西藏社工站建設的援藏實踐與互動機制研究*
——以山南市N區為例

達鵬宇 劉紅旭

一、研究緣起

“全國支援西藏”是中央謀劃西藏經濟社會發展各項舉措的重要抓手。對口援藏濫觴于計劃經濟時期的內地“幫助西藏建設”。1994年社會主義市場經濟時期,中央第三次西藏工作座談會明確提出“分片負責、對口支援、定期輪換”的對口支援西藏方針,“中央關心,全國支援西藏”的對口援藏政策正式確立。(1)王菲:《黨的十八大以來對口援藏工作:高原盛開幸福花》,http://www.tibet.cn/cn/news/zx/202208/t20220818_7260058.html,訪問日期:2023年12月8日;楊明洪:《和平解放以來中央對口支援西藏政策變遷研究》,《中國藏學》2019年第4期,第46—55頁。西藏和平解放以來的72年間,對口援藏政策在西藏重大工程建設、重大自然災害的恢復重建、基層社會治理、城鄉基本公共服務均等化、區域協調發展等方面,發揮了其獨特作用,(2)參見胡茂成:《中國特色對口支援體制實踐與探索》,北京:人民出版社,2014年,第31頁;楊龍、李培:《府際關系視角下的對口支援系列政策》,《理論探討》2018年第1期,第152頁。成為一項富有中國特色的國家治理制度安排和政策實踐,(3)參見丁忠毅:《國家治理視域下省際對口支援邊疆政策的運行機制研究》,《思想戰線》2018年第4期,第76頁。是中央助推西藏融入國家一體化發展的實際舉措。(4)參見楊明洪:《國家一體化視角下的對口援藏問題研究》,《西藏研究》2021年第4期,第13頁。中央第七次西藏工作座談會特別強調“中央支持西藏、全國支援西藏”,并作為一貫政策長期堅持。對西藏自治區來說,伴隨著許多行業的協作幫扶,社會組織參與對口援建西藏也正發揮積極作用。對口援藏政策正從初期的財政資金單向轉移向注重市場機制、加強企業合作方向轉變,(5)參見鐘開斌:《對口支援:起源、形成及其演化》,《甘肅行政學院學報》2013年第4期,第18—19頁。即從“輸血型”項目向“造血型”項目轉變。換言之,對口援藏政策經過多年演化,逐漸成為西藏向中央爭取政策、向援助方爭取資源投入的一個平臺,并形成對對口援藏政策的強烈回應與對接。(6)參見楊明洪:《面向中央對口援藏政策的受援方回應與對接行為分析》,《中央民族大學學報》2023年第2期,第66頁。然而,學界對一些新變化缺乏解釋力,現有研究對于社會組織參與對口支援的相關問題鮮有關注,從對口援藏機制創新角度分析社工機構等社會力量參與對口援藏建設的研究較少。筆者嘗試從社會組織等社會力量參與對口援藏這一角度出發,結合實際案例探討對口援藏這一發展干預型制度的時代特征。

社工機構援藏幫扶西藏鄉鎮(街道)社工站建設可視為“智力援助”的一種形式,是邁向精準化對口支援的嘗試。(7)參見呂朝輝:《邊疆治理視野下的精準對口支援研究》,《云南民族大學學報》2016年第3期,第37頁。2023年2月,民政部辦公廳印發的《關于在援藏援疆工作中加強鄉鎮(街道)社工站建設的通知》指出,通過西藏、新疆鄉鎮(街道)社工站建設,將各類援藏援疆項目資金、專業人才和先進經驗向民生傾斜、向基層傾斜,聚焦群眾急難愁盼問題精準發力,破解西藏、新疆基層民政服務能力不足的“痛點”,支持西藏、新疆在“十四五”末基本實現鄉鎮(街道)社工站全覆蓋。西藏鄉鎮(街道)社工站建設啟動兩年來,本地社工機構和援藏社工機構同時推進社工站建設,發揮了社工機構作為基層社會治理參與主體的作用。

