美國對華5G科技競爭策略與對策研究
——基于“大戰略”理論視角

王才瑋，李 光

(1.武漢大學 哲學學院，湖北 武漢430072；2.武漢大學 發展研究院，湖北 武漢430072)

0 引言

5G即第五代移動通信技術，具有增強移動寬帶(eMBB)、海量機器類通信(mMTC)、超可靠低時延通信(uRLLC)三大應用場景。作為工業互聯網基礎設施，5G對于推動第四次產業革命、增強國家經濟實力具有重要意義。目前，中國5G在技術專利、規模部署等方面具有國際領先水平，相對優勢引發了世界頭號科技強國美國的關注。自2018年起，美國公開表示自己必須是5G贏家，并對中國實施全球封堵，中美5G競爭日益激烈，兩國對科技發展的戰略規劃和政策部署是決定中美5G競爭勝負的關鍵。在此背景下，研究美國對華5G科技競爭策略，洞悉其戰略動態，對于提升我國5G競爭力至關重要。

目前，國內關于美國5G策略的研究呈現以下特點：一是研究內容側重于美國5G政策跟蹤，尤其是對美國5G國防戰略[1]、擴大部署方案[2]、“清潔網絡”計劃[3]及頻譜、標準、供應鏈[4]等單一政策視角的解讀與評述；二是學科視角集中在國際關系、國際政治等領域，認為美國5G霸權是對國際秩序的破壞[5]，凸顯了數字保護主義和技術民族主義[6]，美國5G戰略呈現技術議題安全化、網絡競爭地緣化、產業競爭政治化等特征[7]。總體而言，現有研究成果存在以下不足：第一，對美國5G策略缺乏全面性、系統性、整體性研究，單一政策不足以對美國5G策略作出充分詮釋和根源性述評。第二，以國際政治視角為主，重點關注美國對中國的制裁，基于美國國內5G科技政策的研究較少。第三，相關研究大多是對美國5G政策文獻進行分析和逐一解讀，主觀性、分散性較強，缺少理論支撐和整體性研究框架。鑒于此，本文以“大戰略”理論作為研究框架和理論基礎，對美國5G策略進行國家戰略研究，探討美國5G策略制定的理論依據。同時，從科技政策視角對具體策略進行分析，以使5G策略回歸科技政策屬性。

1 “大戰略”理論與研究路徑

國家“大戰略”是指一國政府從全局觀出發，為實現國家根本目標而開發、動員、協調、使用和指導國家政治、軍事、經濟、技術、外交、思想文化和精神等各類資源的根本操作方式[8]。換言之，“大戰略”就是通過科學決策和運用各種國力，最終實現其為之服務的政策目標。“大戰略”理論主要關注國家實施某一政策的目的與手段、目標與資源，并力求實現兩者之間的平衡。“大戰略”能否成功既取決于國際環境，也取決于國家自身實力，其中利益與目標、手段與途徑、威脅與挑戰、效益與評估等內容是“大戰略”的本質和內核。

本文以“大戰略”理論分析美國對華5G競爭策略，主要基于以下幾點原因：一是現有關于美國5G政策的質性研究多從政策動因、政策措施、政策影響等方面進行分析，缺乏一定的理論基礎，且對于內在邏輯關系或某一策略的全面解讀不夠充分。“大戰略”理論對政策利益、途徑、環境、評估的界定可為政策質性研究提供一定的理論基礎；二是現有對美國5G政策的研究針對哪些政策未說明政策特點，針對哪些政策入選、哪些政策不入選的論證不夠全面，政策的客觀性和科學性存疑。“大戰略”理論聚焦目標、資源、威脅、挑戰等內容，從這些方面進行分析具有一定的合理性；三是“大戰略”作為國家全局性、長遠性、競爭性策略，在分析國家軍事、經濟、外交政策等方面具有普適性。5G作為當前世界各國重點關注的科技產業和國家戰略，契合“大戰略”理論思想體系和研究框架。因此，運用“大戰略”理論考量美國對華5G科技競爭策略，而非對主觀選取的政策文本進行條文性和跟蹤性解讀，能夠從宏觀和微觀層面對美國5G策略進行系統性詮釋。

本文運用“大戰略”理論分析美國5G策略，研究框架和路徑如圖1所示。首先，剖析美國5G策略的利益與目標，挖掘美國5G政策背后的戰略動因和底層邏輯；其次，梳理美國5G策略的手段與途徑，洞悉政策生成機制和實現路徑；再次，闡述美國5G策略的威脅與挑戰，契合中美大國競爭、科技競爭的時代背景，對于美國對華5G制裁政策作出科學解釋；最后，對美國5G策略效益與評估進行分析，并對美國5G戰略發展趨勢、中美5G競爭走向進行預測和判斷，以為中國5G戰略規劃、科技政策的制定和調整提供更有針對性的方案。

圖1 美國對華5G競爭策略研究框架Fig.1 Research framework of American 5G competition strategy against China

