行政應急案件審查要點與裁判原則研究

冷思倫

（上海鐵路運輸法院，上海 200237）

應急狀態(tài)下的行政行為如何保持在法治軌道？除了來自立法機關的緊急授權與行政機關的執(zhí)法履職，司法機關尤其是法院是否可以發(fā)揮其職能，將一部分應急狀態(tài)下的行政行為通過行政訴訟的方式納入到審查監(jiān)督之下？圍繞該問題，筆者通過前期大量司法統(tǒng)計與案例分析調研①前期研究成果包括中國法學會2022 年度部級法學研究一般課題“應急處置措施的司法審查體系化研究—基于621份裁判文書的實證分析”[CLS（2022）C39]，該成果已被發(fā)表于《清華法學》2023 年第1 期；金曉偉、冷思倫：《突發(fā)事件應對法》實施的司法之維：場景偏差、兩造張力與審查模式，載《江西財經大學學報》2021 年第6 期。，逐漸摸索并試圖總結出一些可供審判參照的模式與規(guī)律，稍以補充該領域審判研究的空缺。

一、困難揭示與行政應急案件概念的試提出

追溯歷史，2004 年我國在對“八二憲法”進行第四次修正過程中將“緊急狀態(tài)”替代了“五四憲法”以來的“戒嚴”概念。隨著此次憲法的改動，“緊急狀態(tài)法”也于當年列入了國家原本的立法計劃，但由于“緊急狀態(tài)法解決的是社會、國家和政府存亡問題”，出現(xiàn)這一極端情況的概率很小，故轉而將用于集中規(guī)范普通行政應急管理的突發(fā)事件應對法納入2006 年的立法計劃并最終于次年實施，不再考慮緊急狀態(tài)[1]。我國逐漸形成以突發(fā)事件應對法為核心，串并防洪法、安全生產法、傳染病防治法、消防法等多部單行法律中應急處置相關規(guī)定的應急法律體系。這些法律規(guī)定循著四類突發(fā)事件基本劃分觸達生產、生活各領域的應急場景。但由于突發(fā)事件應對法在立法創(chuàng)設時便脫胎于“緊急狀態(tài)法”，應急管理也因此留下了緊急戒嚴的深刻烙印，導致了“緊急狀態(tài)”“應急狀態(tài)”始終處于含混不清的狀態(tài)，應急學界亦深以為憾。

就現(xiàn)實應用場景而言，突出日常行政管理的“應急狀態(tài)”與危及“國家生命”的極端“緊急狀態(tài)”是一個量變與質變的關系，二者之間留存著巨大的行政公權力發(fā)揮余地，又極度缺乏明確界限。目前我國從未依照憲法法律宣布進入過緊急狀態(tài)，但各級各地政府所發(fā)布的應急預警卻不知凡幾。行政應急實則是行政權運行的常規(guī)突變，不應陡然上升到國家行為的理解高度。在遠未達到“緊急狀態(tài)”的行政治理廣袤領域，大量因常規(guī)行政應急行為造成的糾紛，甚至錯誤借由行政應急而引發(fā)的矛盾是否有法院介入的必要？是否值得賦予百姓行政訴訟的救濟渠道？至少現(xiàn)有研究能夠表明，該類型矛盾糾紛行政案件的數量確實不少，但除去訴訟途徑可供解決問題的選項實在不多。

