管理、人才培養(yǎng)、資源建設(shè)等教育全過(guò)程的深度融合應(yīng)用，所制定和頒發(fā)的各種文件的總稱。

3 數(shù)據(jù)來(lái)源與研究設(shè)計(jì)

3.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

本文選取中央人民政府官方網(wǎng)站（http：//www.gov.cn/）、教育部官網(wǎng)（http：//www.moe.gov.cn/）、北大法寶3 個(gè)權(quán)威性網(wǎng)站作為智能教育政策文本來(lái)源。首先，在這些官網(wǎng)中通過(guò)對(duì)“教育”“智能教育”“教育人工智能”“教育信息化”等這些與智能教育相關(guān)聯(lián)的關(guān)鍵詞進(jìn)行初步搜索，通過(guò)對(duì)各官網(wǎng)檢索到的文件進(jìn)行篩選比對(duì)，剔除重復(fù)文件，初步檢索到117 份文件。其次，進(jìn)一步閱讀文件內(nèi)容，排除掉與教育無(wú)關(guān)的，不屬于智能教育范疇的文件。最終篩選出70 份智能教育政策研究文本，約5.8 萬(wàn)字。部分智能教育政策如表1所示。

3.2 研究設(shè)計(jì)

本文基于政策工具視角，使用Nvivo12Plus質(zhì)性分析軟件，采取內(nèi)容分析法、統(tǒng)計(jì)分析法。首先，通過(guò)對(duì)政策文本內(nèi)容的分析，包括政策中的高頻詞、政策發(fā)布年限統(tǒng)計(jì)總結(jié)出智能教育政策發(fā)展的階段與特點(diǎn)。其次，構(gòu)建政策分析二維框架、界定分析單元。分析單元是將分析的文本進(jìn)行最小元素劃分，為了分析的統(tǒng)一性，提高信度和效度，本文的分析單元為獨(dú)立句子。最后，將搜集到的70 份智能教育政策文本內(nèi)容導(dǎo)入Nvivo12Plus質(zhì)性分析軟件，將政策文本內(nèi)容劃分成分析單元進(jìn)行編碼分析，總結(jié)出我國(guó)智能教育政策工具配置與組合的特點(diǎn)。

Table 1 Some intelligent education policies表 1 部分智能教育政策

4 政策工具視角下智能教育政策分析框架

政策工具指政府部門為解決社會(huì)公共問(wèn)題或達(dá)成一定的政策目標(biāo)而使用的方式或手段，正確選擇與使用合理的政策工具能夠最優(yōu)化地實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)［24］。教育政策工具是在政策工具的基礎(chǔ)之上解釋的，是指政府部門為解決教育問(wèn)題或?qū)崿F(xiàn)教育政策目的，在教育政策文本中所體現(xiàn)或者傳達(dá)出來(lái)的政策實(shí)施方法。因此，本文從教育政策工具和智能教育發(fā)展要素兩個(gè)維度出發(fā)，探究我國(guó)教育政策工具的使用結(jié)構(gòu)，并進(jìn)一步研究其與智能教育發(fā)展要素配合使用情況。

