加拿大原住民教育政策的歷史脈絡、制度邏輯與發展路徑
——基于歷史制度主義視角的考察

許建美，王天宇

(杭州師范大學 中國教育現代化研究院，浙江 杭州 311121)

一、問題提出

加拿大原住民教育政策不僅是加拿大民族政策的組成部分,而且是其社會文化價值觀的反應器。在加拿大教育史上,隨著社會文化價值觀變遷,加拿大原住民教育政策經歷了殖民同化政策、隔離同化政策、民族融合政策以及多元文化自治政策的發展歷程。20世紀70年代以來沿用的多元文化主義政策,在提高加拿大原住民政策參與能力與治理能力,以及增強國家認同方面發揮了重要作用。

根據2021年加拿大人口普查數據,加拿大原住民占總人口的5%,且在持續增長中。[1]原住民教育的發展直接影響著加拿大教育的整體發展水平,因此加拿大官方將原住民教育視為促進本國教育均衡發展的重要途徑。然而,雖然民族和解、賦權自治、能力建構、語言文化復興已成為當今加拿大原住民教育政策中的關鍵詞,但政策理念與政策實踐之間依然存在較大的鴻溝。什么樣的深層結構和行動主體影響了加拿大原住民教育政策的歷史發展、制度邏輯和發展路徑,對這一問題的探究不僅可以解釋當前加拿大原住民教育政策去殖民化的總體價值取向,而且可以呈現影響教育政策的多維交疊因素。因此,本研究援引歷史制度主義的理論與視角,將加拿大原住民教育政策置于具體的教育歷史情境中加以闡釋,借以理解加拿大原住民教育政策成敗背后的制度邏輯與發展路徑。

二、歷史制度主義的分析框架

歷史制度主義作為一種主流的制度分析方法,用來闡述政治斗爭是如何受到它在其中得以展開的制度背景的調節和塑造的。[2]基于對歷史維度和社會學維度的強調,歷史制度主義從制度結構、行動主體與權力關系的互動中理解政治世界的現實運作,憑借路徑依賴、正向反饋、關鍵節點等理論模型,分析制度發展的結構動因與變化路徑,在制度的起源、維系和演化方面構建了彰顯結構主義與歷史取向的理論體系。[3]因此,歷史制度主義引入歷史分析,通過將歷史與制度的有機結合,關注制度如何與宏觀結構、微觀行動者互動,使其成為分析制度變遷的有效工具。

制度是嵌入政體或政治經濟組織結構中的正式或非正式的程序、規則、規范和慣例。[4](P.48)在歷史制度主義中將制度作為中介變量進行解釋分析,以整體性和動態化的視角審視多重因素在制度變遷中的影響程度與作用方式,建構了包含深層結構、觀念、微觀行動體等因素的復合式分析框架。歷史制度主義所呈現的包容性、完整性的研究視角,適用于解釋宏觀政策安排及其動態的歷史變遷邏輯。因此,對于分析長時段加拿大原住民教育政策的變遷具有較強的適切性和解釋力。本研究基于歷史制度主義分析框架,首先對殖民地時期以來的原住民教育政策的發展脈絡進行梳理;其次通過對深層結構和行動主體進行分析,深刻地挖掘原住民教育政策變遷過程中的制度邏輯;最后通過歷史制度主義視角的審視,探尋原住民教育政策的發展路徑。

三、加拿大原住民教育政策的歷史脈絡

基于歷史制度主義分析范式,依據加拿大不同時期教育政策取向的變化,結合關鍵節點作為劃分歷史階段的參考,可以將加拿大原住民教育政策變遷歷程劃分為同化教育探索、同化教育成型、民族融合教育以及多元文化教育四個階段。

(一)同化教育探索階段:殖民地時期原住民教育政策

加拿大殖民地時期分為新法蘭西殖民地時期和英屬殖民地時期。新法蘭西殖民地時期,雷克萊傳教會制定了加拿大歷史上首個系統性的原住民教育政策,即“法蘭西化”政策,強調將原住民培養成“法蘭西人”。[5]1637年前后,耶穌會在法國人定居點附近為印第安人建立永久定居點,也被稱為“保留地”,傳教士在“保留地”中以印第安人的本土語言進行宗教教育,同時傳授農業實踐方面的知識,目的是將他們培養成既有基督教信仰,又能夠自給自足的農民。