進入行政訴訟首先應當符合法定的受案條件。應急狀態(tài)中，常見的行政機關內部行為，過程性行為，內部層級監(jiān)督行為，以及對外發(fā)布的決定、命令，作出的行政指導，調解及其他不產生實際影響的行為，還有納入刑事追究的處置行為等，均不屬于行政訴訟的受理范圍。但如若具體的行政應急處置確實影響到公民、法人或其他組織的實際權益，或者行為可能“壓根兒”不符合行政應急，而被行政機關套用“應急解決模式”，則應當考慮被納入行政訴訟的受案范圍當中。以省（自治區(qū)、直轄市）為單位來看，盡管全國各地法院基本均有過該類型行政案件的審判案例，但這種自身具有典型特征的行政案件并未被較為廣泛地認知并作為專門的一類行政案件。已有的行政應急案例多被歸納為行政處罰、行政強制措施、行政強制執(zhí)行、行政征收或征用、行政補償及行政賠償等案由，但案件審理中遇到的問題與解決思路卻不能被上述案由案件的既有經驗所囊括。令人鼓舞的是，部分最高院案例中已將相關案件案由做了“突發(fā)事件應急處置”的獨特歸納表述①參見最高人民法院（2020）最高法行申4807 號行政裁定書。。

為了使行政應急這類行政案件的專業(yè)化審判積累更多更好的經驗，則需要從審判實踐視閾提出專門的“行政應急案件”概念，并可將其內涵初步定義為，行政機關援引突發(fā)事件應對法及其他應急法律、法規(guī)、規(guī)章作出行政行為，引起行政糾紛進而進入到行政訴訟的一類行政案件。

二、行政應急案件的審查要點

（一）立案階段的審查

行政應急行為相對人及其他利害關系人都可能具備原告資格，需要審查是否有證據表明行政行為對相關公民、法人或其他組織的權利義務產生了實質影響。同時審查其訴請是否具體并有相關事實依據，一并提出補償、賠償請求的，需初步審查是否具有被征收、征用或簽訂補償協(xié)議等情況，以及訴請金額是否明確。

訴訟應當列有明確的被告。行政訴訟被告應當是行政應急行為的具體作出機關，經行政復議維持，復議機關系共同被告。行政應急案件可能涉及的鄉(xiāng)級人民政府、街道辦事處、居民委員會、村民委員會一般是協(xié)助職能機關完成突發(fā)事件應對工作，除法律、法規(guī)、規(guī)章授權以外，其他協(xié)助、受委托的情形，應當以被協(xié)助或者進行委托的政府、部門作為被告。臨時組建的指揮機構等，如不具有獨立承擔法律責任的能力，應以組建機關為被告，臨時機構被撤銷的，以其所屬政府為被告。

（二）審理階段的審查

1.職權審查要點

職權法定是依法行政的前提。行政應急職權設置的根本特征是“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”，突發(fā)事件應對法第7 至第9 條總體規(guī)定了各級政府、各職能部門的內部職責劃分。突發(fā)事件尚未發(fā)生時，縣級以上（各地方）政府及部門每一級均具備各自范圍內相應的預防、準備、監(jiān)測、預警職責，突發(fā)事件發(fā)生后，則處置救援與恢復重建的職責基本集中于統(tǒng)一領導或組織處置的政府。絕大多數情況下，縣級政府是行政應急領導職權的最小單元，縣級政府的有關部門在政府領導以及上級政府主管部門的指導下開展突發(fā)事件具體應對。按照分類管理的要求，其他法律、法規(guī)對職權設立另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

實際應急中，往往還包含著大量所謂“臨時指派”的情形，受“臨時指派”的機關既無行政授權也無委托形式，以自己名義作出相關行政行為。此時審查還需要重點關注受“臨時指派”的主體是否具備相應職權，例如在彭正堂訴蘭州市七里河區(qū)彭家坪鎮(zhèn)人民政府、蘭州市七里河區(qū)人民政府行政強制案二審中，法院明確指出“上級人民政府在組織安排相關工作部門和下級人民政府辦理有關事項時，也應當安排具有相應職權的相關工作部門或者下級人民政府辦理有關事項”，最終認定受指派的鎮(zhèn)政府不具有處置的法定職權①參見甘肅省蘭州市中級人民法院（2020）甘01 行終16 號行政判決書。。極少重大的突發(fā)事件中，還有可能需要通過法律緊急明確授予行政機關更多的必要職權，但同時為防止公權力的濫用[2]，法院應當及時研判法律、法規(guī)創(chuàng)設或修訂帶來的行政機關職權變化以備審查。