2 美國對華5G科技競爭策略目標

大戰略首要關切的內容是其為之服務的國家根本目標，也是大戰略最直接、最重要的影響因素。國家根本目標的界定源于國家核心利益、國內外形勢、國家能力及資源、戰略后果與收益等方面的綜合考量，具有繼承性、長遠性以及體現國家戰略定位和價值取向的特征。冷戰以后，美國大戰略的本質是維護霸權主義，美國對華5G戰略反映了“美國優先”的價值觀。同時，美國對華5G戰略的核心思想與美國科技政策發展影響因素密切相關。二戰以后，美國科技政策與科學技術前沿發展、國家發展重大需求、國際環境和外部挑戰等因素密切相關[9]，因此維護科技優勢、保障國家安全和經濟繁榮、加強國際領導地位就成為美國5G戰略目標的核心。2017年12月，《美國國家安全戰略》指出“5G作為數字基礎設施，是促進經濟繁榮、提升國家競爭力、維護國家安全的優先行動”，這是5G被納入“國家安全”要義的開端。2020年3月，美國出臺《2020年安全5G及以后法案》和《國家5G安全戰略》，指出“5G將是21世紀美國國家繁榮與安全的主要驅動力”，并要求制定相關措施確保下一代無線通信系統和基礎設施安全。美國對5G的戰略考量主要體現在經濟和國土安全、供應鏈和產業安全、美國國際領導地位安全3個方面。

2.1 確保經濟與國土安全

建設快速、安全、可修復、廣覆蓋、低成本的5G網絡是美國發展5G經濟和維護國家安全的主要目標。美國約有87%的經濟增長是由技術進步創造的，5G更被認為是拉動美國經濟的新增長點。據波士頓咨詢集團報告，5G可以在美國創造約450萬個就業機會，并使GDP增長約1.5萬億美元。5G能夠提供低時延、高速率的網絡連接，使數百億設備享受到互聯網價值，在改變人類生活、工作、學習和交流方式的同時，不斷刺激產業創新，促進世界各地新市場、產品、服務和經濟增長。5G對生產結構調整和社會發展方式轉變發揮著極其重要的作用。同時，5G創新能力作為全球經濟競爭的先發優勢，率先掌握5G的國家將大幅受益。因此，新美國安全中心《確保我們的5G未來》等報告明確要求加快部署5G，使5G收益最大化以繁榮國家經濟。

5G基礎設施安全及傳輸、存儲數據和信息安全是美國5G國土安全防范的主要內容。2020年《國防部5G戰略》和《國防部5G戰略實施計劃》指出，美國計劃通過推進自身和盟友5G能力、提高對5G國家安全風險識別能力、制定保護5G安全技術方案3項措施保障5G國防安全。在美國，科學具有很強的“為國防服務”的色彩，國防科研是美國國家安全的重要組成部分。在國防軍事領域，美國通過發布需求和公開招標等方式在軍事基地建立5G測試和應用平臺，公布了總金額達6億美元涉及5個軍事基地的第一批項目，吸引了美國電信、諾基亞、高通、微軟、亞馬遜等40多家通信巨頭和IT企業共同參與，研發了虛擬現實訓練、軍事物資智能倉庫、軍事雷達與5G蜂窩頻譜共享等多個應用場景。自“9·11”事件以后，國防和軍事為美國科技政策奠定了基調，為確保美國長期擁有其它國家“望塵莫及”的技術優勢[10]，科技成為維護國家安全和軍事優勢的首要引擎。美國對5G國家安全屬性的目標體現了美國力圖達到的科技平衡：一是形成軍事和科技的良性互動；二是使5G最大限度為己所用，同時阻止其落入其他競爭者手中。

2.2 確保供應鏈安全和產業安全

5G涉及人們生產生活的方方面面，牽動眾多上下游產業，對供應鏈和產業安全具有重要影響，美國開展了多項針對供應鏈的專項調研。美國國土安全部組建了信息和通信技術供應鏈風險管理工作組，將供應鏈風險劃分為偽造零件、網絡安全、危害系統開發和運營、經濟威脅、法律風險等14種類型，并對每種風險來源、實施、對象、后果、應對措施進行了梳理。美國指出，使用“非受信公司”5G組件會面臨被攔截、操縱、竊取、破壞等網絡風險，并將以華為為代表的中國企業定義為“非受信公司”，同時指控華為占據美國市場較大份額，造成供應鏈壟斷，阻礙產業公平競爭。為降低供應鏈威脅，美國采取了以下兩方面策略：

(1)限制“非受信公司”參與5G建設。美國政府頒布的《2018年聯邦采購供應鏈安全法》規定可在必要時通過“移除訂單”的方式處理供應鏈風險。2019年，《國防授權法案》禁止聯邦機構采購華為和中興設備。2020年，美國拒絕華為對“威脅美國國家安全”最終指令復審的申請，對華為設備予以堅決抵制。

(2)積極倡導Open RAN技術。Open RAN(Open Radio Access Network)作為一種開放式無線接入方式，是指應用軟件操作達到基帶通用，能夠降低供應商對硬件的獨家控制，使網絡設備具有互操作性。2020年，美國撥款7.5億美元支持Open RAN技術并組建Open RAN聯盟，呼吁各國加入。軟件產業是美國的強項，美國提倡Open RAN是為改變當前5G供應鏈被華為、中興、諾基亞、愛立信四大非美國供應商控制的局面，有強烈的去華為、“去中國化”的政治意圖。美國因沒有自己的通信設備商而一再叫囂通信市場壟斷，一旦Open RAN成為通信技術新范式，美國將大幅增加對全球通信產業鏈的控制，進而占據主導地位。屆時，目前通信設備“四分天下”的國際市場很有可能會被英特爾等美國軟件公司“獨家壟斷”，以實現美國5G產業鏈控制和安全的目標。