英屬殖民地時期,英國殖民政府在“保留地”內建立學校,向原住民傳授農業生產技術。這在一定程度上促進了原住民對現代生產技能的接觸與掌握,但是明顯的傳教色彩使得“保留地”無法招徠足夠多的原住民兒童前往學習。因此,為進一步強化同化教育,殖民者將辦學重點由“保留地”中的非正式教育轉移到寄宿學校。1844年,《加拿大印第安人事務報告》(ReportontheAffairsoftheIndiansinCanada)的頒布,為寄宿制學校提供了政策依據。[6](P.12)

根據報告,殖民政府開辦體力勞動學校,其首要任務是向原住民兒童傳播基督教教義,此外還向原住民傳授木工、制鐵、縫紉及編織等賴以生存的實用技能,旨在使原住民進一步融入“白人世界”,并加速原住民與其傳統生產生活方式的脫鉤。可以說,體力勞動學校是英國殖民者進行同化教育的初步嘗試,此類學校規模大、位置集中,使得原住民學生擺脫家庭的影響,達到了同化原住民的目的[7],為之后寄宿學校制度的體系化奠定了實踐基礎。

(二)同化教育成型階段:隔離原住民教育政策

1867年,加拿大聯邦政府成立后,制定了名為“為了保護的隔離”的原住民教育政策,其核心理念是“殺死印第安人,拯救人類”(Kill the Indian,Save the Man)。[8](P.11)這一時期是加拿大歷史上同化教育政策的鼎盛時期,也是同化教育政策弊端日益凸顯的時期。1879年,尼古拉斯·達文(Nicholas Davin)在《關于印第安人和混血兒工業學校的報告》(ReportonIndustrialSchoolsforIndiansandHalf-Breeds)中提議效仿美國工業學校制度,建立寄宿制學校以便原住民兒童加速融入主流社會。達文的報告成為一份立國文件,促成了加拿大寄宿學校制度的形成。[9]1894年,聯邦政府對《印第安法案》進行了修訂,強制所有6歲以上的原住民兒童進入走讀學校或寄宿學校接受正規教育。[10](PP.13-17)由于走讀學校多位于都市地帶,對于居處偏遠的原住民族而言,寄宿制學校成為唯一選擇。寄宿學校制度作為這一時期實施同化的制度安排,強制原住民兒童與家庭部落分離,不可逆地破壞了原住民族文化和信仰的傳承,因此后來的加拿大真相與和解委員會(Truth and Reconciliation Commission of Canada)將其定性為文化種族滅絕行徑。寄宿學校制度的弊端與衍生出的矛盾又成為后來同化教育政策失利的內在誘因。

為進一步推行隔離教育政策,1920年的《印第安法案》修正案中,強迫15歲以下兒童接受寄宿制教育。[11](PP.91-92)緣于此,寄宿制學校中的原住民學生數量從1902年的3285人激增至1940年的8000多人。[12]就教學內容而言,寄宿制學校大多采用半日制教學,上午學習讀寫算,教學語言為英語或法語,禁止使用民族語言,如果違反規定將會嚴厲懲罰。[13](P.166)這一時期的強迫同化政策,漠視原住民的人權問題,在二戰后遭到了社會輿論的控訴。迫于現實壓力,作為隔離載體的寄宿制學校也隨著同化政策的失敗而走向沒落。

(三)民族融合教育階段:國民教育一體化政策

20世紀50年代前后,加拿大推行“加拿大化”運動,即在英法文化為二元主導的前提下,強調公民權、淡化種族權利,推進不同文化的融合。在加拿大民族“熔爐”政策背景下,強制同化政策開始松動,教育領域內的融合政策試圖通過教育一體化戰略促進原住民與白人融合,加拿大進入國民教育一體化時期。[14](P.34)