二、社工機構對口援藏的合作機制

近幾年西藏本土社工機構陸續出現,對口援藏省市實施社工機構援藏時間則更短。社工機構在業務上隸屬民政部門指導和管理,多年來民政援藏的歷史脈絡中既有已形成的工作機制,也是社工機構援藏的框架基礎。2011年8月15日,全國民政系統第一次對口支援西藏工作座談會召開,積極開展項目、資金、智力、干部等援藏工作,為社會組織對口支援西藏工作打開了大門。這一時期全國各支援省市幫助西藏建設了一批民政公共服務設施,圍繞改善民生和提高基本公共服務能力進行援藏工作。“十三五”期間,全國性社會組織“組團式援藏”以提高公共服務能力為目標,推動了社區公共服務廣覆蓋。2016年7月22日,“全國民政系統第二次對口支援西藏和四省藏區工作會議”指出,要“以保障和改善民生、創新社會治理、提高民政公共服務能力為重點”,(8)趙書彬:《全國民政系統第二次對口支援西藏和四省藏區工作會議在拉薩召開》,《西藏日報》(漢)2016年7月22日,第2版。中華慈善總會等16家全國性社會組織首次“組團式”支援西藏,對西藏各地大病救助、兒童關愛、殘疾人幫扶、扶貧救助、醫療衛生等民生福利領域提供了人才、資金和設備支持,在藏開展了一系列保障和改善民生的公益項目。這一時期,受制于西藏的綜合條件,民政領域的援藏社會組織多以“輸血型”項目提供服務,基本不參與基層治理。2021年7月28日,全國民政系統第三次對口支援西藏工作推進會議召開,推進全國民政系統和社會組織對口援藏工作落實落地,持續推動社會組織參與援藏,引導社會組織在促進民族交往交流交融上發揮更大作用。社工機構是重要的社會組織,其參與西藏社工站建設承擔的是服務各族群眾、加強民族團結的民生工作。社工機構在緩解政府公共治理壓力、承擔政府移出職能、加強基層黨的建設、實現社區自治、整合社會資源等領域彰顯出社會性、專業性、創新性和相對自主性等積極優勢。鄉鎮(街道)社工站建設多以政府通過購買公共服務來實現政府與社工機構間的互動,推進政府職能向社工機構轉移,而西藏自治區民政廳將鄉鎮(街道)社工站定位為通過“駐扎式”方式進駐鄉鎮(街道),進而作為社會治理“前哨”主動融入治理布局。這既是地方政府的創新性實踐,也是中央推動基層社會治理創新的有益嘗試。隨著“十四五”末全國鄉鎮(街道)社工站建設全覆蓋目標的提出,我國社工機構生存制度環境發生變化,政府更偏好于通過引導、規范和支持社會組織等來輔助政府推動社會治理。

社工站還是新生事物,作為政府補充基層治理力量的一個重要手段,可以“政社關系”互動特征研究為參照系去認知,諸如行政吸納社會、行政吸納服務,嵌入、賦權,依附式合作、調適性合作、契約式合作等觀點,(9)參見Kang,Xiaoguang,and Heng Han.“Administrative absorption of society:A further probe into the state-society relationship in Chinese mainland”,Social Sciences in China,Vol.28,No.2,2007,pp.124-128;顧永紅、劉宇:《行政吸納服務:雙重委托代理困境下政府購買養老服務策略研究——基于武漢市“五社聯動”經驗》,《社會保障研究》2022年第2期,第13—15頁;汪錦軍:《嵌入與自治:社會治理中的政社關系再平衡》,《中國行政管理》2016年第2期,第71頁;紀鶯鶯:《從“雙向嵌入”到“雙向賦權”:以N市社區社會組織為例——兼論當代中國國家與社會關系的重構》,《浙江學刊》2017年第1期,第55頁;彭少峰:《依附式合作:政府與社會組織關系轉型的新特征》,《社會主義研究》2017年第5期,第117頁;郁建興、沈永東:《調適性合作:十八大以來中國政府與社會組織關系的策略性變革》,《政治學研究》2017年第3期,第37—39頁;張郁:《購買公共服務中契約式合作關系何以構建——基于嵌入性視角的分析》,《地方治理研究》2023年第1期,第27—33頁。都對分析社工站運行機制很有啟發意義。社工站與基層政府間的關系會延續社工機構的運行邏輯,可能符合Gidron等人提出的政社關系的四種基本模型,即政府主導模型、第三部門支配模型、雙重模型和合作模型。(10)參見Gidron B and Salamon L M and Kramer R M,“Government and the third sector:Emerging relationships in welfare states”,Jossey-Bass,1992,p.246.社工機構以社會組織形態出現,可利用其自身網絡反向嵌入政府治理行動中,通過“分化型政社關系”獲得組織生存發展機遇與空間,(11)參見朱光喜:《分化型政社關系、社會企業家行動策略與社會組織發展——以廣西P市Y協會及其孵化機構為例》,《公共管理學報》2019年第2期,第76頁。也能夠與基層政府建立“協同進化”關系,(12)參見蘇曦凌:《政府與社會組織的協同進化:一種不同于公民社會和法團主義的中國敘事》,《湘潭大學學報》2020年第2期,第15—20頁。彼此相互作用、相互補充、相互適應地攜同成長,最終實現雙方治理效能和服務效能提升,形成共同發展。社工機構能否在政府購買服務中真正填補“市場失靈”、政府“缺位”,更多體現在分別還是分階段扮演代理人、管家、伙伴和盟友中的哪種角色,(13)參見句華:《社會組織在政府購買服務中的角色:政社關系視角》,《行政論壇》2017年第2期,第111—113頁。即要在公共服務實踐中尋找答案。