4.1 X維度：教育政策工具

由于智能教育政策的復(fù)雜性，其與學(xué)校、師資、人才培養(yǎng)等密切關(guān)聯(lián)。因此，本文綜合麥克唐納爾（Lorraine M.McDonnell）和艾莫爾（Richard F.Elmore）以及安耐·施耐德（Anne Schneider）和海倫·英格拉姆（Helen Ingram）對(duì)政策工具的分類，將我國(guó)智能教育政策工具分為權(quán)威工具、象征和勸誡工具、激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具5種，如表2 所示。權(quán)威工具帶有強(qiáng)制性，指政府利用自身權(quán)利對(duì)目標(biāo)對(duì)象進(jìn)行強(qiáng)制性命令，具體表現(xiàn)形式有規(guī)定、許可、禁止、落實(shí)等。權(quán)威工具通過(guò)法律、管理制度等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)智能教育發(fā)展并嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。權(quán)威工具具有成本低、效率高的優(yōu)勢(shì)，由于是自上而下的控制，因此容易實(shí)施。但是如果過(guò)度使用或?yàn)E用，會(huì)引起下級(jí)的敵對(duì)情緒，從而不利于調(diào)動(dòng)基層政策落實(shí)者的積極性［25］。激勵(lì)工具是通過(guò)稅收優(yōu)惠、獎(jiǎng)勵(lì)、處罰等明確的反饋來(lái)誘使政策目標(biāo)對(duì)象做出期望行為的政策工具［26］。在智能教育發(fā)展中，運(yùn)用激勵(lì)工具可以更好的調(diào)動(dòng)各方發(fā)展智能教育的積極性。激勵(lì)工具比較靈活，它允許政策目標(biāo)對(duì)象根據(jù)實(shí)際情況對(duì)政策作出回應(yīng)，同時(shí)政治可行性較高，較容易得到認(rèn)可。但是激勵(lì)工具也具有成本高、時(shí)間滯后、資金濫用等不足。人們是否采取相關(guān)行動(dòng)的動(dòng)機(jī)和決定取決于他們的信念和價(jià)值，象征和勸誡工具就是用來(lái)引導(dǎo)人們的價(jià)值觀和信念［27］，從而加強(qiáng)對(duì)發(fā)展智能教育的重視，重視發(fā)展智能教育的前瞻性意義。表現(xiàn)形式有鼓勵(lì)、學(xué)習(xí)、號(hào)召、提倡、宣傳等。此類政策工具容易頒布實(shí)施和取消實(shí)施、范圍廣、成本低，但是不穩(wěn)定，取得效果的周期長(zhǎng)。能力建設(shè)工具是指政府提供各方面的支持從而幫助目標(biāo)對(duì)象采取行動(dòng)，比如提供培訓(xùn)教育、相關(guān)設(shè)備或工具等［28］，體現(xiàn)在智能教育上國(guó)家投入資金、設(shè)備進(jìn)行平臺(tái)的建設(shè)、資源的支持等。能力建設(shè)工具有利于獲取長(zhǎng)期收益，但是長(zhǎng)期收益就意味著建設(shè)周期長(zhǎng)、見效慢。系統(tǒng)變革工具是指通過(guò)權(quán)力重新分配、系統(tǒng)重組等方式以促進(jìn)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。其形式主要有新組織建立、已有組織改革、職能重新界定等［29］。運(yùn)用系統(tǒng)變革工具，建立有關(guān)機(jī)構(gòu)、部門、委員會(huì)對(duì)智能教育發(fā)展進(jìn)行管控。適合政策執(zhí)行者缺乏激情、對(duì)變革沒(méi)有積極反應(yīng)的情況，缺點(diǎn)是容易引起權(quán)力割讓者的反對(duì)和抵制，可能產(chǎn)生無(wú)法預(yù)料的后果。

Table 2 Intelligent education policy tool表 2 智能教育政策工具

4.2 Y維度：教育發(fā)展要素

教育是由教育者、學(xué)習(xí)者和教育影響3 個(gè)基本要素構(gòu)成［30］。教育者指從事教育實(shí)踐活動(dòng)的人，包括教師、教育工作者。學(xué)習(xí)者相對(duì)于教育者而言，指教育者的對(duì)象，一般指學(xué)校里的學(xué)生。教育影響包括教育內(nèi)容、教育方式和教育手段。本文通過(guò)對(duì)教育要素基本分類的借鑒，根據(jù)搜集到的智能教育政策內(nèi)容，將我國(guó)智智能教育發(fā)展要素劃分為為教學(xué)方式、教學(xué)環(huán)境、人才培養(yǎng)、師資隊(duì)伍、學(xué)科與專業(yè)建設(shè)、資源建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)安全、教育管理和其他9 個(gè)要素。由此建立起政策工具理論（X）和智能教育發(fā)展要素（Y）二維分析框架，如圖1所示。

Fig.1 Policy analysis framework of intelligent education from the perspective of policy tools圖 1 政策工具視角下智能教育政策分析框架