1951年,在《印第安法案》修正案中規定,原住民教育管轄權由聯邦政府轉移至地方政府,聯邦政府向各省級政府提供經費,促進原住民學生在公立學校接受教育。聯邦政府為此擴大公立學校的建設規模,加快“合校運動”的發展速度,為融合原住民教育政策的實施掃清障礙。

1969年,加拿大聯邦政府頒布了《加拿大政府對原住民政策的聲明》(StatementofGovernmentofCanadaonIndianPolicy,即“白皮書”),推動了加拿大民族一體化進程。“白皮書”承諾,逐漸廢除政府管理的寄宿制學校,鼓勵原住民兒童進入公立學校就讀。這意味著加拿大聯邦政府以官方名義宣布強制同化與隔離政策的終結,國民教育一體化政策成為加拿大民族教育的新模式。然而,盡管“白皮書”中堅持融合基調,強調教育一體化,卻忽略了原住民的歷史、語言、文化等因素,因此在政策本質上仍具有強烈的同化主義色彩。此外,加拿大聯邦政府還將原屬于自己負責的原住民教育事務下放到各省政府,這被原住民視為違背歷史承諾和推卸歷史責任。[15]于是,各省原住民代表紛紛開展教育自治運動,以抵制“白皮書”中對原住民的不公正待遇。為解決日益加深的民族矛盾,滿足原住民族的權利要求,時任加拿大總理的皮埃爾·特魯多(Pierre Elliot Trudeau)于1970年撤回了“白皮書”,“合校運動”戛然而止,這也標志著國民教育一體化政策的失敗。

(四)多元文化教育階段:原住民教育自治政策

20世紀70年代,隨著原住民融合教育政策的碰壁,多元文化主義逐漸成為加拿大全國性的主流話語。加拿大聯邦政府意識到尊重、保護原住民文化的多樣性是原住民教育政策的價值基礎,而原住民也通過“印第安人”這個身份符號,集結力量向政府爭取民族教育權益,原住民教育自治政策應運而生。

1972年,印第安兄弟協會發布具有里程碑意義的意見書——《印第安人主導印第安教育》(IndianControlIndianEducation),將“印第安人主導印第安教育”的理念融入學校建設藍圖中,試圖培養原住民兒童對本民族文化的認同感和自豪感。聯邦政府將意見書上升為國家原住民教育政策后,開始下放學校中的教育行政管理權。這一意見書的頒布成為原住民獲得教育自治權的標志。但這并不意味著聯邦政府放棄對原住民教育的全面控制,在決策過程中原住民仍存在被邊緣化的情況。[16]受既定觀念影響,原住民在社會上仍處于相對不利地位,民族和種族分層現象依舊存在。可以說,潛在的“同化主義”仍主導著政策制定及執行的各個環節。[17]

20世紀80年代,在承認原住民教育自治合法性的基礎上,原住民教育政策強調提升原住民的教育自治能力,多維度促進原住民教育改進。1983年,加拿大國會公布了《彭納報告》(ThePennerReport),建議在教育事務上應給予原住民族更多的自主權。1988年,第一民族議會出版了《傳統與教育:邁向未來的愿景》(TraditionandEducation:TowardsaVisionoftheFuture),重申印第安人主導印第安教育的重要性,強調原住民固有的自治權是其教育自治的基礎。[18](PP.3-24) 這一請求在1995年得到聯邦政府的回應,正式承認原住民固有的自治權利,同時聯邦政府還與原住民簽署了一系列自治協議和原則性協議,明確了教育的管轄權。