基本事實是,社會組織對政府的依賴程度高于政府對社會組織的依賴程度,(14)參見苗紅培:《政府與社會組織關系重構:基于政府購買公共服務的分析》,《廣東社會科學》2015年第3期,第208頁。社工機構同時是受托于政府的代理人和服務群眾的專業團體。援藏的社工機構是當地政府基于以往經驗慎重“選擇”并委以重任的專業力量,進藏參與西藏社工站建設被賦予鮮明的政治身份,在藏的援藏社工既是專業的指導者,也是共事的合作者。在對口援藏工作中,作為支援方的社工機構基于自身宗旨、使命和目標,與受援方政府二者間必然建立起一種良性合作機制,以方便雙方在承接公共服務項目過程中獲得發展資源、提升自身能力、增強社會公信力以及擴展發展空間。基于“政社關系”的互動特征可從依附式合作、調適性合作、契約式合作和參與式合作四方面(見表1),探討社工機構援藏的參與式合作機制。

表1:不同視角的政社互動機制

在依附式合作中,政府主導的邏輯之下,社工機構通過犧牲自主性以尋求依附于政府管轄或庇護的生存與發展,充當著代理人角色。在調適性合作中,承接政府購買服務項目試點的社工機構與地方政府關系建立的初始條件,將會影響政社互動特征發展的方向,雙方的信息溝通交流頻率將會影響政社關系網絡的親疏程度。雖然契約式合作更多強調社工機構對資源的依賴,但政社間在項目契約框架下的雙向嵌入能夠形成良好的政社互動關系。參與式合作適合解釋對口援藏背景下社工機構與受援地政府合作行動的政社互動,在平等關系前提下,援藏社工機構充分發揮專業性和靈活性,可以更好地和受援方政府形成合力推進鄉鎮街道社工站建設。援藏社工機構可將支援方省市已有成熟的基層治理實務經驗、專業人才技術優勢通過跨省市地區間的橫向帶動傳遞到受援地,同時在受援地孵化本土社會組織,通過組織與組織間的共同參與來實現集體性、合作性治理行動。

三、山南市N區“社工站”的項目實踐

2021年6月15日,西藏自治區第一個鄉鎮街道社工站在山南市N區Z街道掛牌成立,標志著西藏鄉鎮(街道)社工站建設拉開序幕。社工站作為新時期民政工作的新形式,要求社會工作者利用在地優勢進行精準化的專業識別和精細化的專業服務,完善兜底性民生保障服務,協助開展民政工作。湖南省D社工機構通過招投標獲得了山南市N區Z街道社會工作服務站的建設任務,先后參與社工站的制度設計、兜底服務和人才培養等社會工作專業服務。

山南市N區Z街道成立于2019年8月,行政區域面積150平方公里,位于雅魯藏布江河谷腹地。Z街道是山南市的政治、經濟、文化和交通中心。2021年6月川藏鐵路拉林段開通后,火車站修到了山南市中心,為“組團式”援藏工作提供了便利。Z街道轄11個社區,其中澤當、魯瓊、瓊嘎頂、乃東、色嘎頂、羅布林卡、結莎、嘎嗎慶8個社區位于山南市N區主城區,郭莎、贊堂、金魯3個社區位于城鄉結合部,常住人口53524人,占N區人口的65.6%。Z街道共有37個居民小組,居住著漢、藏、回等25個民族,有38戶民族通婚家庭。Z街道多民族混居雜居,易地搬遷人口和外來人口多,城市社區管理情況比較特殊和復雜,為專業社會工作能否有效參與提供了客觀情景。為不斷滿足人民群眾對民政民生工作的服務需求,西藏自治區民政廳下發文件,要求在山南市等地開展鄉鎮社工站建設試點工作。山南市民政局決定以購買服務方式,先試點再全覆蓋,逐步推進山南市鄉鎮(街道)社會工作服務站建設。

D社會工作服務中心于2007年在深圳成立,是全國最早接受政府購買服務的專業社工機構之一,2016年在湖南省成立子機構——湖南省D社會工作服務中心。湖南省在2018年全面實施了“禾計劃”,該計劃通過增加政府購買社會服務力度,強化基層民政工作力量,提高街道、鄉鎮的服務能力及社區居民參與度,重視對基層社會工作的培養,為社會組織參與提供更多機會,為民政工作的社會化、專業化提供更多支持,最終實現社會工作與民政工作融合式發展。(15)參見潘澤泉:《湖南“禾計劃”:實現社會工作與民政工作融合式發展》,《中國民政》2021年第4期,第38—39頁。2021年6月,湖南省D社工機構(簡稱D機構)通過招投標獲得了山南市N區Z街道社會工作服務站,受山南市民政局委托在N區進行鄉鎮社工站試點建設,項目周期為1年,主要開展社會救助、兒童福利、養老服務、社區治理和其他領域社會服務。2022年6月,山南市民政局和N區民政局再次通過競爭性談判確定了D機構為中標方,繼續推進N區剩余一鎮五鄉的鄉鎮社工站建設項目。經過長時間摸索,D機構形成以派出專業社工駐點支援為基礎,將湖南社工“禾計劃”鄉鎮(街道)社工站建設的經驗傳播到山南市。

