標準化視域下消防監(jiān)督管理模式創(chuàng)新研究

張國強

（山東省青島市市北區(qū)消防救援大隊，山東 青島 266000）

近年來，由于國家社會與國民經(jīng)濟建設(shè)的迅速發(fā)展，高荷載、立體式、大面積、大空隙的現(xiàn)代大火和礦山塌陷、超強臺風、化工危險品泄露等嚴重自然災(zāi)害發(fā)生態(tài)勢越來越嚴重，中國現(xiàn)代滅火事業(yè)的發(fā)展正遭遇著巨大挑戰(zhàn)。文章研究的重點，主要是對當前中國消防安全監(jiān)督管理的實際狀況加以分析，并提出了中國消防工作監(jiān)管的三個創(chuàng)新管理模式。

1 消防安全管理現(xiàn)狀

1.1 消防基礎(chǔ)設(shè)施的落后

第一，城市滅火供水欠缺基礎(chǔ)。“十一五”時期，全國的城市消火栓工程建設(shè)已經(jīng)顯著提高，但基礎(chǔ)設(shè)施較弱、水底子薄的狀況卻并未取得根本性轉(zhuǎn)變。第二，城市消防站工程建設(shè)的落后。第三，城市橋梁道路并不暢通。第四，建筑不能滿足消防安全需要。一些企業(yè)為省錢，對消防技術(shù)標準的需求實行了“斷章取義”，把這些可設(shè)置于建筑物內(nèi)部的固定消防設(shè)備局部砍掉，從而導(dǎo)致固定式的消防設(shè)備并不安全。

目前中國消防安全工作存在以下問題：第一，近年來我國重大安全事故呈逐年增加的態(tài)勢，傳統(tǒng)的管理方法已經(jīng)跟不上現(xiàn)代化的步伐，嚴重影響了我國的發(fā)展和升級。這些差異主要表現(xiàn)在：①很多企業(yè)采用了以效益為導(dǎo)向，而忽視了安全管理。這種心態(tài)導(dǎo)致了對安全工作的忽視，如對各類巡視工作的不重視，對消防器材的維護也不重視。②對自動火災(zāi)的法律法規(guī)睜一只眼閉一只眼，違法的行為時有發(fā)生。近年來，我國消防安全工作取得了長足的進步，但仍存在著一些問題：一些商店、影院、酒店等對安保設(shè)施進行了改造，并占用了保安通道。防火門的安全設(shè)備受損，無法通行。比如，有一處發(fā)生嚴重火災(zāi)的地方，這是一座非法建筑，在運轉(zhuǎn)中，電力系統(tǒng)發(fā)生了故障。本來可發(fā)揮疏散功能的安全走廊因為設(shè)置了櫥柜等，耽誤了高層群眾的疏散，使得大火急劇擴大，導(dǎo)致造成十幾人遇難、物業(yè)遭受嚴重損害的嚴重后果。③在消防安全管理上，由于工作人員沒有過硬的專業(yè)素養(yǎng)，使得有些機構(gòu)的安全主任本身并不具有專門的消防安全資格，且人員流動性也相當大，自動消防設(shè)施的工作負責人通常都是兼管或者兼職，撲救的程度參差不齊。第二，基礎(chǔ)消防設(shè)施沒有得到有效的保障。目前，我國很多城市都存在著消防力量不足、消防設(shè)施建設(shè)落后等問題。延誤了火災(zāi)自動救援的黃金時段，對火災(zāi)的應(yīng)急救援工作也是不利的。第三，公共機構(gòu)在公共消防方面的自我救火職能還很薄弱。我國的消防安全管理與監(jiān)督處于較低水平，而政府部門公共自救消防能力較差，實際操作中有許多疏漏和形式工作。第四，消防安全的有關(guān)立法體制并不完善。雖然從目前來看，已經(jīng)制定了不少類似的消防安全法律，但在法制體制構(gòu)建方面，還是有許多欠缺。另外，在內(nèi)容涵蓋程度和尺度問題等方面，還需逐步完善和斟酌。