2.3 確保美國領導地位

長期以來，美國依靠在科技創新領域的單邊統治地位主導世界秩序[11]，5G成為維護美國全球政治經濟領導地位的重要保障。白宮5G峰會強調“美國及其盟友必須在5G技術中領先”。美國國家安全委員會發布的《保衛5G：信息時代的艾森豪威爾國家高速公路系統》指出：“中國正成為世界5G的領導，美國必須抓住5G機會占據信息領域的制高點，從而領先于全球競爭對手。5G地位相當于21世紀的艾森豪威爾國家公路，美國應拿出比世界上任何國家都快的速度和堅定的領導力構建安全、高質量的5G網絡。”此外，美國政府還頒布了《促進美國在5G領域的國際領導地位》《促進美國在無線領域的領導地位》等法案，強調美國掌控5G優勢的決心以及通過5G確保自身國際領導地位的政治意圖。

美國以5G為突破口維護自身領導地位的戰略邏輯體現在以下3個方面：首先，保障5G產業鏈安全并維護其在高科技領域的領導地位。通過打壓“非受信公司”提升美國5G制造商全球競爭力，促進美國通信設備、網絡系統、軟件、云行業技術進步，從而確保5G的全球領先地位。長期以來，美國科技優勢是其稱霸全球的核心競爭力，掌握先進的5G技術成為美國獲取世界5G霸權的第一步；其次，保障5G標準的領導地位。通過組建專職團隊提升5G標準制定技術和外交能力，擴大美國在通信國際標準機構中的代表權，在全球市場推廣由美國主導的技術方案，使美國理念成為世界標準，進而使美國企業走向國際市場并獲取豐厚收益。在4G時代，美國利用高通、英特爾等企業標準收取高額專利費用，提高市場進入壁壘，在世界信息技術行業獨占鰲頭；再次，維護美國在國際經濟和地緣政治中的領導地位。美國通過5G供應鏈和標準制定領導權提高其在通信、互聯網產業中的議價能力，鞏固數字經濟優勢，主導新一輪產業革命國際分工，進而維護國際經濟和政治領導地位。

3 美國對華5G科技競爭策略手段分析

手段是大戰略目標實現的方式，即在有限資源情況下采取哪些行動才能有效實現戰略目標。大戰略要實現戰略資源與戰略手段之間的平衡，一是要開發、動員、指導、協調各類資源，即決策機制與統帥領導；二是要實現各類資源之間的合理分配，即通過政治、經濟、文化等手段使人、財、物等資源充分發揮作用。美國正是運用這兩方面的手段實現其5G戰略目標。

3.1 成立組織機構，凸顯5G的重要地位

美國組建了領導和實施5G發展的高層聯邦機構及專職部門，負責5G法律和政策研究、制定、監督等工作，通過統籌規劃和方向引領凸顯美國政府對5G的重視程度。2017年，美國國土安全部組建的網絡安全與基礎設施安全局(Cybersecurity and Infrastructure Security Agency，CISA)構建了5G安全原則，用于解除全球5G生態對美國的威脅，并制定了《美國采用5G帶來的風險概述》《5G市場滲透率和風險因素圖》等安全政策和標準。2019年，美國國會組建的網絡空間日光浴委員會(Cyberspace Solarium Commission，CSC)針對美國遭受的中國5G威脅、美國網絡生態系統、公私部門合作等內容提出多項建議，旨在促成兩黨在美國5G風險方面達成立法共識，推動相關立法進程。同年，美國國防部組建的5G專項技術與工程辦公室(5G，Office of the Under Secretary of Defense，Research and Engineering)致力于為美國軍事戰略提供5G支撐，旨在確保國家安全。在該部門的推動下，美國已在多個軍事基地開展5G軍事測試和應用工作。此外，美國還成立了涉及15個政府部門共37個聯邦實體的5G工作組，專職研究并管理5G工作。該工作組由國家經濟委員會(NEC)和國家安全委員會(NSC)領導，各部門發揮專業特長，為美國實現5G國家安全和國際領導地位提供強大而專業的知識支撐。除新建機構和部門外，白宮科學技術政策辦公室(OSTP)、聯邦通信委員會(FCC)、國家電信和信息管理局(NTIA)、美國無線通信和互聯網協會(CTIA)等諸多負責美國通信事業的政府機構和組織也開展了多項5G專項工作，頒布了眾多針對5G的報告、方案和具有約束力的行動計劃，全面推動美國5G快速發展。

科技政策制定者對引導科技發展方向至關重要。本文通過梳理制定和影響美國5G科技政策的主要聯邦參與者發現，由于美國沒有設立獨立的科學技術部，5G政策制定體系呈現多元化、分散化、碎片化特征，多個聯邦部門和獨立機構都負有履行、開展和促進5G事業的責任，并承擔各自的使命(見圖2)，這種方式與美國“分權式”科技管理體系一脈相承。雖然這種非單一科技部、多元主體的科技體系因“賦予最廣泛的機構科技利益以促進科技發展”而被認為是美國科技管理的優勢，但分散管理模式存在“重復工作、效率低下、缺乏協調”等弊端。為避免此類問題，聯邦5G工作組的成立起到統籌協調的作用。需要指出的是，該工作組由國家經濟委員會和國家安全委員會共同領導，凸顯了美國發展5G主要是為促進經濟發展和保衛國家安全而服務。這一宗旨還通過聯邦政府新建的5G專職部門得以體現，在為數不多的新建部門中，國土安全部和國防部就占了兩席。

圖2 美國5G領導機構及組織方式Fig.2 5G leading organizations and their structures in the United States

