“逆城市化”：日本試圖紓解大城市病

吳限

曾幾何時，伴隨社會生產力的快速發展、科學技術的迭代進步以及產業結構的轉型升級，人類開始了大規模的城市化進程。一些體量龐大的城市及其都市圈開始形成以后，在推動資源高度集中、實現城市擴張性發展的同時，也造成了城市空間趨近極限和人口過度膨脹，引發交通擁堵、環境惡化等種種“大城市病”。當城市化發展到特定階段后，人口又開始從大城市中心向郊外或非都市圈遷移，這個分散化過程就是“逆城市化”現象，也是紓解大城市病的手段之一。

日本東京都最近出臺“逆城市化”新舉措，設定百萬日元“遷移補助金”，鼓勵市民離開東京到其他城市工作生活，如果能夠在當地扎根生子，后續還會有育兒、教育等更多補貼。日本推行“逆城市化”舉措的動因和目的何在？對解決大城市病、抑制少子老齡化和推動地域振興等能帶來何種影響？又能否達到預期效果？

東京及東京都市圈作為國際級超大城市和城市集群，占據了全日本近1/3的經濟總量，GRP（地區生產總值）高達1.62萬億美元規模，超過紐約，位居世界第一，成為首屈一指的世界商業和金融中心。資本、資源的高度集中也使東京成為人口主要流入地。目前，東京都人口達1400多萬，占全國總人口11%，人口密度為每平方公里6410人，在全國47個都道府縣中排名第一，整個東京都市圈人口近4000多萬，約占日本總人口30%左右，成為全球之最。

從產業發展而言，人口集中勢必帶來豐富的勞動力資源，但東京并不依賴勞動密集性產業支撐，人口向東京集中是資源高度聚合后產生的逐利效應使然。當前，東京人口已超過其城市承載量，人口過度集中正在加重東京的大城市病，制約著它的發展。

對此，日本政府也曾采取多項措施，如頒布《東京都市區發展法》，多次制定“國家綜合開發規劃”“首都圈整備規劃”，建立副中心、構建都市圈、將首都功能轉移到周邊地區等，但這些措施并未從根本上解決問題。面對當前經濟持續低迷、地域振興乏力、資源過度集中等問題，在無法實施結構性調整的情況下，大范圍疏散人口成為東京解決大城市病、釋放發展潛力的優先選項。

在城市化進程中，超大城市的擴張對資源的吸納是必然的，也符合市場規律和資本邏輯，但不加節制的膨脹和過度吸納所產生的“虹吸效應”會導致周邊城市人口過疏化，形成“資源真空”帶，甚至造成更為嚴重的“地域格差”。“地域格差”是目前日本各地域之間發展失衡的主要特征，是城市主體之間的一種綜合性差距，集中表現為地區性收入上的差距。根據日本最新“都道府縣和地方年收入”統計數據顯示，東京地區以年均收入440萬日元居首位，高于周邊城市，比最低的九州地區多出近100多萬日元。其他諸如教育、醫療和基礎設施等方面也存在相當差距。

從地域發展的視角看，大都市本應對周邊和地方城市發揮輻射效用，拉動其經濟發展，但對東京來說，這種輻射效用正在向負面轉化，東京吸納的越多，地方的資源就越少，發展的空間就越被擠壓。可以說，自身的過度膨脹已嚴重削弱東京反哺地方城市的能力，間接造成地方經濟的凋敝和畸形發展。

此外，嚴峻的少子老齡化問題所導致的人口結構失衡也在日益加劇地域發展的不平衡性。根據厚生勞動省的統計，2022年日本新生兒數量跌破80萬人，比前一年減少5%，創歷史新低。人口結構方面，65歲及以上人口占總人口數29%，而0～14歲的青少年占比只有11.6%。據此推算，到2065年，日本總人口將跌破9000萬，老齡化率將達到38%左右。在如此嚴峻背景下，日本地域發展卻呈現兩極化，一面是地方勞動力人口尤其青年群體仍被不斷集中吸納到東京等大城市，另一面是周邊地域的人口持續減少，少子老齡化問題異常嚴峻，此消彼長之下形成惡性循壞，導致地方發展動能不足，創新活力缺失，嚴重制約地方城市的發展。

從地方涌入東京的年輕人過得也并不如意，除了要忍受大城市病的困擾外，還要承受人口過度集中帶來的激烈競爭和行業內卷，在高生活成本和強壓力之下，越來越多的年輕人選擇不婚不育，過著低欲望生活，這種情況也導致日本生育率跌至1.3，成為出生率最低的國家之一。

疫情和地震等自然災害作為“風險社會”的癥候是諸如東京這樣人口過度集中的大城市不得不面臨的最大公共安全危機，它們以風險疊加方式不斷沖擊、消耗著城市的資源稟賦，加劇其治理成本。