1.2 公共消防的功能不完善

第一，政府部門公共消防工作統(tǒng)籌功能薄弱。消防通常被視作軟任務(wù)，政府部門制定、實施、監(jiān)控、治理公眾消防工作的機制不完善。第二，政府部門公眾火災(zāi)管理意識薄弱。最后，地方提供滅火服務(wù)的職能薄弱。

1.3 消防監(jiān)管力量不足

消防工作主管部門雖然擔負著消防監(jiān)管各項任務(wù)，但由于管理體制問題以及基層消防組織配置不當?shù)那闆r，仍然嚴重的限制著消防工作的健康發(fā)展。目前面臨著兩個困難：一是消防力量相對薄弱。中國消防事業(yè)是全面系統(tǒng)性的以預(yù)防為主的事業(yè)，由于消防人員力量嚴重不足、任務(wù)量大、工作人員更替頻繁、直接造成了消防工作主管部門不能在合理的時期內(nèi)進行各項監(jiān)督檢測的各項任務(wù)。二是消防隊伍都沒有組成合力做好消防工作管理，所以火災(zāi)管理工作也是社會安全問題的一部分，應(yīng)當是全社會各個機構(gòu)和各種社會人員的共同任務(wù)，而不僅是消防工作機構(gòu)的主要任務(wù)，還包括行政機關(guān)、公安派出所以及群眾安全工作者，也有管理消防工作的權(quán)利和義務(wù)。

1.4 立法建設(shè)還不完善

目前，中國的消防法規(guī)系統(tǒng)的建立還尚不完善，包含《消防法》在內(nèi)的各項消防立法、技術(shù)標準都還不健全。一些滅火技術(shù)規(guī)范、國家標準頒布后，也并沒有根據(jù)經(jīng)濟、科技的快速發(fā)展而及時加以調(diào)整。也有的專業(yè)科技規(guī)范和標準未能解決好“溯及力”的難題，尤其是專業(yè)技術(shù)規(guī)范修編落后，導(dǎo)致一起重特大火災(zāi)事故修改一個標準文件的落后現(xiàn)象很明顯，人為制造了大批“火災(zāi)隱患”。

1.5 消防教育宣傳訓(xùn)練的教學(xué)體制不完善

第一，對宣教工作意義理解不夠深入。很多機關(guān)、單位即使進行了消防宣傳教育工作，也常常只熱衷于形式、走過場，為“宣傳而宣傳”，根本沒有社會責任心和實質(zhì)性內(nèi)涵，導(dǎo)致消防宣傳教育工作有名無實，收效甚微。第二，由于沒有部門聯(lián)合消防的宣傳教育活動工作制度，所以消防宣傳教育活動工作對消防救援隊伍依賴性很嚴重。對消防工作機關(guān)的宣傳教育活動工作，認真落實起來往往是完全依靠消防救援機構(gòu)，讓消防機關(guān)唱起了“獨角戲”：一是由于現(xiàn)階段消防的宣傳教育活動工作，還必須由消防組織開展統(tǒng)一統(tǒng)署，而政府各部門、各產(chǎn)業(yè)單位缺乏具體的宣傳教育訓(xùn)練規(guī)劃，不自覺組織與監(jiān)管行業(yè)人員開展有序的消防安全工作，宣傳教育活動工作也缺少主動性，政府部門的聯(lián)動消防宣傳教育活動極為局限。二是由于部分行政機關(guān)的自動消防主體責任還沒有落到實處。第三，學(xué)校滅火教育與訓(xùn)練系統(tǒng)不完善。第四，人民消防安全的主體意識淡漠。

2 關(guān)于消防安全監(jiān)管方法的規(guī)定創(chuàng)新

2.1 標準化監(jiān)督管理的形式

消防監(jiān)管是指各級消防部門為應(yīng)對火災(zāi)而采取的一種防范措施，它可以在建筑物和單位內(nèi)部預(yù)先做好防火準備，以避免火災(zāi)的發(fā)生，減少火災(zāi)的危害。首先，要在公眾集會場所投入使用和營業(yè)前進行防火安全檢查，以防止突發(fā)火災(zāi)對人身的危害。其次，是對單位在防火工作中的法定責任進行監(jiān)督檢查，單位是人員密集的地方，一旦著火，很可能會引發(fā)很大的危險，必須引起重視；第三，按要求進行防火監(jiān)管，重點是對一些不常見的單位和建筑物進行防火監(jiān)管，以避免發(fā)生火災(zāi)。