5 研究結(jié)果與分析

5.1 智能教育政策總體情況分析

5.1.1 政策發(fā)布機(jī)構(gòu)分析

對(duì)已有政策文件發(fā)文單位進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，不僅可以確定該政策領(lǐng)域的中樞機(jī)關(guān)，同時(shí)也可以了解各橫向部門之間的協(xié)作程度和范圍［31］。我國(guó)智能教育政策發(fā)文機(jī)構(gòu)總共涉及26 個(gè)部門，如表3 所示。其中主要以教育部（69份）、國(guó)家發(fā)展改革委員（12 份）、財(cái)政部（8 份）以及工業(yè)和信息化部（7 份）為主，并以人力資源社會(huì)保障部、共青團(tuán)中央和國(guó)務(wù)院扶貧辦等其他部門為輔。教育部單獨(dú)發(fā)文53份，聯(lián)合發(fā)文16 份，發(fā)文數(shù)占總發(fā)文量98.6%，這充分說(shuō)明教育部是領(lǐng)導(dǎo)和管理智能教育發(fā)展中的中流砥柱。其余部門則以聯(lián)合發(fā)文的形式出現(xiàn)，占比22.86%，包括中央網(wǎng)信辦、廣電總局、國(guó)家稅務(wù)局等，這從側(cè)面說(shuō)明智能教育政策的推進(jìn)和落實(shí)需要各部門之間的協(xié)同合作。

5.1.2 政策文本形式分析

70 份智能教育政策文本中，其標(biāo)題大致有“通知”“方案”“計(jì)劃”“規(guī)劃”“意見”等12 種形式，如表4 所示。總體上看，這反映了國(guó)家對(duì)智能教育發(fā)展支持的多種形式。具體而言，“意見”“通知”等形式出現(xiàn)的政策文本最多，分別占總數(shù)的20%，其次是“計(jì)劃”占總數(shù)的9%，緊接著是“方案”占總數(shù)的7%。這幾種形式的政策文本多是對(duì)智能教育發(fā)展作出的相關(guān)規(guī)定和指導(dǎo)說(shuō)明。

Table 3 Statistics of intelligent education policy publishing institutions表 3 智能教育政策發(fā)布機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)

Table 4 Statistical table of intelligent education policy text form表 4 智能教育政策文本形式統(tǒng)計(jì)

5.1.3 政策數(shù)量變化與階段分析

智能教育政策的數(shù)量變化，一定程度上代表了政府對(duì)智能教育的支持與關(guān)注程度。為初步了解智能教育在我國(guó)發(fā)展的階段性特點(diǎn)，統(tǒng)計(jì)我國(guó)智能教育政策發(fā)文數(shù)量，2012至2022年3月智能教育政策具體發(fā)文量統(tǒng)計(jì)如圖2所示。

Fig.2 Statistics of the annual publishing number of intelligent education policies圖 2 智能教育政策年度發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計(jì)

縱觀智能教育政策年度發(fā)文統(tǒng)計(jì)情況可知，2012-2016 年間的智能教育政策數(shù)量較少，在70 份智能教育政策中只占17.05%。而2017-2022 年期間共有58 份智能教育政策，占比高達(dá)82.86%。2017-2022 年智能教育政策數(shù)量大幅度增加的原因在于《規(guī)劃》的發(fā)表與實(shí)施。《規(guī)劃》是我國(guó)智能教育發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，將發(fā)展智能教育上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度。因此，智能教育政策數(shù)量也出現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)。

參考智能教育政策數(shù)量變化和智能教育標(biāo)志性政策出臺(tái)時(shí)間，可以將智能教育政策的發(fā)展歷程劃分為兩個(gè)階段。將兩個(gè)階段的智能教育政策文本導(dǎo)入Nvivo12PLUS中進(jìn)行高頻詞統(tǒng)計(jì)，從而幫助分析每個(gè)階段的發(fā)展特征。

第一個(gè)階段，2012-2016 年。2012 年，教育部在《教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃（2011-2020 年）》中指出“建設(shè)智能化教學(xué)環(huán)境；促進(jìn)智能化的網(wǎng)絡(luò)資源與人力資源結(jié)合”，這是智能教育第一次在國(guó)家政策文件中亮相。根據(jù)圖3 詞語(yǔ)云可以看到，詞語(yǔ)展示的字體越大，證明被強(qiáng)調(diào)的次數(shù)越多。在這一時(shí)期國(guó)家對(duì)智能教育進(jìn)行初步建設(shè)，主要是以虛擬仿真實(shí)驗(yàn)教學(xué)資源建設(shè)為主，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)數(shù)字教育資源開發(fā)與應(yīng)用，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)教育信息化建設(shè)。

Fig.3 Intelligent education policy word cloud from 2012-2016圖 3 2012-2016年智能教育政策詞語(yǔ)云