(一)山南市鄉鎮(街道)社會工作站的制度設計

在D機構“進駐”山南市服務場域開展社工站建設前,湖南省民政廳與山南市民政局就已達成長期對口幫扶合作戰略。根據山南市N區鄉鎮街道社工站建設方案,D機構通過考聘山南市籍本地人員,將其派駐到各鄉鎮站點工作,協助鄉鎮民政部門提升民政經辦服務能力,針對民政服務對象開展社會工作專業服務。首先,山南市N區的人口分布呈現城鎮大聚居、鄉鎮農牧民散居的現狀,超過65.6%的人口居住在Z街道。除去Z街道,N區剩余的一鎮五鄉總人口約28084人,只有Z街道人口的52.4%。(16)資料來源:D機構調研報告。D機構與山南市民政局設計服務指標(見表2)時根據人口數量靈活調整,將其他鄉鎮社工站服務指標調整為Z街道社工站的一半。如表2所示,在僅有1—2名專職社工進駐情況下,能針對民政服務對象開展相關專業服務,實現工作的合理安排。其次,D機構通過項目競標承接“湖南省民政廳2022年度西藏山南市社工站支持項目”,強化對山南市當地社工站受聘人員的社區治理、社會工作等知識培訓。同時,基于N區鄉鎮街道社工站建設項目,D機構“雙管齊下”協助山南市鄉鎮民政部門,提升民政經辦服務能力,推動完善城鄉社區治理體制機制,不斷提升城鄉社區公共服務、公共管理、公共安全水平,建立健全鄉鎮(街道)社工人才組織體系和服務體系,增強基層服務能力。最后,D機構在2年的服務周期內,通過建立鄉鎮街道社工站服務框架網,并充分結合本地實際和群眾需求,鼓勵、引導以及孵化西藏本土社會力量和慈善組織參與到社會工作專業服務中,打造具有山南市特色的服務項目,形成“社工+慈善+志愿服務”的全新模式。

表2:山南市N區鄉鎮街道社工站服務指標(17)資料來源:山南市N區民政局。

由此可見,D機構通過對山南市社會工作人才、機構進行培訓、督導、評估,幫助西藏本土社工機構提升其參與運營鄉鎮街道社工站的能力。援藏社工站結合受援地實際,把民政業務工作和社會工作融合好,把自身社會工作服務經驗和西藏地區實際結合好,協助當地民政局建章立制,構建市縣鄉服務體系,助推社工站建設。

(二)D機構參與建設社工站的實踐過程

邊疆民族地區的社工站建設可視為黨和政府對困難群眾關懷、關愛的抓手和補充,黨建引領的基層治理是專業社會工作開展實踐的基石,是西藏社工站建設的底層邏輯。(18)參見劉紅旭、達鵬宇、莊云香等:《黨建引領的社會工作參與西藏社區治理探索——以林芝市G街道為例》,《中國藏學》2023年第1期,第24頁。湖南D機構根據服務指標和制度規劃在協助山南市建設時,參考湖南已有經驗,以民政服務對象為破冰的切入點,通過初期的入戶走訪與民政服務對象建立信任關系,再到與鄉鎮街道的工作人員建立合作關系,逐步擴大社會工作影響力。待互動機制成熟后“以點帶面”,將服務經驗因地制宜復制到其他鄉鎮,將社工站打造為密切黨和人民群眾血肉聯系、夯實黨的執政基礎、促進民族團結的一線陣地。同時,根據實際情況培育和孵化本土社會組織,最終形成多元主體網絡參與,提升基層治理效能(見圖1)。

圖1:社工機構對口援藏中的合作機制

1.以兜底服務為核心,完善民政平臺建設

首先是聚焦民政,落實政策。D機構對接鄉鎮民政助理和鄉鎮駐站社工,協同對民政關愛對象進行入戶評估。在社工與社區駐村工作隊溝通過程中發現,部分民政兜底群體的界定存在不清晰情況。基于國家政策、學界研究等標準界定、更新鄉鎮民政服務對象信息表,社工前往社區對社區工作人員進行一對一溝通、信息核實。基于2020、2021、2022年享受各類民政支持政策的名單,社工與N區各社區的駐村工作隊一一溝通,對民政服務對象的身心健康、職業、監護職責履行情況、家庭共同居住成員身份及健康狀態等進行詢問與核實,更新建檔立卡信息,做好臺賬。在此過程中,社區駐村工作隊進一步了解民政服務對象的相關政策,知悉其家庭現狀,為后續專業服務提供了有效信息支持。進駐Z街道初期,D機構與街道、社區居委會等社區主體并列,相互間看似地位平等,受制于定位和關系的錯位,實際上D機構的項目實踐卻處處受限。