2.事實審查要點

法院在行政應急案件中對認定事實進行審查，主要包括以下三個方面：一是圍繞“突發(fā)事件場景”進行審查。突發(fā)事件場景是行政應急行為作出的必要條件。突發(fā)事件應對法實施以來，相關執(zhí)法、司法場景存在一定程度的偏差，應急法律被大量運用到強制拆除房屋或設施、強制清除地上物等行政強制行為上，故法院對于場景事實的審查尤為重要。突發(fā)事件的場景在實際案例中存在預防場景與處置場景的區(qū)分，預防場景一般包括日常維護性預防與臨時預防性處置，需要比照行為是否屬于突發(fā)事件預防、應急準備、日常監(jiān)測等工作內容，或者審查預防性處置之前的事實情況是否具有現(xiàn)實危險的可能。例如在周海明訴佛岡縣湯塘鎮(zhèn)人民政府、佛岡縣水利局確認行政行為違法及行政賠償糾紛案二審中，法院審查認為行政機關僅“根據以往汛期情況推斷”，并無充分證據證明突發(fā)事件發(fā)生的可能性，行政機關的認定“缺乏事實依據”②參見廣東省清遠市中級人民法院（2020）粵18 行終字第136 號行政判決書。。而在處置場景中，突發(fā)事件的實質判斷則主要依靠對緊迫性的把握，即涉案事件突發(fā)且已導致現(xiàn)實危險，需要緊急采取措施應對。例如在柏嘗、柏順心分別訴東莞市人民政府應急處置行政糾紛兩案再審中，最高人民法院在裁定書中均明確提出了“緊迫性”的事實審查要點③參見最高人民法院（2020）最高法行申4534 號、（2020）最高法行申4536 號行政裁定書。。緊迫性在地方法院的裁判文書中亦有不少體現(xiàn)，雖然表述不同，但并不妨礙其理解與運用。例如在茅鳳娣等訴紹興市柯橋區(qū)柯巖街道辦事處行政管理案二審中，法院經事實審查，查明行政機關在確知危險后經一個月才開始進行所謂應急處置，顯然與突發(fā)事件“急迫性相悖”，從而否定了行政機關對該事實的認定④參見浙江省紹興市中級人民法院（2021）浙06 行終字第65 號行政判決書。。

二是圍繞“人”或“物”查明具體行為事實。行政應急行為雖然涉及的社會關系廣泛，但最終仍需落腳在對具體的人或物的處置上。應重點查明行政相對人、利害關系人或者其所屬物的情況是否達到被處置的事實條件，以及實際處置時間、方式等流程經過，處置是否造成損失與損失具體情況等。

三是審查行政機關糾紛前期處理情況。突發(fā)事件應對法第12 條、第21 條及第61 條規(guī)定了行政機關應當履行補償等法定義務，事前事后主動調處矛盾糾紛。法院應當審查上述情況，以前期調處工作為基礎進一步研判審理方案，如若行政機關尚未開展補償或其他調處工作，法院應當向行政機關及時指出并作出相應回應。例如在方友訴巢湖市人民政府、巢湖市防汛抗旱指揮部水利行政管理案中，法院明確提示行政機關“在緊急汛期結束之后，應當給予原告的補償也要及時予以兌現(xiàn)”⑤參見安徽省合肥市中級人民法院（2017）皖01 行初字第50 號行政判決書。。