1996年,原住民皇家委員會頒布《皇家原住民委員會報告書》(RoyalCommissiononAboriginalPeoples),承認教育是自治管轄權的核心領域,強調原住民的能力構建在自治權過渡進程中的重要性。報告書還建議發展由多層組織組成的原住民教育體系,支持地方社區、原住民以及整個加拿大社會形成合力促進原住民教育的改善。在《凝聚力量:加拿大原住民行動計劃》(GatheringStrength:Canada’sAboriginalActionPlan)中,加拿大聯邦政府承諾將能力構建作為發展原住民自治的重點。加拿大聯邦政府與原住民合作,支持“保留地”內原住民的教育改革,致力于從學業成績、教師教育、家校合作、學校設施等多維度入手,提升原住民總體教育質量。[19]自此,原住民教育政策從賦權自治訴求轉向在自治體制下構建原住民教育內涵式發展的新路徑。

四、加拿大原住民教育政策變遷的制度邏輯

歷史制度主義作為政策分析的視角,力圖解釋政策是如何在其所嵌套的相關情境中演進的。在歷史制度主義的視野內,加拿大原住民教育政策并不全是一種理性選擇的產物,而是在深層結構和行動主體的交疊影響下,在各種利益的交織博弈中逐步得以確立、調適與變革。

(一)深層結構:宏觀制度決定加拿大原住民教育政策取向

歷史制度主義強調政策的形成與發展是宏觀政治、經濟、文化等因素綜合作用的結果,在關鍵節點上的變化彰顯著政策演進的結構性。縱觀加拿大原住民教育政策變遷史的深層結構可發現其深受經濟發展需求、文化價值取向以及決策參與機制等宏觀制度的影響。

1.經濟發展需求是原住民教育政策變遷的根本動力

經濟發展需求對原住民教育政策的發展方向、規模等具有根本性的影響。殖民地政府試圖以“保留地”、寄宿制學校的形式使原住民擺脫游牧式生活,以占領原住民更多的土地來擴張殖民地的勢力范圍。從經濟利益的角度看,殖民地政府將原住民“歐洲化”的目的是使原住民成為符合殖民者需求的勞動力,以掠奪更多的財富。殖民地時期除了向原住民提供宗教教育外,殖民地政府也向原住民傳授職業技術教育,鞏固與原住民的皮毛貿易,就是其政策經濟意圖的體現。隨著皮毛生意的衰落,經濟結構開始發生變化,教育政策也隨之進行調整。

加拿大聯邦成立后,資本經濟發展需要更多的廉價勞動力,原住民作為潛在人力資本的價值受到重視。強化原住民的教育和培訓,提升他們的勞動技能和專業技術水平,將原住民培養成適應現代社會發展的加拿大人,成為這一時期原住民教育政策的基本目標,承擔同化任務的寄宿學校制度應運而生。

20世紀50—60年代加拿大已發展成為世界上高度發達的重要經濟體。經濟的繁榮也促進了少數族裔群體地位的提高,削弱了族裔背景與階級地位的密切聯系。[20]依據弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)的理論,經濟地位的根本性改善會逐漸激發群體的政治性訴求,尋求“被承認”和掌握更多的話語權的意識開始在包括原住民在內的少數族裔群體中激蕩。經濟社會結構的變遷,推動原住民教育政策從融合向承認、尊重與多元轉變。加拿大聯邦政府開始下放教育管理權,強調尊重原住民文化,承認原住民族的合法權益,重視原住民的能力構建,從而培養既對自己身份認同又能快速適應現代化社會的加拿大公民。這一轉型,不僅改變了原住民“愚昧”“低能”的傳統隱晦形象,也為加拿大社會發展培養了更多技術與服務人才。

2.文化取向轉變是原住民教育政策演變的價值指引

加拿大社會的文化價值取向經歷了從單一文化政策到“熔爐”政策再到多元文化政策的歷史演變。這一轉變邏輯成為加拿大原住民教育政策變遷的價值指引。同化教育政策是加拿大推崇單一文化政策的產物。單一文化價值取向不接納外來文化,強調對非主流群體進行社會整合,將其吸收到殖民者的文化之中。這種文化取向產生的根本原因是歐洲殖民者固有的“白人至上”的優越性,認為原住民族是劣等種族,需要對他們進行根本性改造,以實現文化價值的齊一化。二戰后,隨著被殖民統治的國家紛紛尋求獨立,加拿大原住民的權利意識和民族認同也開始覺醒,具有強制同化屬性的單一文化政策遭到越來越多原住民的抵制。在內外交困的多重壓力之下,加拿大聯邦政府開始推行民族融合的“大熔爐”文化政策,強制同化原住民的教育政策也逐漸退出歷史舞臺。