第二個(gè)階段，2017-2022 年。2017 年《規(guī)劃》可謂是我國(guó)人工智能發(fā)展的引領(lǐng)性文件，至此此之后，智能教育成為國(guó)家教育發(fā)展與改革的戰(zhàn)略性目標(biāo)。通過(guò)這一階段的詞語(yǔ)云（見圖4）可以清晰看到，“建設(shè)”“創(chuàng)新”“人才”“教師”等詞語(yǔ)尤為突出。相比于第一階段的初步建設(shè)，這一階段我國(guó)政策中則更多強(qiáng)調(diào)智能技術(shù)與教育的深度融合與創(chuàng)新應(yīng)用，著力加強(qiáng)人才培養(yǎng)與師資建設(shè)從而促進(jìn)智能技術(shù)在我國(guó)的常態(tài)化應(yīng)用和規(guī)模化普及。

Fig.4 Intelligent education policy word cloud from 2012-2016圖 4 2017-2022年智能教育政策詞語(yǔ)云

5.2 教育政策工具與智能教育發(fā)展要素分析

5.2.1 政策工具維度分析

智能教育政策中各種政策工具使用比例如圖5 所示。可以清晰看到，政府在制定和頒布智能教育政策時(shí)5 種政策工具都有所使用，但是呈現(xiàn)出明顯的非均衡性特征。具體而言，能力建設(shè)工具占比高達(dá)總體的39.25%，是使用頻率排名第一的政策工具。這說(shuō)明國(guó)家在智能教育發(fā)展上，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源管理等方面投入了很大精力。例如，每年網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)空間應(yīng)用普及活動(dòng)的開展、虛擬實(shí)驗(yàn)室及智能教學(xué)平臺(tái)建設(shè)、利用人工智能助推教師隊(duì)伍建設(shè)等。緊隨其后的是占比31.78%的象征和勸誡工具，這表明國(guó)家多采用倡導(dǎo)、鼓勵(lì)、號(hào)召的方式促進(jìn)智能教育在我國(guó)的建設(shè)。使用頻率排名第三的是權(quán)威工具，占總體的12.46%，表明國(guó)家較少采用強(qiáng)制和命令性的態(tài)度發(fā)展智能教育。激勵(lì)工具和系統(tǒng)變革工具使用頻率相對(duì)較低，分別占總體的9.34%和7.16%。這說(shuō)明國(guó)家很少通過(guò)具體的補(bǔ)貼撥款與組織變革推動(dòng)智能教育發(fā)展進(jìn)程。

Fig.5 Scale of policy tools using frequency圖 5 政策工具使用頻率占比

5.2.2 智能教育發(fā)展要素維度分析

智能教育發(fā)展要素占比如圖6所示。

Fig.6 Proportion of intelligent education development elements圖 6 智能教育發(fā)展要素占比

可以看出，資源建設(shè)占比最高，為22.79%，其次是人才培養(yǎng)，占比為20.93%，意味著國(guó)家在發(fā)展智能教育的過(guò)程中，尤其注重智能教育資源建設(shè)，利用智能技術(shù)為智能教育發(fā)展保駕護(hù)航，同時(shí)培養(yǎng)相應(yīng)人才，因?yàn)槿瞬攀墙逃l(fā)展最核心的力量。師資建設(shè)占16.74%，緊隨人才培養(yǎng)，這說(shuō)明國(guó)家尤為注重師資力量，打造引領(lǐng)智能教育發(fā)展的園丁。學(xué)科與專業(yè)建設(shè)占9.30%，國(guó)家通過(guò)設(shè)置相關(guān)專業(yè)、調(diào)整學(xué)科結(jié)構(gòu)，開設(shè)一些課程以促進(jìn)智能教育發(fā)展。教學(xué)環(huán)境與教學(xué)方式分別占7.9%和9.78%，說(shuō)明國(guó)家對(duì)教學(xué)環(huán)境的營(yíng)造和教學(xué)方式改革都給予了一定重視，以使其符合智能時(shí)代對(duì)教育的要求。教育管理占7.9%，國(guó)家利用智能技術(shù)，促進(jìn)教育管理智能化、現(xiàn)代化。國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)安全方面提及相對(duì)較少，網(wǎng)絡(luò)安全占比最低，為4.76%。

5.2.3 二維分析

智能教育發(fā)展要素和政策工具二維分析表如表5所示。

Table 5 Two-dimensional analysis of intelligent education elements and policy tools表 5 智能教育發(fā)展要素和政策工具二維分析

