城市軌道交通用地管控策略研究

葉樹峰，黃榮新，謝 暉

（廣州市交通規劃研究院，廣東廣州 510300）

1 引言

近年來，隨著我國城市軌道交通（以下簡稱“城軌”）的迅猛發展，其用地需求增長迅速，在城市土地資源日趨緊張的大背景下易導致城市開發用地與城軌建設用地的供需矛盾突出。因此，為在保證城軌線路安全建設和運營的同時，節省土地資源，避免因其用地控制規模過大而影響沿線開發建設，開展城軌用地管控策略研究勢在必行。

2019年，廣州市新一輪城軌線網規劃——《廣州市軌道交通線網規劃（2018—2035）》獲得廣州市政府批復，規劃形成由53條線路組成、總里程2 029 km的城軌線網，相比上一輪線網規劃新增30條線路、1 004 km運營里程。隨著線網規模的日益壯大，城軌用地管控范圍也同步擴大。為此，本文以廣州市為例，以既有城軌用地管控標準為基礎，借鑒國內其他城市管控方法并結合廣州線網規劃實際情況，提出廣州市軌道交通用地管控策略。

2 廣州市既有城軌用地管控標準分析

廣州市對城軌用地的管控主要依據《廣州市城市軌道交通管理條例》（以下簡稱《條例》），該條例針對廣州市軌道交通運營線路做出了如下安全管控規定：城軌沿線設立控制保護區，其范圍包括地下車站與隧道結構外邊線外側50 m內，地面和高架車站以及線路軌道結構外邊線外側30 m內，出入口、通風亭、車輛段、控制中心、變電站、集中供冷站等建（構）筑物結構外邊線外側10 m內，過江隧道兩側各100 m范圍內，如圖1所示；控制保護區的具體范圍由城軌運營單位提出方案，經規劃行政管理部門審核后，報市政府批準并公布。

圖1 《條例》規定的管控標準

《條例》通過設定控制保護區相關管控標準，有效保障了在建線路的建設條件及運營線路的運營安全。然而，其未針對規劃線路用地做出規定，而是沿用運營、在建線路的管控標準，這不利于沿線受影響地塊的開發建設，原因在于規劃線路僅為概念方案，存在調整的可能性，如果遵循運營、在建線路的管控標準，則用地范圍過大，將導致后期地塊開發矛盾多、協調工作繁雜的問題，影響城市開發建設。

3 國內其他城市經驗

3.1 其他城市城軌用地管控方法

（1）北京市、上海市。北京、上海2座城市的城軌用地管控方法與廣州市類似，針對運營、在建線路提出了明確的管控范圍與要求，但對于近期建設線路與規劃線路沒有作出相關規定。

（2）深圳市。深圳市將城軌用地控制線劃定為軌道中心線、結構外邊線、規劃控制區、規劃預警區。根據城軌建設情況、建設時序和前期工作深度的不同，分3類進行規劃控制與管理：第一類為現狀建成和在建的城軌項目，管控范圍與《條例》一致；第二類為納入近期建設的城軌項目，根據敷設方式（地下或高架）的不同，對管控范圍做出了不同規定，地下線的管控范圍如圖2所示，高架線的管控范圍如圖3所示；第三類為納入遠期規劃的城軌項目，其規劃控制區范圍與近期建設高架線一致，相較近期建設地下線進一步擴大，按兩側35 m控制。

圖2 深圳市近期建設地下線管控范圍

圖3 深圳市近期建設高架線、遠期規劃線路管控范圍

3.2 經驗總結

由上一節的分析可知，北京、上海、深圳3座城市的城軌用地管控均采用軌道中心線、結構外邊線（建設控制區）、保護區（控制保護區/預警區）三線控制標準，尤其是深圳市對處于規劃、近期建設、現狀（包括在建與運營）階段（以下簡稱“三階段”）城軌線路的用地管控范圍逐步增大，體現了對于規劃線路保障基本用地，對于近期建設、現狀線路保障建設、運營安全的管控思想，值得廣州市借鑒。具體經驗總結如下。