“熔爐”政策在社會層面要求各種族的文化傳統、風俗習慣、日常生活等行為相互包容和融合。在學校教育層面要求將原住民學生融入公立學校。但是這種融合政策在學校教育中的推行逐漸暴露出其固有缺陷:一味注重教育內容和標準的齊一化,固然有助于消除分歧、實現融合,但由于設置的課程忽略了原住民的語言、文化、歷史、愿景,導致大量的學生因難以真正融入而輟學。因此,加拿大聯邦政府亟需尋求解決原住民教育的新原則和新機制。

1971年,加拿大的文化取向開始轉向多元文化主義,以滿足各種族的權利要求,調和日益加深的民族矛盾。與“熔爐”文化相比,多元文化主義對“他者文化”表現出更多的理解與接納。[21](P.215)它主張少數族群在堅持社會基本價值觀的前提下,保留自身的文化傳統與特色,實現與其他文化形態的共存與平等交流。原住民教育自治政策是多元文化政策的集中體現。在吸取隔離原住民教育政策和國民教育一體化政策失敗經驗的基礎上,加拿大聯邦政府結合本國的國情與原住民的實際需求,在文化價值取向不斷變遷的過程中,逐漸采納多元文化主義政策,謀求原住民的賦權自治與能力建構。

3.決策參與機制影響原住民教育政策的實施效果

原住民教育決策機制的核心問題是政府與原住民之間的關系,它決定著“誰”以什么樣的途徑參與教育決策。在加拿大原住民教育政策變遷過程中,作為政策對象的原住民無法成為政策主體,缺乏有效的利益表達和決策參與機制,這是影響原住民教育政策正義基礎和實施效果的主體因素。在加拿大殖民地初期,傳教會最早提出了以同化為手段的教育政策,這與殖民當局所構想的徹底征服原住民的想法不謀而合。然而,隨著傳教會制定的教育政策實施效果不佳,以及加拿大殖民地開始由分散走向聯邦統一,傳教會勢力在逐漸減弱,原住民教育政策的制定主體開始由傳教會轉向政府組織。

隔離原住民教育政策時期,加拿大聯邦政府主要承擔制定原住民教育政策的責任,并委托傳教會對原住民實施寄宿制教育。原住民決策話語權的缺失導致原住民文化遭到系統地清洗。國民教育一體化政策時期,聯邦政府開始將教育決策權下放,地方政府開始負責原住民教育,但是原住民追求教育自主管理權的請求被忽視。由于原住民無法參與教育決策,導致制定出來的原住民教育政策難以得到原住民的認同,也就成為國民教育一體化政策執行遭遇普遍抵制的根源。

加拿大實行多元文化主義政策后,政府進一步下放教育管理權,原住民群體逐步掌握了教育自治權。這標志著原住民教育政策決策機制從政府主導向原住民自治的重大轉變。但是決策機制下放并不能解決原住民教育中面臨的諸多挑戰。首先,原住民教育政策決策機制下放后遭遇的首要問題是原住民缺乏自主管理教育所必需的能力;其次,原住民學校管理人員無法開發出真正適合原住民的校本課程;最后,原住民家庭和社區對教育的重要性缺乏共識,導致了決策機制下放后原住民教育產生了諸多問題。[22]歷史證明,要提高原住民教育政策的執行效果,加拿大聯邦政府、地方政府和原住民社區需要形成有效的協同機制。

(二)動力機制:微觀行動者推動加拿大原住民教育政策實踐

政治權威分配給特定行動者導致權力形成一種非對稱性。在加拿大原住民教育政策變遷中,這種權力的非對稱性體現在教會組織、政府機構與原住民族所代表的不同利益群體之間的博弈。不同行動主體之間的權力博弈為原住民教育政策變革提供了內在動力。

