以“三改聯動”激活經開區城鄉生產要素

周永強

為全國發展探路，是黨中央對江蘇提出的一貫要求。面對新發展階段蘇南地區普遍存在的要素瓶頸制約問題，常州經濟開發區（以下簡稱“經開區”）堅持以“優化存量、做大增量、激發集成效應”為目標，通過“工改+村改+股改”“三改聯動”，統籌推進生產要素結構性調整和資源優化配置，爭當開發區和縣域經濟高質量發展“排頭兵”，為蘇南地區高質量發展爭當表率探索新路徑。2021年，經開區國內生產總值突破千億元大關，同比增長10%；完成一般公共預算收入63億元，同比增長12.6%；在全省省級經開區中的排名提升至第4位，其中經濟發展指標連續兩年位居榜首。工業集聚轉型發展，農業生產效率大幅提升，城鄉面貌和居民生活品質發生質的改變，各類創新要素爭相匯聚，成為推動經開區高質量發展新的動力源。

一、加快企業“騰籠換鳥”，著力盤活土地資源

土地是各級地方政府調控區域經濟的常用手段。改革開放初期，蘇南廣袤的土地為鄉鎮企業成長提供了資源稟賦；進入世紀之交，蘇南地區地方政府以土地優惠政策建立工業園區、引進外資，推動外向型經濟繁榮壯大。但進入新發展階段以后，蘇南土地資源的瓶頸約束效應日益凸顯。如何通過優化存量、提升效率釋放土地資源的結構性紅利，成為擺在各級政府面前的現實問題。面對土地資源的瓶頸性約束，經開區自2017年開始探索推進老舊工業園區更新改造（以下簡稱“工改”），通過優化土地結構提升土地利用效率，從而尋找新的發展空間。

牢固樹立新發展理念。經開區內傳統企業大多發端于鄉鎮企業，具有規模小、分布散、效率低等特點，老舊工業園區無序開發、土地利用碎片化現象較為突出。2017年，經開區引入企業效益綜合評價體系，建立以土地產出率為核心指標，體現“創新、協調、綠色、開放、共享”新發展理念的綜合性企業效益評價指標體系。通過對轄區內5142家工業企業進行分類評價，有效識別企業優劣等級；通過制定發布《經開區對工業企業效益綜合評價結果實行分類施策的辦法（試行）》，在行政審批服務、職工社會保障、土地和空間規劃支持、優惠政策制定等方面對各職能機構加以規范指導；通過開展工業企業效益綜合評價，把“以畝產論英雄”導向落實到具體工作中，有效促進企業轉型升級，帶動土地產出率大幅提升。

以市場化手段引導低效企業“騰籠換鳥”。在有效識別企業優劣的基礎上，經開區加快探索土地出讓流轉模式，主要以市場化方式引導低效企業“騰籠換鳥”。通過實施獎懲措施進一步發揮市場引導作用，對于畝均稅收貢獻大且符合新發展理念的優質企業，從政策方面加大獎勵力度；對于畝均稅收貢獻過低且不符合新發展理念的劣質企業，加大監管和督查力度，倒逼其加快轉型、“騰籠換鳥”。

高標準打造土地集約、布局合理、產業先進的全新工業園區。對于騰退出來的低效土地，政府通過統籌規劃實施再開發戰略，引導優質企業集聚發展。2017年，經開區以橫林鎮為試點開展低效工業用地整合，從國家產業政策、地方產業規劃、集約利用程度三個層次，設定工業企業低效用地和閑置土地認定標準，并按照“一企一策”原則制訂詳細的再開發方案。2021年，經開區制定出臺了《工業園區更新工作實施意見》，全面啟動工改項目，力爭三年內整治提升工業園區3000畝以上，建成一批容積率高、環境影響小、投入產出好的土地集約、布局合理、產業先進的全新工業園區。

實踐證明，通過工改拆除重建老舊工業園區，加速騰退低效用地，為經開區項目落地和產業升級提供了空間；通過拆舊建新，極大促進了企業集中、產業集群、要素集聚、土地集約，實現了園區產業生態的重構。規劃重建的產業園區不再是單純的工業集聚地，而是重要的城市功能區。通過園區更新改造推動產、城、人融合發展，有利于形成“以城聚產、以產聚人、以人興城、產城人融合”的新局面。

二、優化城鄉功能品質，集聚產業創新人才

蘇南傳統企業大多發端于鄉鎮企業，不少傳統產業和老舊工業園區分布在廣袤的農村。工業區與農村的空間交融，一方面有效帶動了城鄉互動，但另一方面也對農村居住環境提出了更高要求。隨著工改的實施，經開區企業轉型升級對產業人才（以外來人口為主）、創新人才的需求日益增多，加快改善產業人才居住環境、配套設施被提上議事日程。2018年，經開區全面實施鄉村改造（以下簡稱“村改”）計劃，通過推動美麗鄉村建設改善農村人居環境、提升鄉村治理水平，力爭為集聚產業人才、創新人才提供更好的環境。

因地制宜完善頂層設計。充分考慮產業園區與鄉村的空間交融布局，科學編制《經開區鎮村布局規劃》，加強空間分區管控和引導，明確各行政村、自然村發展的空間載體，推進零星分散的存量建設用地有效利用，逐步提高建設用地使用效率。按照因地制宜的原則，“一村一策”制定方案，力爭保持原有村莊風貌。以改善人居環境為重點，制訂《經開區全域美麗鄉村建設指導意見》，明確村莊建設、農民住房、高標準農田、美麗宜居鄉村等發展目標。按照頂層設計，加快開展村改先行試點，推動美麗鄉村愿景落地落實。