3.法律適用審查要點

行政應急案件中的法律適用審查需要重點關注如下兩個問題，一是要區(qū)分行政強制與突發(fā)事件應對的概念及相關法律適用。行政強制法第3 條第2 款對此作出了明確規(guī)定，不同類型行政行為的性質不同，需要在法律適用中加以厘清，不能出現(xiàn)混同的情況，否則可能構成法律適用錯誤。例如在吳雙榮訴撫州市臨川區(qū)人民政府危房行政應急案中，法院經審查最終認為涉案拆除行為系行政應急行為而非行政強制行為，應當“優(yōu)先適用行政應急方面的法律法規(guī)”①參見江西省高級人民法院（2021）贛行終字第116 號行政判決書。。

二是應急預案不宜直接作為審理依據。我國建立有從國務院到地方各級政府，從總體到專項及部門的應急預案體系。各級別、領域的應急預案均依照相關法律、法規(guī)制定，制定的主體及內容與關聯(lián)的法規(guī)、規(guī)章多數重合，可操作性又高于法律、法規(guī)及規(guī)章，具備相當的權威性。應急預案的法律屬性在學理上仍存爭議，實踐中由于應急預案當下并沒有固定頒布形式[3]，其性質與效力應當視情況而定。目前絕大多數的應急預案不具備法律、法規(guī)或者規(guī)章的形式與制定程序，當屬于規(guī)范性文件，依照行政訴訟法第63 條之規(guī)定不能夠作為審理的依據或參照。而且應急預案并不創(chuàng)設新的權利義務，作用更加側重于行政機關內部指導，故審判無直接適用應急預案的必要，可作適當參考。

4.程序審查要點

行政應急案件程序審查的要點在于把握行為各流程節(jié)點的連續(xù)性。行政應急行為程序上應當符合突發(fā)事件應對法的有關規(guī)定，包括決定、命令的備案，預警評估與報告，發(fā)布、調整警報，應急處置的信息發(fā)布與報告，造成損失的評估等，貫穿了突發(fā)事件應對的全流程，法院應當審查行政機關在上述程序中是否存在重大錯漏。例如上文所舉吳雙榮訴撫州市臨川區(qū)人民政府危房行政應急案例中，法院明確指出了這一程序審查的要點，“（涉案行為）是應急處置活動的一個環(huán)節(jié)，與在先多個行政行為之間具有連續(xù)性”②同前注。，并據此要素綜合審查了涉案行政行為具備合法性。

需要特別指出的是，基于該類行政案件存在一定的特殊，對于應急程序在完整性上不應作過于嚴格的審查要求。例如在柏嘗、柏順心分別訴東莞市人民政府應急處置行政糾紛兩案二審中，廣東省高級人民法院指出了政府在預警程序上存在瑕疵，但“不能因為具體工作中存在一些不足”，“即認為緊急處置措施缺乏合法性”③參見廣東省高級人民法院（2018）粵行終字第1096 號、（2018）粵行終字第1097 號行政判決書。，該觀點雖然在再審中未被最高人民法院重申，但再審結果支持了二審判決④同前頁注③。。總而言之，法院在行政應急案件程序審查當中，可以認可行政機關事后對于程序性事項的補正，容忍一定程度上的程序瑕疵，不宜僅因程序方面一處的失范來否定行政應急行為整體的合法性。

三、行政應急案件的裁判原則

（一）深入貫徹習近平法治思想

習近平法治思想當中關于行政應急的內容極為豐富生動。回顧新冠疫情，以習近平總書記為核心的黨中央始終把人民群眾生命安全放在第一位，高瞻遠矚、統(tǒng)籌兼顧，以不負人民的歷史擔當，以科學防控的唯物主義精神，為國家和人民爭取了寶貴的疫情防控戰(zhàn)略緩沖期，將疫情影響控制在了最小范圍。隨著防疫政策的不斷優(yōu)化調整，社會發(fā)展快速復蘇，抗疫取得了巨大成果。歸根結底，黨的領導是中國特色社會主義制度的本質特征與最大優(yōu)勢，離開了黨的領導，社會各項制度均無法轉化為國家治理效能[4]，這在突發(fā)事件應對中的體現(xiàn)尤為明顯。面對“借疫反華”的國際博弈形勢與“鼓吹自由”的意識形態(tài)斗爭，牢固樹立“四個意識”、堅定“四個自信”，始終做到“兩個維護”是案件審理當中最基本的政治自覺。想要辦理好行政應急案件，處理好涉案矛盾，就要充分認識到該類行政案件所天然具有的強烈政治屬性。