2.2 消防執(zhí)法的多重主體協(xié)同機制

公眾治理的核心是從公眾行為和服務(wù)主體的單一性向多樣化過渡。面對當前消防力量薄弱，需要新的社會力量補充的局面，更需要依靠整個社會的力量共同介入。此外，由于消防監(jiān)督本身也就是公共治理行為，所以多元力量的介入本身也能發(fā)揮消防技能、消防信息傳遞和滅火技能、消防能力提高的功能，對破解三個“沒有根本改變”問題將會起到至關(guān)重要的作用。消防監(jiān)督管理工作活動中，消防工作管理機構(gòu)、治安警察局、消防工作中介組織、保險公司、專業(yè)的消防工作團體等，必須建立一個既以消防安全為中心、又進行競爭與配合的管理網(wǎng)絡(luò)。消防部門作為專門的消防管理機構(gòu)，其應(yīng)扮演消防工作公共政策制定流程中的議程制定作用，形成消防工作監(jiān)管的制度。《消防法》賦予了各級消防部門大量的消防執(zhí)法權(quán)，已成為了一種專門的消防工作機構(gòu)，其關(guān)鍵任務(wù)應(yīng)當是提高消防公共服務(wù)水平，并主要負責重特大火災(zāi)事故的防范管理工作和消防教育、專業(yè)培訓(xùn)等工作。公安派出所是公安機關(guān)的一個基層單位，負責本地區(qū)的防火管理工作。加強公安分局消防監(jiān)督職能發(fā)揮派出所直接聯(lián)系群眾、聯(lián)系部門、動態(tài)掌握的功能，加強對非重點崗位的日常監(jiān)管工作，完善各項執(zhí)法活動，讓消防工作的監(jiān)管工作更為夯實。

3 創(chuàng)新消防監(jiān)管方式

（1）在公共場合，尤其是在人口稠密地區(qū)和公共場合，應(yīng)充分利用必要的防火和安全設(shè)施。拋棄傳統(tǒng)的行政方式，加強警察隊伍的配置。例如，某地消防支隊實行“一卡式”管理，按管理工作進行分級，按產(chǎn)品質(zhì)量、數(shù)量、火災(zāi)危險性等進行分級。通過建立管理制度、考核措施、考核方式等，對不同區(qū)域的消防安全監(jiān)察機構(gòu)實行分級管理。根據(jù)危險等級，對各層次的火災(zāi)事故進行評價和獎勵，形成了一套規(guī)范的火災(zāi)監(jiān)控系統(tǒng)。

（2）為加強社區(qū)防火檢查組的建設(shè)提供資金支助。此次消防安全監(jiān)管力量的變革，是保安力量在傳統(tǒng)管理方式上的創(chuàng)新。隨著消防辦公場所的逐步建成，消防工作層層落實，消防檢驗力量彌補了過去人員不足、技術(shù)力量單薄的狀況，逐步構(gòu)建起與政府部門和社會聯(lián)動的消防管理模式，火災(zāi)管理也被推向了全新的層次。上海佳和社區(qū)是由當?shù)卣块T、消防部門牽頭，以社區(qū)力量組成的防火監(jiān)督力量，有效解決了目前存在的火災(zāi)管理責任重、監(jiān)督力量不足的問題。而現(xiàn)在，這股力量已經(jīng)擴展到了社區(qū)居委會，在監(jiān)督小組的努力下，他們的自我保護意識和消防意識都得到了極大的提升。