（1）采用三階段管控形式。根據不同階段線路的特點，提出相應的管控標準，可以使城軌用地管控措施的針對性更強、管控標準更合理。

（2）對規劃、近期建設、現狀線路的用地管控應逐步精細化。近期建設、現狀線路保護區范圍較大，包含對出入口等附屬設施的管控。而規劃線路由于是概念方案，存在調整空間，因此其保護區范圍應比運營線路小，即軌道中心線采用單線控制，建設控制區為軌道中心線兩側各15～35 m的范圍，控制保護區為建設控制區外擴50 m的范圍。

（3）規劃部門、城軌建設單位在城軌規劃管控中起審查及引導作用。深圳、上海分別對城軌控制保護區（針對運營線路）、規劃控制區/影響區（針對規劃線路）提出了管控要求，在管理過程中，涉及的部門單位包括建設部門、規劃部門、城軌建設和運營單位，其中規劃部門、城軌建設單位在城軌規劃管控中起主導作用。

4 廣州市軌道交通用地管控策略

4.1 管控思路

城軌用地管控原則主要包括4方面：一是保障已建線路運營安全；二是保證近期建設、在建線路的建設條件；三是為規劃線路預留實施條件；四是根據新線開通或線網規劃的變化情況及時在管控平臺上動態更新。

本文以上述4條管控原則為基礎，結合國內其他城市管控經驗及廣州市自身特點，提出以下管控思路。

4.1.1 根據各階段管控要點分階段管控

處于規劃階段的線路除線路走廊和起終點站、換乘站之外，其余因素均存在較大調整空間。因此，對于其管控，僅需控制線路走廊與起終點站、換乘站，軌道中心線采用單線、車站采用長條方框進行控制，劃定較小的建設控制區范圍，以求在保證基本建設條件的同時不影響其他規劃建設，如圖4所示。

圖4 規劃階段線路管控示意圖

處于近期建設階段的線路包括建設規劃已通過市政府審議、建設規劃已批復但未啟動工程可行性研究的線路。此類線路的區間、起終點站、換乘站、中間站已基本明確，但需根據批復建設規劃方案進行實時更新。對于其管控，需控制其線路區間、起終點站、換乘站、中間站，軌道中心線采用雙線、車站采用長條方框進行控制，如圖5所示。

圖5 近期建設階段線路管控示意圖

現狀線路可參照《條例》進行管控，如圖6所示。

圖6 現狀線路管控示意圖

4.1.2 對管控策略進行動態更新

應根據城軌不同階段的特點和要求，對規劃和近期建設線路采取適時更新的策略，對于在建和已運營線路采取定期更新的策略。對于規劃線路，應以已批復的線網規劃為依據，在線網規劃批復后，由規劃主體編制圖則及上網文件；對于近期建設線路，應以近期建設方案或建設規劃方案為依據，在建設方案通過市政府審議或建設規劃通過國家發改委批復后，由建設主體編制圖則及上網文件；對于現狀線路，應以開通運營驗收方案為依據，在工程可行性報告批復后，由運營或建設主體編制圖則及上網文件。

4.2 管控范圍

本節根據上節所述管控思路，對處于不同階段的城軌線路劃定管控范圍：對于規劃和近期建設線路，參照GB/T 50546-2018《城市軌道交通線網規劃標準》，采用軌道中心線（單線）、建設控制區兩線控制，如圖5所示；對于在建和已運營線路，沿用既有的軌道中心線（雙線）、結構外邊線（建設控制區）、保護區（控制保護區/預警區）三線控制，以保證城軌建設、運營安全，如圖7、圖8所示。

圖7 兩線控制示意圖

圖8 三線控制示意圖

5 結語

合理的城軌用地管控對于保障城軌在各階段安全、健康、有序發展發揮著至關重要的作用。應充分認清城軌用地管控的意義，出臺更合理、更全面的管控標準，采取更有效、更科學的管控策略，在保障城軌線路順利規劃建設及安全運營的同時，促進其沿線土地的有序開發。