可以看出，整體來(lái)看，智能教育政策文本內(nèi)容涵蓋了教育發(fā)展各要素，但是每個(gè)智能教育發(fā)展要素所使用的政策工具類型和政策工具類型的使用頻次具有顯著性差異。在資源建設(shè)方面，政策工具使用頻次最高，說(shuō)明國(guó)家對(duì)智能教育發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)質(zhì)資源共享、智能教育平臺(tái)建立等方面給予了高度重視。其中，能力建設(shè)工具使用最為頻繁，其次是象征和勸誡工具，激勵(lì)工具和系統(tǒng)變革工具使用不多，權(quán)威工具使用最少。這顯然說(shuō)明目前我國(guó)大力支持智能教育發(fā)展，并積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)高校及社會(huì)各界進(jìn)行各種智能教育資源開發(fā)與利用，但國(guó)家并沒(méi)有采取強(qiáng)制性手段或者法律、法規(guī)進(jìn)行資源建設(shè)。此外，國(guó)家在財(cái)政投入上也尚不明顯。在人才培養(yǎng)方面，政策使用頻次位居第二，這說(shuō)明我國(guó)重視人才，尤其是具備適應(yīng)智能時(shí)代改革的創(chuàng)新型人才、復(fù)合型人才。在具體政策類型上，象征和勸誡工具以及能力建設(shè)工具使用最多，表明國(guó)家大力支持人才培養(yǎng)基地與平臺(tái)建設(shè)，統(tǒng)籌各種資源，為人才成長(zhǎng)提供良好的條件與環(huán)境。系統(tǒng)變革工具使用最少，表明國(guó)家較少通過(guò)組織改革、權(quán)力過(guò)渡等方式進(jìn)行人才培養(yǎng)。在師資建設(shè)方面，政策工具使用頻次位居第三。其中，能力建設(shè)工具使用最多，其次是權(quán)威工具與象征和勸誡工具，而激勵(lì)工具和系統(tǒng)變革工具使用相對(duì)較少，這說(shuō)明國(guó)家注重對(duì)教師的培訓(xùn)，通過(guò)優(yōu)秀的教師團(tuán)隊(duì)，助推智能教育發(fā)展。同時(shí)，國(guó)家使用權(quán)威工具對(duì)教師能力及其擔(dān)任的職責(zé)進(jìn)行一定的總體部署。但是較少使用激勵(lì)工具，比如對(duì)教師工資、教師待遇投入力度不夠。在學(xué)科與專業(yè)建設(shè)方面，政策工具使用頻次排名第四。具體來(lái)看，象征和勸誡工具使用最多，其次是能力建設(shè)工具，而其余3 種工具使用頻次相對(duì)較少。這說(shuō)明國(guó)家多支持、引導(dǎo)中小學(xué)和高校根據(jù)自身情況設(shè)置人工智能學(xué)科、開設(shè)相關(guān)專業(yè)與課程，同時(shí)也給予一定的資源和平臺(tái)支持，但是并沒(méi)有投入較多的補(bǔ)貼與管理。在教學(xué)方式方面，政策工具使用頻次排名第五。其中，能力建設(shè)工具與象征和勸誡工具使用率最高，其余3 種政策工具使用較少。這說(shuō)明我國(guó)充分利用智能技術(shù)，積極推動(dòng)以自主、合作、探究為主要特征的教學(xué)方法改革。在教學(xué)環(huán)境和教育管理方面，政策工具使用頻次總體偏低，其中能力建設(shè)工具使用最多，說(shuō)明我國(guó)一方面進(jìn)行智能化教育環(huán)境建設(shè)，另一方面利用智能技術(shù)促進(jìn)管理智能化水平。在網(wǎng)絡(luò)安全方面，政策工具使用頻次最少，僅僅使用了兩種政策工具。一是象征和勸誡工具，國(guó)家號(hào)召重視人工智能網(wǎng)絡(luò)安全，利用智能化技術(shù)促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)安全體系化建設(shè)；二是系統(tǒng)變革工具，目的是推動(dòng)人工智能科研倫理規(guī)范。