1.教會組織:原住民教育政策價值基因的植入者

加拿大的原住民教育政策起源于殖民地時期,傳教會組織制定了加拿大最早的以同化為目的的系統性原住民教育政策。同化原住民的教育價值取向自此成為加拿大原住民教育政策的價值基因得以不斷復制與延續。盡管隨著寄宿制學校的衰落、加拿大聯邦政府不斷下放教育管理權以及原住民權利意識的覺醒,同化政策已經被多元文化主義政策取代,教會組織在原住民教育政策變遷過程中的顯性影響漸弱。但教會初創的同化政策通過路徑依賴影響著殖民地時期的原住民教育政策、隔離教育政策時期的寄宿制學校甚至是帶有同化色彩的國民教育一體化政策的發展方向。時至今日,在關于“寄宿學校”的討論中,仍有一種聲音認為“寄宿學校”設立的初衷是好的,只是個別教師或管理人員采用的方式、方法不對。這也反映出“同化原住民”這一政策基因依然頑固地在加拿大社會中復制。

2.政府機構:原住民教育政策變遷的主導力量

歷史制度主義中的微觀行動者之間構成的權力關系并不對稱,所以政策的變遷方向也是由相對強勢一方的力量決定。[4](P.51)在加拿大原住民教育政策的歷史變遷中,加拿大聯邦政府一直處于教育決策的強勢一方,決定著政策的演變方向。加拿大聯邦政府在政策決策過程中的主導地位,一定程度上塑造著教會組織、地方政府以及原住民群體對聯邦政府的依賴關系,所以它們都為了自身利益而在聯邦政府的調控下采取相應行為。

地方政府的積極參與對于原住民教育政策的演進也有著深遠影響。1951年,在修訂的《印第安法案》中規定,由省級政府負責原住民教育。原住民教育政策的地方負責制開始登上歷史舞臺。多元文化主義政策以后,加拿大聯邦政府不斷下放權力,原住民教育政策決策模式也開始由先前的“強聯邦政府—弱地方政府—弱原住民群體組織”模式向“弱聯邦政府—強地方政府—強原住民群體組織”模式演變,地方政府在加拿大原住民教育政策變遷中起到了積極的推動作用。

3.原住民族:原住民教育政策演變中的行動者

在原住民教育政策變遷過程中,原住民族是政策變遷中的行動者之一。一方面,原住民通過政策執行過程中的抵制行為表達自己的利益訴求。在殖民教育和隔離原住民教育政策時期,加拿大聯邦政府制定的教育政策并不符合原住民的需求。隨著原住民權利意識的覺醒,他們開始公開抵制聯邦政府施加的不合理教育政策。1969年,原住民群體對“白皮書”的強烈抵制,導致了國民教育一體化政策的失敗,這就是其體現。另一方面,原住民群體逐漸成為原住民教育政策變革方案的實施主體。尤其在多元文化主義背景下,聯邦政府不斷下放教育自主權,各級政府有關原住民教育政策的相關安排均由原住民族具體實施。從同化政策時期的被動接受者慢慢變為當前的主動實施者,原住民族對原住民教育政策的影響力與日俱增。

五、加拿大原住民教育政策的發展路徑

基于以上對影響加拿大原住民教育政策變遷的分析,結合當前多元文化主義的價值取向,加拿大原住民教育政策正呈現出通過去殖民化教育促進民族和解、鞏固原住民教育自治愿景和強化原住民國家認同的發展路徑。其中,通過教育促進民族和解是全新策略,教育自治是政策手段,原住民國家認同的強化是終極目標。