我們在Z街道,項目初期開展工作特別難,街道不重視社工工作,工作上各種刁難,沒有完成街道分配的工作就會被領導叫進去罵幾次,他在那里瞎指揮。有一次我打算請假2天,去主任辦公室請假,主任說你是不是要離職,不想干了?我說,我只是想請假。——(訪談材料20220803ZDDJ)Z街道駐站社工其次,隨著中央一系列利好政策的出臺和D機構自身的努力嘗試,Z街道社工站項目經歷了一年的運作后,產生了良好的社會效益,逐漸被Z街道原有主體接納與認可,形成了一種“利益共同體”關系。社工機構逐步獲得居委會支持,改變了初期居委會視社工機構為打雜幫手的情況,獲得更為自主和主動的位置,居委會對社工機構的工作也更為接納和支持。D機構針對民政對象建立個案管理制度,對所有社區進行需求調研,探索出民政對象個案管理服務模式,即針對不同危機及能力狀況的民政對象,采用“分檔跟進”原則,制定一人一檔制,較好地發揮了民政基層能力補充作用,完善和規范了基層民政平臺建設,保障了基層民政工作正常運轉。

2.以職業化為抓手,培育社工專業人才

社會工作人才是推進社會治理現代化與社會福利事業發展的專業人才,對解決社會問題、規避社會風險、促進社會和諧、推動社會發展具有重要基礎性作用。培養更多專業技能型實用人才,是D機構在山南市開展社工站服務前的必要準備,內外賦能是干預社會工作者能力的關鍵。西藏的基層治理工作,將會對基層工作人員的專業知識和專業能力提出更高要求,他們既要把國家最新政策傳達到基層,又要為群眾解決一些現實問題,這就增加了民族社會工作者隊伍的培訓難度。(19)參見郭煥煥:《專業賦能:西藏社區工作者能力培養的干預研究——以D社區為例》,碩士學位論文,西藏民族大學,2022年,第58頁。面對實踐性強的社工服務,如果不具備良好的專業素養和實操技能,就容易導致服務對象喪失對社會工作者的信任感,(20)參見林寶榮:《地方政府購買社會工作服務的現實困境與創新之道》,《理論導刊》2015年第3期,第19頁。加大后續工作的阻力和難度。受山南市民政局委托,D機構與山南市民政局連續3年舉辦“山南市社會工作實務能力培訓班”,鼓勵參加社工和助理社會工作師資格考試培訓,聘請資深老師進行專業培訓。除山南市鄉鎮街道社工站駐站社工外,還有來自基層服務組織的100名學員。同時,D機構在日常社會工作督導中開展每月共學,加強社工人才培育,促進其職業化轉化。在對D機構山南市負責人的訪談中,我們得知D機構幫助山南市制定了詳細的工作指引,從社工站運行經費到社工考錄激勵機制,制定出臺了一系列章程,對山南市社會工作良性發展起著關鍵作用。

3.以情系弱勢為目標,開展社會工作服務

(1)政社協力助推五社聯動。一是在Z街道開展兒童青少年特色品牌服務,在色嘎頂社區開設“兒童愛心托管”項目,累計服務400人。二是借助社工站陣地作用和社工專業優勢,積極協同村社區黨員志愿者、建立黨建+社工聯動服務機制,實現以黨建為引領,打造黨建+公益服務品牌,為街道發展提供社會助力,成功舉辦黨建+公益2021、2022年“中華慈善日”主題宣傳活動。三是遵循“傾心服務有需人士,共創幸福生活”宗旨,以民政事務工作為基礎、社工專業服務為延伸,利用專業優勢開展重點服務對象關懷、探訪行動,增強服務對象的獲得感、幸福感。四是對接企業、聯動社區。企業是社工機構在體制外最主要的合作對象。D機構以面向服務對象提供一線服務為中心,了解社區服務對象需求。D機構結合N區居民需求,積極鏈接山南市愛爾眼科的醫療資源,開展“愛心助老點亮希望”活動,為11個社區245名老人提供免費義診服務。山南市N區社工站運行以來,摸索出本地民政工作和社會工作融合路徑,不斷探索專業社工在本地的落地生根,為民政領域和精準扶貧領域對象提供優質服務。社工站引領志愿者、鏈接社會資源,積極開展公益活動,全市在關愛困境兒童、空巢老人、困難群體等服務領域,共計開展活動36場、個案6個、小組活動3個,鏈接資源9萬元,累計提供服務3萬余人次。鄉鎮(街道)社會工作服務站從無到有,再到N區的全覆蓋,政府主導是關鍵因素。以積極態度來看,鄉鎮(街道)社會工作服務站是服務治理的創新探索,能夠為社區居民提供更多、更好服務,滿足社區居民多樣化需求。