協同推進農房改善和土地集約利用。為有效促進產業集聚發展，更好滿足產業人才、創新人才住房需求，經開區以改善農村住房為切入點，探索項目拆遷帶動、集中居住區建設、就地提升改造三種村改模式，大力實施村莊整體環境提升計劃。通過整合各方資源，對農村基礎設施和公共服務設施進行優化布局和提檔升級，有效推動農村土地化零為整和集中流轉，在為村集體留下更多優質資產的同時也為土地資源騰挪利用提供了更為可觀的空間。在實施村改的過程中，經開區始終堅持以人民為中心，注重保障農民和村集體權益，形成了本地農民、產業人才、創新人才、村集體以及地方政府多方共贏、互惠互利的格局。

加快完善鄉村治理體系。在優化農村居住環境的同時，經開區切實加強基層黨建，引領鄉村治理水平顯著提升。通過成立村（社區）網格黨支部，以基層黨組織為核心整合網格資源，有效解決組織、政法、應急、環保等部門各自為戰、資源分散等問題，變“上面千條線、下面一根針”為“上面千條線、下面一張網”的工作新格局。在網格黨支部的基礎上，以樓棟或村組為單位劃分黨小組，完善“鎮（街道）黨委—村（社區）黨組織—網格黨支部—先鋒黨小組”四級組織架構。推進以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點，推廣村民議事會經驗，依托“理事會”“議事會”等村民自治載體有效解決村改過程中的各類問題，健全鄉村治理體系。

村改計劃的深入實施，為產業人才和創新人才提供了良好的生活居住環境，進一步重構了農村發展形態，優化了農村生產生活生態功能布局，對于促進經開區一、二、三產協調發展，實現城鄉融合發揮了極其關鍵的作用。

三、持續放大資本功能，激發要素集成效應

工改與村改的實施，有效盤活了土地資源，激發了企業活力，各類人才在經開區集聚，帶動了城鄉良性互動發展。產業的轉型發展、城鄉面貌的大幅改善，有效提升了經開區在資本市場的吸引力和競爭力。在此基礎上，經開區立足產業資源和人才環境新優勢，適時推進企業股改上市計劃，加大金融服務實體經濟力度，激發各類創新要素的集成效應。

以制度創新構筑資本新高地。立足產業優勢，堅持問題導向，以制度供給創新促進企業裂變發展，制定出臺《經開區關于促進企業利用資本市場加快發展的政策意見》《關于促進金融業機構加快集聚發展的政策意見》等政策并不斷修訂完善，推出的部分政策舉措在全市、全省乃至全國都具有一定的超前性、創新性。經開區搶抓資本市場改革發展機遇，充分發揮資本市場聯盟作用，連續舉辦“企業資本運作高級研修班”“宋劍湖資本市場沙龍”“宋劍湖論壇”等系列活動，對經開區重點產業開展專題調研和對標研究。通過典型引路、案例示范和專業指導，推動更多企業加快融入資本市場，走規范發展、創新發展、綠色發展之路。健全與完善企業股改上市協調推進和服務保障機制，強化溝通協調，創新思路辦法，初步形成了“政府推動服務、企業積極行動、區鎮上下聯動、部門相互協同”的工作格局，為企業股改上市、規范發展排憂解難，保駕護航。

協同推進化解企業股改上市難題。企業上市是一項系統工程，需要企業、政府和中介機構勠力同心，攻堅克難。經開區從擬股改上市企業最關切也最需要解決的痛點、難點、堵點問題出發，區鎮聯動，條線協同，精準施策，系統推進，以“三改聯動”化解企業股改上市過程中的土地、廠房、資產等歷史遺留問題，幫助企業用好、用活、用足各類政策，為企業股改上市掃清障礙、保駕護航。各級政府主動擔當作為、創新政策舉措，相關部門和板塊創新思路、創優服務、通力協作，為企業股改上市排除潛在風險。

充分發揮重點企業股改上市的示范引領作用。經開區內骨干企業大多脫胎于鄉鎮企業，許多企業存在參與股改動力不足的問題。經開區政府聚焦主要矛盾，通過系統梳理可股改、可培育的重點企業，優先推動重點企業股改上市并發揮標桿示范作用，進而吸引更多企業主動參與到股改中來，帶動整個行業轉型升級、有序發展。2021年以來，經開區企業股改上市工作實現了量的突破，全年共完成股改企業21家，占全市股改企業總數的63.6%。其中，營收規模超10億元的企業2家，超1億元的企業11家；凈利潤超1億元的企業2家，超6000萬元的企業2家，超3000萬元的企業3家；研發投入超過5%的企業占比43%。超過60%的企業制定了股權激勵方案及戰略投資者引入計劃，對核心人員開展股權激勵，股改企業上市掛牌步伐不斷加快，“股改—輔導—申報—掛牌上市”梯隊建設愈加完善。截至目前，經開區共有境內外上市企業9家、新三板企業12家、上市后備企業25家，利用資本市場累計募集資金達98億元，資本市場的經開區板塊初具雛形。

股改的實施，進一步放大了工改、村改集聚創新要素的作用。通過為企業解決歷史問題、消除風險隱患，幫助企業建立規范的治理結構、內部控制制度、競爭激勵機制，提升企業市場競爭力，促進企業發展壯大。土地、人才、資本良性互動，科技、金融、產業協同發展，共同推動經開區加快向現代化、高端化、國際化轉型升級。