習近平總書記始終強調，要統(tǒng)籌疫情防控與社會發(fā)展兩個大局，讓疫情防控始終保持在法治軌道上推進。在黨中央集中統(tǒng)一領導下，立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，為疫情防控提供有力法治保障。要嚴格執(zhí)行法律法規(guī)，加強風險評估，依法審慎決策，嚴格依法落實防控措施。要加大對危害疫情防控行為執(zhí)法司法力度，加強對案件審理工作指導，及時處理，定分止爭。這些寶貴的法治思想論述，為開啟新時代行政應急綜合治理模式奠定了扎實的制度理論基礎。

行政訴訟制度本身即肩負著監(jiān)督行政機關依法行政的重任[5]，習近平關于行政應急執(zhí)法的具體指示，為法院充分履行司法職能，審查行政應急行為提供了要素指南。法院應當嚴格落實習近平總書記要求，對于不同場景下的行政應急行為采取與之適配的審查方法，嚴厲打擊危害防控、擾亂秩序等妨礙突發(fā)事件應對的行為，支持行政機關依法執(zhí)法；依法規(guī)范捐贈受贈、糾正失職瀆職等行政履職過程中可能發(fā)生的問題與行為，監(jiān)督行政機關依法行政。總而言之，習近平法治思想是行政應急案件辦理的理論核心與實操指引，惟有深入貫徹落實以習近平總書記為核心的黨中央決策部署，以整體大局觀考量行政應急案件本身，最終服務好社會總體發(fā)展，行政應急案件才能始終沿著正確的方向辦理。

（二）形式合法性審查與實質合法性審查并舉

我國行政法治從形式法治向實質法治的歷史轉型，決定了行政行為必然要從形式合法性向實質合法性轉變[6]。法學意義上的合法性解讀框架更加側重“行政—法律”的“合法律性”演繹，而實質合法性是政治學意義上的合法性解讀，其不簡單地指行政行為是否合乎法律，還強調具有民意基礎等正當性依據[7]。形式襯托實質、法學兼具政治學的分野格局天然符合行政應急案件的審查視角。在形式合法性審查的基礎上，同時審查行政應急行為的實質合法性應當成為行政應急案件裁判的一項基本原則。行政應急行為作出的社會條件決定了形式合法性審查功能在該類案件中的局限性。有別于一般時期的行政治理，硬法在事急從權的應急狀態(tài)期間往往暴露出其封閉性與滯后性，且既有硬法雖綱舉目張卻終究無法網羅盡事無巨細的突發(fā)情況，實施效果大打折扣。而作為非正式淵源的軟法，包括法律原則、公共政策、行政裁量基準、公序良俗等[6]能夠在很大程度上調適這一無力的狀態(tài)，使得社會環(huán)境仍舊較好地維持在秩序中。質言之，單純“合法律性”的形式合法性審查在行政應急案件中可能并不具備審查的硬法前提，僅僅倚靠傳統(tǒng)辦案方式上的形式合法性審查無法對該類行政案件作出妥善的處理。