3.2 加大政府投入，鼓勵私營機構投資

5G是高資本投入產業，美國5G策略呈現出政府大力資助并鼓勵私營企業一并參與的特點。

(1)美國5G策略體現了聯邦政府多次明確對5G優先投資的國家意志(見表1)。2018年、2021年、2022年，5G均被寫入《財年政府研發預算優先事項》，要求聯邦研發資金(R&D)聚焦5G基礎及應用研究，聯邦各機構要優先支持5G頻譜管理、網絡安全、網絡增速等開發和部署工作。與此同時，5G還被納入聯邦R&D專項“網絡和信息技術研究與開發(NITRD)”計劃，與人工智能、量子通信一并成為未來重點支持項目。2021年4月，拜登政府發布2.25萬億美元的基礎設施建設計劃，其中將1 000億美元用于5G數字基礎設施建設。同時，美國聯邦政府還將5G劃分為優先資助等級，反映了美國對此行業的重點關注。20世紀60年代，美國政府主要資助太空競賽，70年代應對能源危機，90年代關注出生在嬰兒潮時期的老年人健康醫療問題，21世紀第一個十年重點研發對抗恐怖主義的科技[12]，21世紀第二個十年重點轉向新一代通信、人工智能等技術。一直以來，美國國防部R&D事業發揮了舉足輕重的作用，美國聯邦政府對國防部R&D的撥款數量，反映出美國對優先領域支持的動向。據美國國防部公布的2022財年預算申請，5G專項高達3.98億美元，居第4位，主要關注網絡安全和作戰，用于工程學和計算機科學研究及武器開發、測試和評估。

表1 美國政府對5G的投資Tab.1 US government investment in 5G

3.3 重視人才培養，緩解人力資源短缺局面

一支技術過硬的人才隊伍對構建國家科技競爭優勢至關重要，美國不斷完善對5G人才的教育和培訓。“科學、技術、工程和數學教育(STEM)”是美國科技教育體系的典型代表，因其覆蓋培養課程、教材、大眾傳媒、社區服務以及從幼兒園到研究生的教育階段而被譽為“人才管道(pipeline)”。美國通過STEM培養5G計算機、芯片制造、數據分析等人才，構建了“大學—中專—校企專業平臺—學徒”多層次培訓體系，形成了通信工業注冊學徒計劃(TIRAP)、威斯康星州寬帶學院在線課程(WITC)、通信教育中心(TEC)等多個職業培訓項目[14]。STEM計劃擴展了5G教育的覆蓋面，使不同背景和年齡段的美國人都能獲取5G技能，是5G科技知識的一種社會普及。人才培養的另一個關鍵組成部分是政府對科研事業的資助，美國認為對特定領域的資助與該領域人才數量正相關。為此，美國不斷為5G人才培養提供資金保障，在獎學金、資助項目和勞動力補助中優先考慮5G。目前，勞工部、教育部、國防部、國家科學基金已成立10項適用于5G從業者的資助計劃。

一直以來，美國都存在科學與工程勞動力危機問題。勞動力危機是指接受過大學專業知識的高等人才并不一定能勝任行業專業技能，市場沒有足夠的合格工人滿足行業需求。針對美國5G人力短缺尤其是鋪設光纜、攀爬鐵塔等工人匱乏的現狀，FCC頒布《通訊工人從事實際基礎設施或鐵塔部署2019法案》[15]，并組建“寬帶基礎設施部署工作技能和培訓機會”工作組和寬帶部署工業聯盟，加強政府、企業、學校、社區等利益相關者的聯動，這種“多方協作”政產學研用合作方式能夠避免主體之間的信息不對稱，增加招聘機會和社會資源。為呼吁更多人成為5G勞動力，美國將“寬帶行業工作者”納入勞工部職業信息數據庫，加快工資、工時、晉升前景等職業化進程，并設計技能證書和驗證系統。這一舉措有效提升了民眾對5G技術工人的職業認同和身份認同，為更多從事5G的工作人員提供保障。

“9·11”事件以后，美國對高技能移民的限制日益嚴格，留住國際人才成為美國面臨的難題。在網絡信息技術領域，美國的優勢地位很大程度上依賴于他國人才，計算機和電氣專業國外研究生比例高達80%。研究表明，人才簽證對美國科研起強大支撐作用，減少國外留學生項目將會極大地損害美國大學的科研能力[16]。為放寬簽證吸引5G人才，美國在2021年1月修改H-1B隨機抽簽制度，優先考慮高技能、高職位申請人。如STEM專業有75%的碩士獲得3年工作簽證，有3年以上工作經驗的碩博士命中率高達100%。放寬H-1B簽證有效吸引了5G高技能、高質量外籍人員在美國工作，為美國5G競爭提供了優秀人才儲備。