新冠疫情暴發以來，東京由于人口密度高、城市空間局促，新冠病毒大面積快速傳播，感染人數不斷上升。截止到2023年1月17日，東京新冠感染者累計達4192686人，遠超其他都道府縣，尤其在2022年夏季的第七波疫情暴發期間，東京感染人數飆升，數周排在世界首位。東京都政府曾一度將疫情警戒級別提升到最高的4級，都內醫療服務系統面臨重壓，有報道稱，入住東京都老年設施的感染者中有66%因病床緊張等原因而無法找到收治醫院。

日本列島處在活動頻繁劇烈的環太平洋地震構造帶上，始終面臨特大地震威脅。歷史上，1923年發生的8.2級“關東大地震”幾乎將東京、橫濱夷為平地，2011年的“3.11大地震”引發的大海嘯和“福島核危機”更是造成巨大生命財產損失，即便過去十多年，災后重建依然遠未完成，對國民精神和自然環境的破壞猶未撫平。而根據日本地震研究促進總部的預測，未來30年內東京發生強地震的可能性高達47%。日本政府內有人指出，“從災害風險、人口稀少和老齡化而言，東京的過度集中成為一個緊迫的問題”。疏散東京及周邊過度人口對規避重大安全風險，減少生命財產損失具有重要現實意義。

推行“逆城市化”舉措，可視為岸田政府以東京為試點，在人口問題上的破局之舉，宏觀面上，通過疏散東京高密度人口，為大城市資源優化配置和地域振興帶來新驅動力，為解決大城市病和經濟走出低迷帶來新契機；微觀面上，百萬補貼對日益貧困化的日本年輕人而言可能是人生的一筆啟動資金，離開東京開始新的工作和生活或許會讓他們因壓力減小而改變婚姻觀和生育觀，從而對城市人口重新布局、解決低生育率問題和推動生育政策調整產生積極作用。

問題是，這樣的政策能否達到預期效果？畢竟，日本政府也曾實施過類似舉措，但收效甚微。且不說頂層設計如果沒有配套措施跟進，不進行深層次結構調整，將難以奏效，執行層面上也面臨著困境。

財政能否給予有力支持就是個大問題。目前，日本的公共債務是其年度經濟產出的兩倍，是經合組織（OECD）國家中最高的，財政因此面臨巨大壓力。此次“搬遷補助金”由中央政府和地方市政當局共同承擔，補助對象主要針對在東京23區工作和生活的家庭，覆蓋面有限，難以對東京都市圈范圍人口進行有效調節。這也說明無論中央還是地方用于補貼的資金都十分有限。但諷刺的是，財政已捉襟見肘，日本卻在防衛預算上頻頻加碼，不僅實現防衛預算“十連增”，最近又決定將2023年防衛預算提高到歷史最高的6.82萬億日元，并計劃于2027年之前，把防衛費提升至國內生產總值（GDP）占比2%以上，5年內確保43萬億日元的防衛預算。可以想見，公共預算大幅用于軍事開支勢必影響國計民生的改善。缺乏有力財政支援，相關福祉政策恐難以發揮效用，國民和地域格差將持續拉大，風險社會進程顯著加劇。

2021年3月11日，人們在東京點燃蠟燭，紀念東日本大地震十周年，悼念地震海嘯遇難者。

拋開財政因素，實踐證明，大城市病的紓解最終需要對人口、資源、產業等進行系統性調整。東京周邊的地方城市本身就缺乏相對完善的配套設施和優良的營商環境，如果再沒有規模化的資本和產業支撐，單靠政府發補貼的“輸血”方式去刺激人口離開東京，可能只會產生短期政策利好，無法真正解決痼疾。有媒體甚至認為，考慮到搬離后將導致教育、交通等生活成本上升和工資收入減少，很多人最終不會選擇離開，就算離開也會很快重返。

疏解東京過度人口的確困難重重，即便受到疫情嚴重沖擊，這一狀況也未得到根本改變。2020年5月，東京都就疫情首次頒布緊急事態宣言之后，由于企業和大學普遍采取居家辦公及遠程授課的方式，東京人口過度集中的問題開始出現緩解動向，但遷出人口并未遠離東京，而是大量流向東京都市圈內的埼玉、千葉和神奈川等其他城市。根據日本總務省發布的最新人口遷徙報告顯示，從2021年開始，伴隨疫情逐漸緩解，東京“過度遷入人口”重新呈現上升態勢。

靠發放補貼助推“逆城市化”來試圖解決人口、經濟和城市發展問題的策略，并非適用于所有國家。中國實行“科學發展、高質量發展”“區域整合、融入”等重要戰略舉措，明確以新型城市化發展和科學城市規劃為主導，在創新有效治理平臺、機制以及尋求多層次國際合作的基礎上努力解決城市化進程中的各種問題，這一治理理念和方案對日本也應有一定借鑒意義。