我國行政訴訟法第70 條、第77 條明確規(guī)定了“明顯不當”的實質合法性審查標準，這一審查標準之于行政應急案件應當從審查行政行為的主觀與客觀兩個方面加以著手。從行政應急行為主觀方面著手指的是，法院需要審查行政機關作出行政應急行為時，其在行政決策主觀上的考量是否存在明顯不當，包括審查行政應急行為的合目的性，或者該行為所追求的社會價值。行政應急行為所追求的行政目的應當符合應急法律立法目的當中的一項或者多項，包括但不限于“預防和減少突發(fā)事件的發(fā)生”“控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害”“規(guī)范突發(fā)事件應對活動”等，并始終圍繞以人民為中心的價值追求[8]內涵。合目的性在行政應急案件中需要結合形式合法性審查中的事實審查情況加以綜合判斷，并在裁判文書里根據具體需要，采取靈活的方式闡述評判。例如在鄭日明訴江山市人民政府建設行政強制案中，法院在“本院認為”中指出，行政機關以解危為由強拆涉案房屋（目的）“實為為節(jié)省工期，刻意規(guī)避補償程序，屬于行政程序目的違法”①參見浙江省衢州市中級人民法院（2018）浙08 行初字第73 號行政判決書。，在賀長壽訴紹興市越城區(qū)城南街道辦事處城鄉(xiāng)規(guī)劃行政強制案中，法院同樣在“本院認為”部分認定行政機關“行政執(zhí)法目的不當”②參見浙江省紹興市越城區(qū)人民法院（2020）浙0602 行初字第50 號行政判決書。，在駱金榮訴杭州市富陽區(qū)人民政府房屋拆遷管理案中，法院在案件爭議焦點——關于行政行為合法性評述中認為，行政機關強制拆除涉案房屋（目的）系為“安置區(qū)塊建設需要”而非“采取解危措施”，“故行政行為違法”①參見浙江省杭州市中級人民法院（2019）浙01 行初字第685 號行政判決書。。在行政應急案件裁判文書中融入社會主義核心價值觀，并將價值追求用于實質合法性宏觀把握的審查方法同樣十分有效。如在飛馳傳媒有限公司訴中山市小欖鎮(zhèn)人民政府行政強制案中，法院即作出了在突發(fā)事件中應當“首要保障”“公共利益”的價值論述，并結合價值判斷肯定了行政機關涉案應急措施的合法性②參見廣東省中山市中級人民法院（2019）粵20 行終字第514 號行政判決書。。價值審查既能夠實現(xiàn)個案的充分說理，更為突發(fā)事件妥善處置作出了社會引導。

除了主觀方面，行政應急行為的實質合法性審查還應在客觀方面審查該行為的高效性。行政應急行為的高效性包含了對快速響應以及切實有效的雙重要求，法院需要在時間與效果兩個維度一并判斷行政行為是否構成“明顯不當”。一般而論，法院對于行政機關的決策應當保持足夠的尊重，在行政應急案件當中更為如此。突發(fā)事件的應對十分考驗行政機關的行政能力，而法院的審查本質上是一種事后評價，情境還原式地介入則難免過于苛責且必然缺乏可操作性。故對于行政應急行為高效性的理解也應當回歸到習近平法治思想語境之下。突發(fā)事件的應對關鍵依靠的是黨的絕對領導即貫徹落實黨的指揮部署，行政機關的執(zhí)行速度與執(zhí)行到位程度即對應法院關于高效性的審查內容與審查強度。法院應當結合形式合法性審查，提取關于行政應急行為采取的時間節(jié)點以及執(zhí)行進度，對高效性作出綜合評判。這種審查模式復刻了黨政機關的問責邏輯，能夠與黨內問責機制實現(xiàn)有效聯(lián)動，消除黨政干部精神懈怠危險和能力不足危險[9]，實現(xiàn)構建黨領導下，行政機關對內干部問責，司法機關對行政應急行為外部評價的完整審查體系。

（三）推動爭議的實質性化解

習近平總書記頻頻提及要“大力加強疫情期間矛盾糾紛化解”“推進人民調解、行政調解、司法調解有效銜接”“促進社會和諧穩(wěn)定”。突發(fā)事件期間的社會矛盾尤其是行政糾紛，輿論關注度集中，極易引發(fā)輿情，處置不當不僅阻礙突發(fā)事件的有效應對，更加傷害人民群眾對公正的認知與樸素情感，法院應當將實質性化解爭議作為行政應急案件處理的工作重心。在具體行政應急案件處理中，可以遵循以下三點將實質性化解爭議的裁判原則落地展開。