3.4 修訂規章制度，消除頻譜和基建障礙

加快5G部署是贏得5G競爭的第一步，美國通過采取立法、政策修訂等手段掃清部署障礙(見表2)。

優質頻譜資源是促進5G部署的前提。目前，全球存在兩種5G頻段方式：一種是3-4GHz中低頻段，即sub-6；另一種是24-300GHz中高頻段，即毫米波。sub-6傳播范圍大，覆蓋相同范圍所需基站少，建網成本低，因而成為世界上5G的主導頻譜。由于美國大量sub-6頻段被軍方占用，所以主要依靠毫米波部署5G，這無疑提升了美國的建網成本，搭載“非主流頻譜”使得美國5G在世界通用性、產業鏈供應、標準主導等方面比較被動。為彌補頻譜劣勢，美國前總統特朗普于2018年10月簽署的《關于制訂美國未來可持續頻譜戰略的總統備忘錄》提出要建立“平衡、前瞻、靈活和可持續的頻譜管理方法”，要求商務部聯合OSTP、NTIA、FCC等部門一起制定“國家頻譜戰略”。考慮到中頻段頻譜的重要性，美國政府協調頻譜軍用和商用利益開展了頻譜再利用行動，對頻譜進行監視、調度和重新分配，釋放頻譜資源。同時，為豐富頻譜管理方式，美國政府還頒發了“靈活使用頻譜許可”，簡化5G頻譜拍賣流程，研發“同頻段多系統動態共存”技術，提升頻譜獲取和使用效率。美國頻譜改革取得一系列成果，截至2020年9月，美國通過重新分配、修改許可、更新租賃權、靈活監管等方式預留了總計1 130.5兆赫茲的中頻段頻譜供5G商用[17]，極大程度上緩解了頻譜短缺的局面。

美國《全球5G競爭》報告認為，中國基礎設施優勢是美國5G部署面臨的挑戰，美國意識到自身在基站建設中存在不足，通過完善網絡基礎設施政策，將不適應現代化網絡部署的過時法規予以修改，以此促進5G建設。2018年，美國頒布《國家寬帶基礎設施部署守則》和《市鎮寬帶基礎設施部署守則》，對基礎設施租賃權、地役權、通行權進行修訂，將“通信基礎設施是國家和人民寶貴的戰略資產、鼓勵把移動寬帶建設納入國家和地區經濟發展計劃”寫進法律，明確了網絡基礎設施建設的合法性。在具體管理施工層面，美國鼓勵將網絡設備搭建在市政公共設施上，并對鐵塔選址、網絡設備安裝、基站入場等程序制定標準化申請—審批流程，有效縮短了審批時間。同時，美國政府還嚴格管理部署費用和效率，限定網絡設備載于基礎設施的申請費、進場費和使用費以及選址、設備入場審批時限。此外，美國政府還要求對網絡基礎設施建設進行大數據共享，開發“國家聯合公用事業通知系統(NJUNS)”，使網絡基礎設施與水、電、路“一并設計、只挖一次”。美國網絡基建設施建設制度改革不但提高了工作效率、節省了建設成本，還為其加速5G網絡部署進程、應對與中國的5G基建競爭掃清了障礙。

表2 美國部署的5G政策Tab.2 5G policies deployed by the United States

4 美國對華5G科技競爭防范策略

日本大戰略學者伊藤憲一指出：“國家戰略是對內的，而大戰略是對外的。”大戰略極力強調環境變化和外部挑戰。因此，決策者對外部威脅的認知對大戰略的制定與調整具有重要影響，威脅評估和尋找敵人成為大戰略關注的重要要素。同時，大戰略對外性還體現在使本國最具“國際合法性”并獲得最廣泛的國際吸引力上。在5G領域，中國是美國唯一的威脅來源和主要防范對象。美國政府認為，中國5G科技的崛起對美國及其盟友在經濟活力、國家安全和自由民主價值觀方面構成了“根本挑戰”。為維持霸權地位，美國不斷強化外部風險，不斷與中國展開競爭，多次提出必須確保5G優勢不被中國掌握，要發起協調活動對抗中國影響力。美國對中國5G實施了高強度防范政策，并采取了出口管制、外資審查、投資管控、外交結盟等一系列打壓手段，具有強烈的技術民族主義和保護主義傾向。

4.1 出口管制

美國不斷擴大對中國技術出口的管制范圍和執法力度。2018年，美國向中興通訊發布出口禁售令，禁止美國公司向其出口電信軟件和技術。2019年，美國前總統特朗普簽署《保障信息與通訊技術及服務供應鏈安全》行政命令，將受到國外通信供應商的威脅視為“國家緊急狀態”，禁止高通、英特爾等美國企業向華為等“實體清單”企業出售通信元器件。2020年，美國進一步升級對華為的制裁，在全球范圍內禁止任何企業向華為供應芯片，包括使用美國芯片設備和技術，旨在通過長臂管轄對華為供應鏈造成全面封鎖。隨后，美國商務部又將中芯國際、北京郵電大學等多個涉及5G、超級計算、半導體技術的單位加入“實體清單”，限制與其開展交易與合作。

以上被美國制裁的中國企業受到美國《出口管制條例》的限制，從事出口、再出口和國內轉運均需要獲得美國“許可豁免”。出口管制是美國為防止自身技術泄露而實施的“小院高墻”措施。然而，由于美國對中國市場的依賴，對中國實施出口管制很大程度上也阻礙了美國自身經濟發展，但在與中國5G的較量中，美國更關注“相對收益”。因此，對中國5G產品實施出口管制范圍之廣和強度之大，表現出美國遏制與威懾并行的現實主義傾向。通過技術封鎖，美國意在阻斷或干擾中國5G研發、生產和銷售鏈條，削弱中國5G競爭力，從而為美國贏得5G發展空間。

4.2 外資審查

為阻止5G技術外流，美國加大半導體核心技術對外合作審查標準。2017年1月，白宮發布《確保美國在半導體行業長期領先地位》，指出半導體創新長期以來一直是美國經濟繁榮和國家安全引擎，如今卻面臨著中國市場和地緣政治的挑戰，并敦促美國外商投資委員會(CFIUS)加強對中國投資美國半導體企業和技術的審查，對中國半導體產業進行遏制。2018年6月，美國眾議院通過《外國投資風險評估現代化法案2018》(FIRRMA)[18]，將中國界定為“特別關注國家”，再次提高了CFIUS在芯片、人工智能等領域對中國企業的審查權限。