(2)黨建引領基層治理工作。2021年6月起,社工參與Z街道黨工委組織的“追尋紅色足跡、弘揚老西藏精神”調研學習活動。社工站積極與街道、社區等黨組織溝通,圍繞“黨建+公益”倡導聯合黨建活動。社工站協助街道黨工委開展主題黨日活動6場,探索了一條“黨建+社工”特點的黨建工作路徑。一是有助于融合社會工作資源,建立以社區為中心的民政服務體系,為社區公共服務提供支持。社工站的定位是可以幫助鄉鎮民政干部完成民政資料整理,入戶走訪與核查,信息登記、錄入和上報,民政政策宣講等工作。這些工作對鄉鎮民政干部人員匱乏、年齡老化、精力分散等方面都有很大幫助,還可以解決基礎數據信息采集難、錄入慢、上報不準確等問題,從而有效提高了基層日常民政工作的質量和效率。二是有助于加強民政公共服務的專業化力量,提高公共福利服務的專業程度,從而為民政工作新形式提供新的推動力。

4.以多元合作為愿景,孵化本土社會組織

社會組織的培育和規范發展,是培育和增進西藏治理社會資本的重要途徑。政府與社會組織合作,激發了社會組織活力,培育發展社會組織使之成為政府開展社會治理的著力點,(21)參見蘇曦凌:《激發社會組織活力的政府角色調整——基于國際比較的視域》,《政治學研究》2016年第4期,第89頁。社會組織在現代治理體系中的重要作用已得到普遍認同。首先,D機構各鄉鎮駐站社工通過在N區各社區進行訪談、問卷調查等方式發掘居民需求,組建社區志愿者隊伍,開展服務,尋找社區骨干居民,培養組織負責人,最終在2022年11月孵化出山南市XY社會工作服務中心、山南市LK社會工作服務中心2家社工機構。其次,2022年12月,由民政部2022年中央財政支持社會組織參與社會服務項目,資助西藏XFJY社區服務中心的社工室項目在山南市Z街道羅布林卡社區落地,該項目由N區民政局指導、D機構承辦,羅布林卡社區、西藏XFJY社區服務中心協辦,旨在從經費和人力兩個維度補充鄉鎮街道社工站的服務覆蓋度,堅持“日常服務由社工指導、志愿者實踐,專業服務由社工實踐、志愿者配合,大型服務由社工組織、志愿者實施”的服務理念。在社區層面上建立以居民為主的活動平臺,豐富社區居民日常文化生活。在社會組織層面上以點帶面,可以建立不同技能的志愿服務隊,針對特殊群體和個人開展個性化個案服務、小組服務,全面推廣社區服務品牌和服務能力,整體提升社區居民的幸福感。

培育一個成熟的社會組織合作系統,能夠為治理體系共同體添磚加瓦。促進社會組織間正式和非正式合作能為多元主體參與基層治理提供一個可行路徑,在機構間彼此合作機制下,針對性地對維護公民合法權益、調解社會矛盾的基本功能等發揮積極作用,成為社會經濟發展不可或缺的助推力量。(22)參見陳井安、劉福敏:《藏區治理體系現代化若干問題研究》,《中國藏學》2016年第2期,第61頁。D機構充分結合本地實際和群眾需求,在援助山南市建設鄉鎮街道社工站過程中,打造具有山南市特色的服務項目,形成“社工+慈善+志愿服務”的全新模式。社工和志愿者“雙工”聯合,極大地豐富了轄區服務,在本地引起了較好反響,居民幸福感進一步提升,參與熱情相比社工站進駐前有所提升。做志愿者的社區居民越來越多,將鄉鎮(街道)社工站打造成了落實黨和政府愛民惠民、落實民政基層服務和政策的一線陣地,讓社工站真正成為為民服務“最后一米”的平臺。

四、走向參與式合作:社工機構援藏的政社互動特征

回顧D機構援助山南市建設社工站的歷程,可以將其與受援地政府部門的關系理解為“參與式合作”的政社互動特征。審視D機構在山南市社工站建設的實踐經驗,從縱向時間線梳理來看可歸納為三種類型:一是支持型援藏,即作為支援方的湖南省通過資金支持或項目示范方式,為山南市提供資金或社會工作技術方面的援助;二是參與型援藏,即D機構與山南市政府部門共同建立援助機制,發揮自身在資金、人才、技術等方面的優勢和作用;三是合作型援藏,即社會組織與受援地的山南市政府通過各種形式共同參與當地社工站后期督導和專精化的公共服務供給。在這個過程中,逐漸形成社會組織外援式引入向參與式合作的政社互動邏輯邁進,實現受援地基層治理效能的提升。

(一)支持型援藏:以解決社區痛點和難點為本的信任與合作

山南市鄉鎮(街道)社工站的制度目標參照“湖南模式”,強調回歸“以群眾為中心”,即以民政社會救助領域為起點,駐站社工按照經辦、協辦形式協助基層民政部門,針對殘疾人、困境兒童、低保家庭、低保邊緣家庭、老年人等困境人群或弱勢群體,開展以兜底保障為原則的專業工作。有條件的社工站可在此基礎上推進基層治理創新、發展公益慈善事業。