一是引導原告將訴訟請求類型化。訴訟類型化的內在理念，即是在司法能力允許的范圍內，使行政糾紛得到盡可能徹底的解決[10]。突發(fā)事件的應對工作千頭萬緒，行政機關除了采取各類處置措施，還可能需要提供與之配套的公共服務，幾乎涵蓋了生活方方面面，人民群眾可謂比其他任何時間都要切身感受到政府的作用。正因如此，行政應急案件所牽涉的糾紛事由也五花八門。面對案件原告“討個說法”的籠統(tǒng)訴求，法院不論在立案還是審理階段，均應幫助其歸納相關訴請，主動向原告釋明并引導其選擇撤銷、確認或給付等適合的訴請類型。這樣在案件進入審理階段后，既能夠避免原告訴請雜糅導致難以下判，也能夠在合法性審查的基礎上，精準回應原告訴請，避免訴判不對應的產生。

二是圍繞行政行為進行全面審查。行政應急案件有其特定的歷史背景，雖然不同類型突發(fā)事件的處置存在方法操作差異，但行政機關在具體突發(fā)事件的應對上都會歷經一個從應急預案啟動到因時因地施策，再從經驗教訓總結到逐漸駕輕就熟的“理論—實踐”過程。行政應急行為快速摸索與調整適配的過程，難免會出現(xiàn)超越職權、規(guī)范性文件未充分論證即實施、執(zhí)法尺度不一等不規(guī)范現(xiàn)象。事后的合法性審查如若脫離歷史背景，抑或僅針對原告訴請簡單地“給個說法”作出撤銷甚至無效的判決，則難以實現(xiàn)爭議的實質性化解。故法院應當全面審查、平衡各種利益，分析個案當中不同處理方式的可行性與現(xiàn)實性，保護既定的突發(fā)事件應對事實與效果，堅決防止已經平復的社會狀態(tài)受到再次破壞。在撤銷行政應急行為可能導致公共利益受損的情況下，應當首先考慮采取確認式的判決。

三是落實行政補償、賠償，發(fā)揮調撤作用。行政應急在中國傳統(tǒng)文化當中本就具有充分的民意基礎，涉應急行政糾紛的產生本就非民所愿，實質性化解爭議需要法院注重案件的釋法說理，在行政補償、賠償審查中做到“應補盡補、應賠盡賠”。行政補償屬于行政機關在應急征收、征用等特定情形下應當履行的法定職責與義務，行政賠償則是法院在確認行政應急行為違法之后，行政機關應當承擔的法律后果，二者均應理解為為保護突發(fā)事件應對既定事實與效果，消弭案件矛盾糾紛的最終替代手段。法院在案件審理時，應當秉承補償、賠償與合法性審查一并解決的思路，查明實際損害情況并組織案件當事人共同協(xié)商，盡量以調解、撤訴方式實現(xiàn)案結事了，同時也鼓勵行政機關庭外與原告自行協(xié)商并提供司法確認，最終實現(xiàn)行政應急案件辦理政治效果、社會效果、法律效果的統(tǒng)一。

結語

司法力量在應急治理領域不可或缺。在風險常態(tài)化的今日，將法院審理行政應急案件的經驗體系化正當其時，寧可備之不用，也好過使其淪為遺珠棄璧。誠然，行政應急案件在理論與實踐中仍然存有大量爭議與分歧，亟待借助突發(fā)事件應對法的修法東風對種種問題作出一個較為圓滿的回應，然越是步履維艱，行政機關以及司法機關越不能自認被動、恪守藩籬，雖然“家什不妙”但“人可先巧”，只有主動擔當、履職盡責，才是完善中國特色社會主義應急法治的破局之道。