外資審查被認為是美國為保護知識產權而獲得科技競爭優勢的關鍵措施，也是防止技術轉讓的一貫做法。CFIUS設立于1988年，由美國財政部牽頭，橫跨多個白宮機構和行政部門，職能是防范美國企業，尤其是涉及美國權益和安全的技術企業被國外收購。近年來，福建大芯片投資基金收購Aixtron、國家集成電路產業投資公司并購Xcerra、TCL集團收購MIFI等多起案例均被美國以國家安全、不平等貿易和知識產權保護為由叫停，中國對美投資空間全面受限。僅2018年前5個月，中國對美國并購和投資規模就同比下降了92%[19]。

4.3 投資管控

美國試圖通過政治力量割裂金融市場對中國5G的推動作用。2020年11月，美國前總統特朗普簽發了《解決投資中國軍方控制企業構成威脅》的行政命令，指出中國軍方控制企業利用美國資本進行資源開發，以實現軍事、情報和其它機構發展為目的，通過武器開發和惡意網絡行為威脅美國安全。美國國防部會同財政部擬訂“中國軍方控制企業”名單，禁止美國投資者對其進行任何交易。5G涉及網絡活動，相關企業成為重點制裁對象，如中國聯通(香港)、中國移動和中國電信3家通信運營商被列入名單。2021年1月，美國紐交所暫停了這3家中國公司交易，并對其進行摘牌退市處理，阻止美方投資公司、養老基金和其它機構買賣中國通信企業股票，企圖阻斷中國5G公司在美國金融市場的融資渠道，這種惡意污蔑抹黑中國軍民融合發展政策的行為違背了市場競爭原則和國際經貿規則，干擾了中美正常經貿和投資合作行為。美國采取將中國5G產業同世界資本“隔離”的策略，目的是阻止中國通信技術研發投入與創新動能，遏制中國5G發展。

4.4 外交結盟

美國在多份涉及國家5G安全的政策文件中都提到將采用技術支持、經濟援助、政治外交等手段，團結盟國和世界伙伴，排除中國5G供應商，確保自身和盟友安全。2019年5月，由美國主導，在捷克首都布拉格召開的5G安全準則討論會發布了《布拉格提案》，提出10項5G安全觀，涉及技術、法律、國家政策等，將5G網絡安全高度政治化、復雜化。雖然該提案具有非約束性質，但卻有參與方“報團取暖”“針對中國”的深意，也成為影響各國5G政策制定的潛在規則。隨后，美國啟動“清潔網絡”計劃，先是在外交網絡通道上禁用中國供應商，隨后呼吁各國加入該計劃，共同排除中國5G設備，并逐步建立數字信任標準、干凈電纜、干凈應用等方案，對華為、中國移動、百度、騰訊等中國電信和互聯網企業進行全方位限制。美國宣稱截至2020年11月，已有53個國家180個電信公司加入“清潔網絡”行動[20]。

美國在建立經濟軍事伙伴關系方面具有歷史優勢和良好基礎，擅長為潛在合作伙伴提供與競爭對手非此即彼的選擇。《布拉格提案》和“清潔網絡”計劃均體現了美國強有力的外交外聯和政治接觸手段，美國通過強加意志、游說勸說等方式廣泛與盟友合作，為其提供中國5G替代方案或建立協調一致的排華系統，制衡中國5G發展。

5 美國對華5G科技競爭發展趨勢

大戰略需要對政策行為結果進行綜合評估，包括政策評價、效益評估、政策糾正、方案優化和影響趨勢等。目前來看，美國5G大戰略在政府多主體的共同作用下，形成了以匯集資金、人才等創新要素為主要抓手，以彌補頻譜短缺、掃除基建障礙為突破，以中國為外部威脅，以維護自身國家安全和國際領導地位為主要目標的戰略體系。本文通過對美國5G各項策略進行評估發現，其政策內容包括“攻”和“防”兩個層面：前者主要是指美國通過國內制度建設和改革促進5G發展；后者主要是指對競爭對手采取現實主義遏制戰略，對中國5G產業進行打壓。美國5G攻防結合大戰略呈現以下特點，并深度影響中美5G競爭未來發展趨勢。

5.1 舉國參與5G發展，中美5G科技競爭將持續且更加激烈

冷戰期間，美國與俄羅斯在航天領域的競爭促使美國“斯普尼克時刻”(Sputnik Moment)到來，美國科技競爭力得以激發，為以后幾十年美國占據世界科技領頭羊地位奠定了重要基礎。近年來，美國政策制定者呼吁重新打造“斯普尼克時刻”，以應對中國挑戰[21]。美國對華5G科技競爭正體現了這種“斯普尼克式”的科技戰略。一是舉國參與。20世紀80年代以來，美國政府愈發降低對科技的監管，科技很大程度上由美國企業推動。但在以5G為代表的新一輪科技競爭中，美國開始糾正這一路線，強調政府干預的重要性，體現在頒布5G國家戰略、設立政府機構、加大財政投入等方面。二是兼容并包。為刺激5G發展，美國將所有科技要素納入創新范圍，包括研發支出、公私合作、人才培養、移民政策、基礎設施等，并將各領域政策視為相互交織的網絡，使之能夠相互匹配和靈活調整。美國“斯普尼克”式的5G戰略體現了其與中國較量的決心，中美未來5G競爭也將愈發持久與激烈。