D機構初入Z街道開展社工站建設工作時,與基層各利益相關方之間較為陌生,在服務開展過程中會更多考慮受援地政府的意見和期望。這一階段更多的是承擔公共服務“代理人”角色。D機構承接山南市N區社工站項目初期,逐漸得到街道信任,與轄區內各利益方進行了接觸,并建立了初步關系。

鄉鎮(街道)辦事處和第三方社工機構是兩種不同的獨立組織類型,二者自身優勢和不同定位是形成合作的前提,這樣才能在保持邊界基礎上發揮各自優勢。(23)參見方英:《有邊界合作:項目制下社會工作機構與街道辦、居委會的新型關系》,《社會工作與管理》2020年第4期,第62頁。社工站建設初期,街道與社工機構間的邊界模糊。D機構需通過不斷的專業服務做實做細,才建立起與基層政府間的信任合作關系。在此過程中,政社雙方的認識與態度也要進行相應調整。一方面,鄉鎮(街道)、村(居)民委員會應提高對社會工作的認識與尊重,為其提供成長空間,促進發展;另一方面,進駐社工站的社會組織也應以專業服務,為社區提供更多治理價值,解決社區中的難點和痛點。在這一過程中,各利益主體以共同目標為基礎,形成一種彈性調節的參與性合作機制。雖然合作雙方的期望并非完全相同,但作為跨機構主體聯動的合作來說,更傾向于滿足彼此的需求,達到共贏狀態。

換言之,D機構在推進山南援藏項目過程中意識到機構與政府間并非真正平等的“合作伙伴”關系,更傾向于一種“利益共同體”關系。由于政府采購社會工作服務項目經費與社會組織的生存息息相關,作為承接方的社工機構在很大程度上將更多依靠政府資源。在這種現實境遇下,作為購買方的政府部門處于主導地位。若想為扎根社區提供更為長久的服務,社工機構就必須在生存基礎上謀求發展。然而,僅僅依賴政府的資源已無法滿足可持續發展的需要,這就要求社工機構積極構建跨組織協作網絡。

(二)參與型援藏:機構間“利益共同體”關系的建立

社工機構作為服務型的公益組織,多方合作、協助,才能更好地為服務對象服務。作為互助合作的促進者,(24)參見彭惠青、仝斌:《社會工作在基層治理專業化中的角色與功能》,《中國行政管理》2018年第1期,第49頁。通常在政府購買服務之外與同類型機構合作,鏈接政府系統外的資源,這是社工機構發展的常見形式。通過與同類型機構進行項目式合作,社工機構將各種資源鏈接給活動對象,一方面使服務對象的需求得到更好滿足,另一方面也為其他機構更好地履行項目指標提供了渠道,從而獲得差異化的發展機會。社工機構服務對象有時面臨的問題較為復雜,需要借助其他機構的優勢力量予以解決。西藏XFJY社區服務中心承接的民政部支持項目可以彌補政府購買服務所帶來的資金緊張問題,而D機構通過承接鄉鎮街道社工站、承辦羅布林卡社區社工室等政府購買的項目進入社區,為不同人群提供服務,并與社區中的相關組織和人群建立聯系。

通過承接項目進入社區的社工機構都具備相應的社區服務陣地,鼓勵民眾積極參與到社區工作事務中,走出“參與式發展的表象”,培養居民“參與自覺”意識與文化建設熱情。承接項目多的社工機構,體量也大,在對外合作時更有扎根社區的體量優勢,也是參與式合作互動特征得以實現的前提。社工機構多元組織合作網絡建設涉及體制內部門和體制外組織,呈現出不同的經驗和特點。社工機構的定位和優勢是合作的關鍵,成功的合作需要找到彼此的優勢和互補所在。援藏社工機構的參與式合作互動網絡尚屬于開創性領域,必然存在不少障礙因素需要克服。援藏社工機構在受援地發展過程中,可以吸引具有類似服務理念的不同本土組織,一起參與到合作中,在拓寬服務廣度的同時,拓寬機構合作的深度,逐漸形成以共同利益為基礎的聯盟關系,最終達到參與式合作的目的。

(三)合作型援藏:明晰專精定位是援藏社工機構未來發展方向

在專業基礎上做精做實是社會工作安身立命的基礎,是獲得自己社會地位的最重要前提。(25)參見王思斌:《中國社會工作的嵌入性發展》,《社會科學戰線》2011年第2期,第222頁。正是憑借專精化的發展思路,“在政府購買社會工作服務項目中,作為承接方的社工機構獲得了參與項目治理的權力、地位與聲望”。(26)劉麗娟、王恩見:《雙重治理邏輯下政府購買社會工作服務項目的運作困境及對策》,《社會建設》2021年第3期,第76頁。因此,項目運作也遵循了專業治理的邏輯。筆者在與D機構管理人員的訪談中明晰了下一步山南市社會組織參與到相關政府購買服務項目的發展愿景,即選準某一領域并在此基礎上鏈接資源支持專精服務。這種優勢和定位使D機構形成了差異化優勢,有利于D機構在山南市的長期可持續發展。這一過程涉及項目的取舍和選擇。