6 研究結(jié)論及政策建議

6.1 研究結(jié)論

6.1.1 政策工具使用過(guò)溢或不足，整體應(yīng)用存在顯著性差異

首先，在5 種政策工具中，能力建設(shè)工具使用頻次排名第一，超過(guò)了總數(shù)的五分之一，這說(shuō)明在智能教育政策中，能力建設(shè)工具居于主導(dǎo)性地位。政府主要通過(guò)提供一定的信息、技術(shù)、培訓(xùn)和資源發(fā)展智能教育，從而為缺少相關(guān)設(shè)施或資源的學(xué)校及教師提供一定保障。但是能力建設(shè)工具具有建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)、見效慢的弊端，如果過(guò)多使用，可能會(huì)影響智能教育在我國(guó)發(fā)展的速度與效果。其次，象征和勸誡工具使用頻率僅次于能力建設(shè)工具，這說(shuō)明國(guó)家關(guān)注人們是否實(shí)施智能教育的動(dòng)機(jī)及意向，從而進(jìn)一步鼓勵(lì)、引導(dǎo)并呼吁各部門和單位積極采取行動(dòng)。雖然象征和勸解工具容易實(shí)施和被接受，但是使用效果周期長(zhǎng)且不明顯。再次，權(quán)威工具應(yīng)用較弱，與其他政策工具相比，存在較大差異。目前我國(guó)正處于教育信息化2.0 時(shí)期，以智能技術(shù)推動(dòng)教育改革創(chuàng)新，如果僅僅依靠觀念倡導(dǎo)與價(jià)值引領(lǐng)，而沒(méi)有法律的規(guī)范和強(qiáng)制，將無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政策效果。此外，激勵(lì)工具的使用仍有待加強(qiáng)，激勵(lì)工具政治可行性高，較容易得到認(rèn)可，然而在智能教育政策中，我國(guó)較少采取此類政策工具，這說(shuō)明對(duì)智能教育的發(fā)展不僅是在資源建設(shè)上，還是在人才培養(yǎng)上，都缺少一定的資金投入和財(cái)政補(bǔ)貼。最后，系統(tǒng)變革工具在所有工具類型中使用頻次最低，不對(duì)體機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，明確各部門之間的權(quán)力與責(zé)任，智能教育政策的長(zhǎng)期實(shí)施將無(wú)法得到保障。

6.1.2 網(wǎng)絡(luò)安全與教學(xué)方式要素受重視程度不高

智能教育的穩(wěn)步發(fā)展，離不開各發(fā)展要素之間的協(xié)調(diào)。而目前網(wǎng)絡(luò)安全和教學(xué)方式在智能教育政策文本中所占比例較低，如果不給予重視，適當(dāng)增加政策工具的使用，勢(shì)必會(huì)影響智能教育發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)安全在智能教育中具有多層次的表現(xiàn)，例如，數(shù)據(jù)安全、技術(shù)異化等［32］。因此，實(shí)施相關(guān)政策約束并規(guī)范技術(shù)擁有著和使用者的行為，從而避免因?yàn)榧夹g(shù)而引發(fā)的諸如價(jià)值缺失、道德淪陷等倫理問(wèn)題至關(guān)重要。教學(xué)方式的變革與發(fā)展是教育中的重要議題，從以赫爾巴特為代表的傳統(tǒng)主義學(xué)派到以杜威為代表的的實(shí)用主義學(xué)派，再到智能時(shí)代的自主學(xué)習(xí)、協(xié)作學(xué)習(xí)，由此可見，教學(xué)方式一直隨時(shí)代而不停演變。因此，相關(guān)政策也應(yīng)向教學(xué)方式傾斜，進(jìn)一步重視教學(xué)方式。

6.1.3 政策工具與智能教育發(fā)展要素契合度有待提高

政策工具貫穿與智能教育發(fā)展各要素，具有全面且分配不均的特點(diǎn)，換而言之，政策工具與智能教育發(fā)展要素契合度有待提高。能力建設(shè)工具主要運(yùn)用在資源建設(shè)方面，這符合現(xiàn)階段我國(guó)利用智能技術(shù)積極探索智慧校園、智能教室、虛擬仿真實(shí)驗(yàn)平臺(tái)建設(shè)現(xiàn)狀。但是資源建設(shè)上較少采取激勵(lì)政策，這就會(huì)導(dǎo)致資金不足從而使建設(shè)進(jìn)展緩慢。在學(xué)科與專業(yè)建設(shè)方面，象征和勸誡工具占有較高比例，這說(shuō)明我國(guó)對(duì)學(xué)科與專業(yè)建設(shè)處在口頭倡導(dǎo)、觀念引導(dǎo)階段。在師資建設(shè)方面，激勵(lì)工具使用較少，這不利于調(diào)動(dòng)教師的主動(dòng)性、積極性。權(quán)威工具和系統(tǒng)變革工具在各智能教育發(fā)展要素中使用比例都不高，從而導(dǎo)致政策工具分布嚴(yán)重失衡，這必然會(huì)影響政策執(zhí)行效果。