5.2 突出5G“去中國化”傾向，中美5G科技競爭或將形成兩套生態體系

美國5G戰略具有強硬的排他性、“去中國化”傾向和維護美國領導地位的特征，是典型的科技民族主義。首先，視中國為主要戰略對手，對中國5G實施制裁和防范，通過禁用中國5G產品、芯片出口管制、封鎖核心技術等手段，切斷中國5G產業鏈，降低世界市場對中國5G的依賴。隨著拜登政府的上臺，美國對中國5G的制裁會以“對美國最有利”為原則，放松對中國5G非核心領域的制裁，以避免對美國造成連帶損害，轉而對核心領域和中國最薄弱的方面進行更嚴厲的精準打擊。其次，通過推動Open RAN技術，以改變技術范式的方式扭轉5G產業鏈被動局面。Open RAN是顛覆現有網絡架構的新范式，歷史經驗表明，顛覆性技術對構建新產業鏈條與生態并以“非對稱”優勢實現趕超具有重大意義[22]。美國旨在采用新范式變革中國供應商主導全球市場份額的局面，使美國在5G及通信產業生態系統中占據領導地位。第四次工業革命帶來的大國競爭加速了“去全球化”傾向，中美科技雖不會完全脫鉤，但很有可能形成兩套彼此封閉、割裂、阻斷的數字生態，這顯然不利于5G全球化發展。

5.3 拉攏盟友充當外援，國際關系將影響中美5G科技競爭態勢

管理聯盟與伙伴關系是美國關鍵的治國之道。在與中國的5G競爭中，美國充分利用盟友與伙伴關系合作網絡優勢。現階段，美國主要通過宣稱“中國5G存在安全隱患”并以情報共享、軍事保護等為借口，以威脅和利益交換的方式向盟友進行政治游說，以此達到禁用中國5G產品的目的。然而，美國政治游說效果欠佳。截至2021年5月，只有英國和瑞典在政府層面禁止華為參與5G建設。但是，美國并未因此放棄盟友合作策略，并表示將與志同道合的“民主國家”一同制定新戰略規劃和多邊機制，以此對抗來自中國的挑戰。通過分析近期美國5G外交行為發現，美國未來拉攏盟友的策略將由政治動員轉向合作制定國際標準、加強聯合監管、給予經濟援助、提供中國5G替代品等。總之，實施伙伴體系圍堵是美國明確表示用以增加與中國對抗籌碼的策略，將會持續并予以深化。因此，世界各國與中美在地緣政治上的親疏關系可能成為其在中美5G之間“選邊站隊”的考量要素。自古以來，科技在與政治的互動中都難以堅持“價值中立”，在這場中美5G的較量中，國際政治必將扮演不可小覷的角色。

6 中國應對美國5G科技競爭挑戰對策

6.1 堅定戰略目標與定力

(1)明確中國5G發展目標與戰略定位。與美國通過發展5G實現國際霸權的目的不同，中國發展5G的目標主要是拉動經濟健康穩定增長、提高人民群眾生活水平、促進產業高質量發展、推動社會創新進步。雖然中國無意挑戰美國國際領導地位，但隨著中國5G相對優勢的顯現及中美兩國實力差距的縮小，中美5G競爭不可避免。因此，中國應全面、理性、多維度構建自身5G戰略。在微觀層面，對中國5G競爭力提升制定系統性規劃；在中觀層面，對美國5G科技霸權作出有效應對；在宏觀層面，對中國5G建設與對美關系及世界發展影響機制作出全面思考。同時，在與美國的5G競爭中，要認清美方的戰略意圖和手段，把握機遇，充分研判對手實力及發展趨勢，制定有明確導向且可操作的國家5G戰略規劃。

(2)提升中國5G發展戰略定力。5G領域競爭不僅是科技與經濟的競爭，更是一場關乎國家前途和國際競爭力的戰略決戰。在此背景下，我國在5G建設過程中需要認清自身優劣勢。目前，中國5G在部署規模、市場潛力等方面雖具備領先優勢，但在人才、投入等方面卻面臨困境。此外，中國作為發展中國家，原始創新起步晚，自主創新能力相對不足，不斷受到美國技術管控和政治打壓。因此，中國5G需要在積極進取與戰略克制之間達到均衡。積極推動中國5G能力建設，堅定科技自立自強的認識，把中國5G創新基點放在自主創新上。同時，堅持戰略自我克制，不斷優化國際形象，緩解國際社會對中國5G發展、科技創新和社會進步的誤解。在政策宣示上設定有限目標、減少非本意意圖，在政策行動上適度發揮、增加可信度，在涉外項目中提高本地化滲透率和合規透明度。

6.2 優化政策供給手段

(1)重視5G產業發展的社會基礎。科技競爭力涉及資本、人才、生產條件等眾多要素，優化創新資源配置是提升5G競爭力的首要基礎。5G是實現中國經濟發展目標的關鍵戰略，需要通過“新型舉國體制”政策的精準設計，找到政策著力點。政府要發揮在5G和芯片產業創新方向、創新資源、創新環境中的領導作用，大學與科研院所要發揮對國家科技戰略的主力支撐作用，企業、社會資本等民營科技力量要發揮對科技應用、成果轉化的生力軍作用。具體而言，應在中央層面成立專門領導5G任務的特殊機構，避免各部門決策偏好和利害關系而導致的分散管理[23]。加強5G研發和產業投入，加大5G行業財政補貼和稅收優惠力度，融合社會資本，創新盈利模式。構建多層次5G人才培養培育方案，建立“現代學徒制度”和“全民興趣培養計劃”，制定5G高端人才、職業人才和技能人才差異化教育目標，積累5G工程師紅利。發揮企業、高校、科研機構5G創新主體作用，推動5G試點項目、重點工程、核心實驗室、公共服務平臺等創新基礎設施建設。