(一)全新策略:通過去殖民化教育促進民族和解

為了回應寄宿學校對幸存者造成的身心傷害和對原住民文化滅絕性影響的追責訴求,加拿大成立了真相與和解委員會,充分調查寄宿學校及其遺留問題。2015年,真相與和解委員會發布的報告和《行動呼吁》確立了通過系統的去殖民化教育,促進民族和解進程的戰略。去殖民化是解構和破除殖民意識形態的過程,其目的是恢復原住民的認知和行為方式。[23]去殖民化教育是尊重并恢復原住民文化在教育中的地位,縮小原住民與非原住民教育差距,使原住民成為教育政策變革中的參與者和推動者。《行動呼吁》為原住民教育政策的去殖民化進程提供了明確的行動綱領。具體而言,《行動呼吁》要求聯邦政府與原住民團體制定聯合策略,以消除原住民和非原住民在教育、就業等方面的差距。針對原住民群體,呼吁在原住民的充分參與和知情同意下,起草新的原住民教育立法。新的原住民教育法應包含如下內容:確保提供足夠的資金,以在一代人的時間內消除已有的教育成就差距;開發原住民文化適應性課程;保護使用原住民語言的權利并將原住民語言作為學分課程;賦能原住民家長,使他們能承擔責任并充分參與子女教育;提供足夠的資金,以解決影響原住民學生尋求中學后教育的問題;為原住民家庭開發具有文化適宜性的早期兒童教育計劃。[24]針對非原住民群體實施促進民族和解的教育。《行動呼吁》要求將有關寄宿學校和原住民對加拿大歷史和當代貢獻的適齡課程作為從幼兒園到12年級(K-12)學生的必修課;培養學生的跨文化理解、同理心和相互尊重的能力;向中學后教育機構提供必要的資金,以教育教師如何將原住民知識和教學方法納入課堂;在政府中設立副部長助理或更高級別的職位,專門負責落實教育中與原住民有關的內容。[24]

自2015年以來,加拿大有超過一半的省在K-12教育中制定了促進民族和解的政策框架。例如,薩斯喀徹溫省在2018年實施了一項“激勵成功”(Inspiring Success)計劃,旨在使原住民的語言和文化得到重視和支持;為原住民學習者提供公平的機會和學習成果;通過與原住民建立相互尊重的平等伙伴關系,共享教育管理權;通過實施具有文化適應性的真實評價來提升教育成果;使所有學習者展現出對原住民世界觀和歷史影響的認識、理解。為了達成激勵原住民學生成功,采取的教育政策措施包括:與原住民共享教育決策權,在政策制定和課程開發中請原住民長老和原住民組織充分參與;將原住民的語言、文化和歷史以及認識世界的方式融入課程;為原住民學習者營造具有文化回應性的、充滿肯定的積極學習環境;為實現這些積極的變化,所有的教師和行政人員都有責任通過持續學習和專業發展來改變教學實踐。[25]

此外,加拿大許多高等教育機構亦將原住民文化安全內容納入必修課程,提供原住民相關課程選項。例如,不列顛哥倫比亞大學在提供原住民課程中專注于課程開發和教學,將原住民世界觀和價值觀融入課堂教學。[26]育空大學采用文化回應性教學法,教學內容與原住民學生日常生活相關,并且每年組織學生參加文化夏令營,直接向領地中的原住民知識傳承人學習。[27]在教育過程中全面滲透并強化原住民文化要素,這在很長一段時期內將成為加拿大去殖民化教育政策的主要策略。

(二)政策手段:確保原住民充分參與教育管理與決策

利益表達是在公共政策中政策客體向政策主體反映、提出自身價值目標和具體的利益訴求,最終希望維護和實現自己利益的過程。維護和實現自身利益是參與機制的邏輯起點,參與的過程就是利益表達和實現的過程,因此參與機制是利益表達的基本途徑。[28]規范和擴大原住民教育政策制定過程中的公眾參與是提高教育政策質量和有效性的重要途徑。