6.2 政策建議

6.2.1 優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)

智能教育政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要政策工具之間的相互協(xié)調(diào)與配合。當(dāng)下，我國(guó)智能教育政策的使用需適當(dāng)增加激勵(lì)工具、權(quán)威工具和系統(tǒng)變革工具的分配比例。首先，增加激勵(lì)工具的使用，比如說(shuō)在資源建設(shè)方面，需要國(guó)家明確撥款多少資金進(jìn)行智能教室、虛擬實(shí)驗(yàn)室建設(shè)；在師資建設(shè)方面，關(guān)注教師的生命屬性，加強(qiáng)物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，促進(jìn)教師積極主動(dòng)地開展教育教學(xué)活動(dòng)，使教師的合法權(quán)益得到有力保障。其次，迫切增加權(quán)威工具的使用，權(quán)威工具是得到普遍認(rèn)可且最常使用的一種工具，因此，權(quán)威工具在智能教育發(fā)展中的作用不可小覷。具體在網(wǎng)絡(luò)安全方面，制定相關(guān)法律法規(guī)對(duì)技術(shù)的使用邊界進(jìn)行劃分；在學(xué)科與專業(yè)建設(shè)上，要求高校開設(shè)相關(guān)學(xué)科，調(diào)整專業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)學(xué)科的交叉融合。最后，積極運(yùn)用系統(tǒng)變革工具建立和完善有效的體制機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)智能教育的組織和管理，從而推進(jìn)智能教育的改革與完善。

6.2.2 增加網(wǎng)絡(luò)安全、教學(xué)方式要素的政策工具供給

加強(qiáng)人工智能教育應(yīng)用的倫理規(guī)范和安全問(wèn)題是解決阻礙智能技術(shù)與教育融合創(chuàng)新問(wèn)題的關(guān)鍵。今后應(yīng)增加網(wǎng)絡(luò)安全要素的政策工具供給，特別是使用權(quán)威工具，通過(guò)制定相關(guān)法律法規(guī)，解決智能技術(shù)應(yīng)用過(guò)程中的安全與信任問(wèn)題。通過(guò)系統(tǒng)變革工具建立相關(guān)管理機(jī)構(gòu)以進(jìn)一步加強(qiáng)倫理規(guī)范制定。增加教學(xué)方式要素的工具供給，通過(guò)使用激勵(lì)工具，鼓勵(lì)學(xué)校及教師積極進(jìn)行教學(xué)方式改革。

6.2.3 增強(qiáng)政策工具與智能教育發(fā)展要素契合度

在選擇政策工具時(shí)，要充分考慮政策目標(biāo)、具體場(chǎng)景，切實(shí)關(guān)注智能教育發(fā)展階段及其特點(diǎn)，綜合運(yùn)用政策工具，以取得政策效果最大化。目前，我國(guó)處于智能技術(shù)與教育的融合發(fā)展階段，不能因?yàn)榧夹g(shù)發(fā)展日新月異，而政策制定相對(duì)滯后從而阻礙融合發(fā)展進(jìn)程。具體建議如下，在資源建設(shè)方面，要發(fā)揮能力建設(shè)工具和激勵(lì)工具合力，確保智能教育資源建設(shè)落實(shí)。在學(xué)科與專業(yè)建設(shè)方面，除運(yùn)用象征和勸誡工具進(jìn)行積極的觀念引導(dǎo)、行動(dòng)倡導(dǎo)外，還要配合使用權(quán)威工具要求院校進(jìn)行學(xué)科調(diào)整與專業(yè)改革，提升政策實(shí)施效率。在網(wǎng)絡(luò)安全方面，面對(duì)技術(shù)倫理問(wèn)題，如果沒(méi)有規(guī)章制度的約束則很容易引發(fā)由技術(shù)誤用、濫用而導(dǎo)致的一系列社會(huì)問(wèn)題，因此要加大權(quán)威工具在倫理規(guī)范上的使用比例。在師資建設(shè)、人才培養(yǎng)等其他智能教育發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，各項(xiàng)政策工具也要配合使用。