（3）改進評估制度。作為消防監(jiān)管規(guī)范化的一個重要組成部分，評估系統(tǒng)可以建立起一套長效的管理實施機制，便于有關(guān)部門對火災(zāi)的監(jiān)管和規(guī)范化。首先，要建立一個社會單位的消防安全評估系統(tǒng)，對各類單位和建筑進行分類，確保評估的科學(xué)性。并且，在實施的過程中，要加強對管理者的認識和技術(shù)，確保他們能夠建立起一套完整的檢查體系，以確保調(diào)查的嚴肅性。其次，要建立健全培訓(xùn)制度，目前城市化進程迅猛，建設(shè)項目規(guī)模急劇擴大，目前的消防監(jiān)管人員無論是數(shù)量還是技術(shù)水平，都不能適應(yīng)當前社會發(fā)展的要求，因此，在當前的發(fā)展進程中，有關(guān)部門必須建立一套能夠讓員工清楚了解消防安全知識的人才培養(yǎng)體系。同時，也要根據(jù)政府的需求，建立起以政府為主導(dǎo)的機制，使其發(fā)揮更大的作用。

（4）采取公共政策和公共服務(wù)的管理方式，是公共行政思想的延伸。針對目前消防管理力量較弱、社會參與程度較低的現(xiàn)狀，采取多元化的社會消防監(jiān)管方式，提高了社會公眾的安全意識。因此，中國社會消防監(jiān)管方式的改革和升級，應(yīng)采取多種形式的市場主體多元化。由火災(zāi)管理部門向監(jiān)管機構(gòu)轉(zhuǎn)變，監(jiān)管體制中也引入了市場競爭機制。同時，社會消防服務(wù)能力也得到了加強，預(yù)警系統(tǒng)和安全教育也被提上了議事日程。尤其是社會義工數(shù)量的快速增長，更是為我國的消防事業(yè)管理體制改革注入了新的活力和力量。

（5）實行消防主管部門分級、分級監(jiān)管。自動消防的分級、監(jiān)督，是指根據(jù)消防安全工作中的相關(guān)問題，將各部門的防火監(jiān)督責任落實到位。通過對各單位進行分級、分級的監(jiān)督，逐步實現(xiàn)消防安全的有效、合理和嚴密。由此，建立了“重點突出，有序監(jiān)管”的運行機制，提高了行政執(zhí)法的整體效能，提高了行政機關(guān)的自我監(jiān)管能力，為預(yù)防和控制火災(zāi)事故奠定了堅實的基礎(chǔ)。而分級監(jiān)管的具體實施方法，則是將各單位的火災(zāi)安全狀況進行分類，根據(jù)不同類別、不同特點，對其進行評估。運用定量和定性相結(jié)合的方法，對各單位進行的消防自動化程序的執(zhí)行進行了科學(xué)性、合理性的評估。此外，中國武警消防部隊將對其進行科學(xué)的預(yù)警評價，并根據(jù)其結(jié)果，形成全國范圍內(nèi)的自動撲救情況調(diào)查，并定期公布。

4 結(jié)語

近年來，我國城市火災(zāi)事故頻發(fā)，對我國的經(jīng)濟發(fā)展造成了不可彌補的影響。因此，隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，消防安全工作也越來越受到人們的重視。一方面，各有關(guān)部門要加強對火災(zāi)的自動控制與監(jiān)控；從根本上遏制火災(zāi)的發(fā)生，降低火災(zāi)的發(fā)生。同時，建立新型的消防自動化監(jiān)控系統(tǒng)，提高我國的自主性滅火能力，促進我國自主防火的發(fā)展，為中國的社會主義建設(shè)提供有力的保障。

總而言之，當前中國的火災(zāi)形勢不容樂觀。監(jiān)督管理的實際狀況不容有一絲松懈的思想，在社會共同責任治理理念的指導(dǎo)下，目前中國消防監(jiān)督管理主要有三個創(chuàng)新管理模式：消防監(jiān)督管理的分級分類管理模式、以財政資金建設(shè)的社會責任消防監(jiān)督團隊管理模式、政府消防監(jiān)督管理的多元責任主體社會協(xié)同管理模式。從第一種到第三種模式，是對消防監(jiān)管社會化不同階段進展程度的模式反映。而第三種模式則是公眾治理理念在消防監(jiān)管中發(fā)揮比較完善的階段。