作為機構項目管理層,兩位受訪者從項目取舍的角度談到機構如何逐步形成以社會工作督導為主的資源鏈接領域。在社會工作督導領域,D機構在湖南省“禾計劃”項目的長期耕耘下具有資深的社會工作實踐經驗,并在湖南當地產生了一定社會效益。至于山南市其他邊境縣的社工站,D機構在N區全區7個站點運營過程中已耗費了大量精力,從D機構駐山南市辦公點前往L縣需一天時間,管理層分身乏術,難以在其他路途遙遠的區域鏈接資源并進行深耕。可見,D機構在山南市的服務過程中,對其服務能力的定位需摒棄“泛而空”的困境,從而走向“專而精”。(27)參見張汝立、劉帥順、包孌:《社會組織參與政府購買公共服務的困境與優化——基于制度場域框架的分析》,《中國行政管理》2020年第2期,第97頁。相對于擴大承接項目廣度,機構更愿意在已有項目領域深耕,形成社工機構援藏工作的特色品牌。專精化的發展戰略引導D機構逐步形成自己的優勢領域,在此基礎上建立一個以自己能力和優勢為中心的合作網絡,避免泛專業化的過度承諾,最終實現機構自身專精社會工作的能力建設。

高質量的基本公共服務供給是邊疆民族地區融入國家新發展格局的路徑取向之一,(28)參見青覺、王敏:《邊疆民族地區融入國家新發展格局的生成邏輯、面臨挑戰與路徑取向》,《西北民族研究》2022年第5期,第141頁。邊疆民族地區的社工站建設是因應國家新發展格局的現實舉措。社會工作的終極使命就是要促進“人的自由而全面的發展”,而這一愿景又與“創新、協調、綠色、開發、共享”的新發展理念遙相呼應。在參與式合作的政社互動特征下,援藏社工機構、受援地本土社工機構、受援地政府、受援地基層單位間形成了以共同利益為核心驅動力的“行動共同體”,構成一種“利益共同體”關系(見圖2),“通過行動建構合作”方式,援藏方和受援地相關主體共同致力于所有行動者的在場,形成1+1>2的合作治理效能。保障社會組織在基層治理中的深度參與,探索社區、社工機構、社會工作者、社區志愿力量、社會公益慈善資源“五社聯動”的治理模式。此外,援藏社工機構通過橫向的經驗知識傳遞實則是“智力援助”的底層邏輯,對于實現社區建設、社會組織培育、社工隊伍發展、社區志愿者有序參與和社會公益慈善資源高效利用間的協同互益,打造共建共治共享的基層社會治理共同體有著良好的促進作用,是進一步增進符合西藏地方現實下基層治理體系的有效調適。(29)參見王力平:《社會治理共同體的理論意涵、出場實踐及建設路徑》,《甘肅社會科學》2023年第2期,第58頁。因此,通過購買社會組織承接公共服務,改善了社區服務質量,提高了公共服務效率,有力促進了基層服務型政府建設。

圖2:對口援藏參與式合作中的政社互動特征

新的歷史時期,對口支援的政策取向及其承擔的政策功能最終會成為國家規模治理體系中的重要一環,(30)參見王宏偉、周光輝:《對口支援:破解大國非均衡性難題的創新實踐》,《南京社會科學》2023年第1期,第74頁。西藏社會工作何以能為又何以可為,已被提上議事日程。本研究以山南市N區為例,探討了D機構援助西藏山南市鄉鎮街道社工站建設的實踐脈絡。因山南市社會工作正處于起步成長階段,承接機構的人員配置、服務內容等都很相似,以致機構特色不清晰,承接項目時的差異化優勢不明顯。在協助山南市完成鄉鎮街道社工站的建設后,D機構的未來發展方向將會通過專精化來定位自身的特色發展,并由此開啟援藏社工機構的差異化、品牌化發展方向。這種發展方向可使社工機構間專注專業,各有所長,也能引導社工形成自身的深度專業優勢,有利于提升對口援藏建設項目目標與援助對象意愿的契合度,有利于西藏本土社會工作者、社會工作機構開闊視野、更新觀念、學習知識、培養技能、積累經驗、熏陶習慣,促進西藏社會工作的發展。在“參與式合作”的政社互動機制下,社工機構對口幫扶西藏進行鄉鎮街道社工站建設這一“開創性領域”,應緊密結合國家治理現代化并在社會治理體系中找到其結構性位置,并培育和提升西藏及其群眾的自我發展能力,更好發揮其功能和價值。根據山南市的相關規劃,2023—2025年將以湖南經驗為樣板,持續以每年20個的速度繼續推進鄉鎮社工站建設,堅持黨建引領,將社工站打造為密切黨和人民群眾血肉聯系、夯實黨的執政基礎、促進民族團結的一線陣地,最終實現“試點先行、逐步推進”的發展目標。