(2)加快5G創新研究到產業化的進程。5G的價值在于工業應用和垂直領域，要堅持“有為政府”與“有效市場”相結合，促進5G成果轉化和應用落地，將創新紅利轉化為產業價值。因此，應改革通信基礎設施審批和管理制度，協調基站選址、進場、施工、用電等問題，加速5G網絡部署。利用我國市場和應用優勢，用“內循環”和國內市場支撐自主創新能力，發揮5G“頭雁”效應、帶動效應和溢出效應，加快5G和人工智能、大數據等相關產業融合發展。依靠“自由市場”機制調動5G創新鏈路上各主體的能動性，促進制造商、運營商、電力系統、廣電媒體、垂直應用平臺、終端用戶對5G共建共享，推動商業模式創新，探索通信行業由傳統“國有封閉”體系轉向市場化、多元化開放體系，減少單一主體5G巨額投資帶來的經營風險和多主體收益不公帶來的融資懈怠，對5G應用溯源、確權、定價、收費、分配等環節進行合理規劃。

6.3 積極應對威脅與挑戰

美國長臂管轄等不合理制裁是中國5G面臨的外部威脅，因此要積極維護中國5G科技創新和社會發展的正當權益。目前，我國已出臺《不可靠實體清單規定》《出口管制法》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》《中華人民共和國反外國制裁法》等法律，規定了針對美國打壓的“對等原則”，緩解了我國企業在5G國際交往和跨國經營活動中受到的負面影響和不公平限制。但是，以上法律法規所涉具體操作程序、執行標準、賠償范圍、處罰措施等內容還需進一步細化，相關配套法規和實施細則有待明確。因此，需要繼續深化相關法律立法技術和執法能力研究，不斷完善我國5G進出口、國際貿易和國家安全等法律體系建設。

產業核心技術薄弱是中國5G可持續發展面臨的嚴峻挑戰。美國對中國5G的技術封鎖，暴露出中國基礎研究薄弱、核心器件自主創新能力差的短板。針對美國的打壓和競爭，一方面要扎實推進基礎研究。通信技術、半導體技術最終要突破的是量子糾纏、二階計算等數學理論，基礎研究是通信技術的源頭。中國要實現核心共性技術從跟蹤模仿向創新引領轉變，就要加強基礎研究和上游學科投入、研發、試錯，爭取更多基礎性、原創性科研成果。另一方面，要確保5G產業鏈安全。加大芯片等核心產業攻關力度，集中力量解決關鍵技術“卡脖子”難題，加快核心器件產業鏈本地化、高端化進程，擺脫對外技術依賴，提升本土器件替代率，逐漸形成中國5G供應鏈的“閉環”。要合理規劃芯片制造產業鏈，避免扎堆和重復建設，克服浮躁、功利主義和政策導向下的機會主義行為，打造“前端—中端—后端”平衡、健康的產業鏈布局。

6.4 把握中美5G競爭趨勢

(1)關注5G發展新場景、新賽道、新治理。當今世界，顛覆性技術呈現“多點齊發”態勢，要明確5G等新興通信技術經濟和政治發展趨勢及對未來關鍵共性技術的需求，秉持積極審慎的態度，對新技術給予細致觀察、及時跟蹤和敏銳研判。大力開展新一代通信工程技術預測和創新推演，使創新紅利為國家強基建設和科技競爭賦能。提升對“拐點”科技的洞察力，不斷把移動通信技術推向“無盡的前沿”(李萬等，2021)。重視對通信技術世界難題和熱點問題的調研，充分研究Open RAN、毫米波、量子通信、低軌衛星、6G等前沿通信技術。支持中國北斗工程、虹云工程、鴻雁星座等新型通信基礎設施建設，構建多介質、泛在協同的空、天、地、海一體化全域覆蓋網絡。尤其要重點關注美國提倡的Open RAN新范式，防范美國通過斷層技術、顛覆性技術實現通信能力“換道超車”并對我國5G優勢進行降維打擊。

(2)構建人類5G命運共同體。構建“人類命運共同體”是習近平新時代中國特色社會主義思想對當今世界與人類發展的基本價值觀。中美5G競爭的本質是復興大國與守成大國的競爭，是維護“美國霸權”還是主張“人類命運共同體”的競爭。中國需要堅持多邊主義，防止全球5G科技創新“孤島化”，積極推動“5G人類命運共同體”建設。宏觀上，要進一步探究“5G人類命運共同體”價值體系、思想根基與制度構建，在5G網絡空間和數字生態全球化議題中凝聚各方共識，防止出現中美分裂的5G生態系統，促使世界5G體系朝“一套標準”發展。在具體對策上，要適時推動5G“新型大國協調機制”[24]，通過非正式性國際對話進行包容性協商，促使各方達成利益共識。通過“中國制造”5G全球公共產品和科技合作帶來的“雙贏”，營造有利于中國發展的5G外交網絡。繼續辦好世界互聯網大會、世界5G大會等國際活動，運用市場和技術優勢吸引企業、行業協會、科研人員等多層次主體合作，沖破政府交流壁壘，不斷加強自身在“5G人類命運共同體”全球治理、產業合作等方面的話語權和行動力。