自加拿大建國以來,原住民在加拿大社會現代化的歷程中不斷表達他們對教育參與的愿景。盡管憲法承認原住民的合法地位,但是加拿大立法、話語和實踐中存在一種“民主殖民主義”(Democratic Colonialism)。加拿大學者認為,“民主殖民主義”是指保護原住民權利和公平參與加拿大社會的立法、話語、實踐的機會,與主流社會的規范和實踐中的邊緣化、排斥或將原住民視為局外人的機制同時存在。[29] 由此可見,“民主殖民主義”中的“民主”是顯性的政治正確,而“殖民主義”則是潛存于主流社會的意識形態。尤其是在新自由主義價值理念盛行之下,政府在尋求加快資源開發和經濟活動時,在很多方面都忽視了原住民社區的權利和需求,傾向于進行高度選擇性和表面化的協商,或完全繞過協商參與程序,導致政策執行受阻。2013年,加拿大聯邦政府就制定《原住民教育法》與原住民進行磋商,從義務教育的標準與實施、教育方案的選擇、加強問責制框架等方面,給予原住民利益表達以及參與政策咨商的機會。但出乎意料的是,此次立法提案卻遭到許多原住民領導人和組織的批評,原因是此次立法提案是一場自上而下的、政府一廂情愿的單邊行動。[30](PP.6-8)這一事件進一步表明,即便是保障原住民權益的法律,若政府以單邊行動的方式推進,也會遭遇“滑鐵盧”。

同年,第一民族協會重申了規范和擴大教育政策制定過程中原住民參與的愿景,并提出了原住民在教育政策制定過程中利益表達成功的條件。這些原則包括尊重和承認原住民族控制自己的教育和其他事務的固有權利;資金上的法律保障;為以原住民語言和文化為基礎的原住民教育體系提供經費;在沒有單方面的加拿大聯邦政府監督或授權的情況下實行對等的問責制;進行有意義的對話和合作。

近年興起的“不再懈怠運動”(Idle No More),通過干預原住民教育政策的制定、強有力的反權威話語表達,以平等、成功和可持續發展的理念動員原住民內外聯盟,從而鞏固加拿大原住民教育自治的核心愿景。在原住民教育自治理念下,強化利益表達與參與機制將成為加拿大原住民教育政策變遷中的關鍵因素。

(三)終極目標:強化原住民的國家認同

現代國家既是公民的,也是民族的,兩者間存在著矛盾。一種是對基于同等權利和義務的身份認定,另一種是對民族性的認同。[31](P.230)多元文化主義政策是調節國家認同與民族認同之間矛盾的最有效方式,增強原住民的國家認同也是加拿大多元文化主義時期制定原住民教育政策的終極目標。

多元文化主義時期,政府開始積極培養原住民的民族認同感,鼓勵原住民實現自我價值。多元文化主義初期,政府的首要任務是提高原住民的權利和地位,為原住民爭取平等的受教育權是這一階段政策制定的重要任務。隨著多元文化主義政策的核心從尊重多元文化并存轉向“社會凝聚”的培養,原住民教育政策也開始從單純注重原住民教育自治轉向能力構建,這表明原住民教育政策的目標已經不是單純地為了保護原住民文化,而是培養具有自主管理能力、合作意識的國家公民。魁北克獨立運動的發展,使加拿大聯邦政府認識到一味強調民族認同并不利于多民族國家的統一;民族認同與國家認同是一體之兩面,在前期強調民族認同的基礎上,國家認同教育成為當前加拿大教育政策的重要目標。通過培養原住民的國家認同來保護民族認同,從而實現原住民的雙重身份認同。

多元文化政策的基本原則之一就是對“加拿大認同”的強調,語言教育政策領域的官方語言教育是培養國家認同,提升國家向心力和凝聚力的重要舉措。[32]加拿大認同建立在多元文化主義、與原住民和解以及語言二元性的基礎上,國民所享有的共同語言和語言教育是形成國家認同的重要因素。2018年,加拿大聯邦政府發布了《2018—2023年官方語言行動計劃:投資我們的未來》(ActionPlanforOfficialLanguages2018-2023:InvestinginOurFuture),以提高官方語言在少數民族社區的活力,并在全國所有地區推廣英語和法語。該文件指出,在保護原住民語言的前提下,為原住民學校中的教育工作者提供專業語言培訓機會,為在原住民社區內開設更多使用官方語言的幼兒園提供專項經費,同時在學校中為原住民學生提供語言沉浸式教學,確保他們與其他種族學生享有同等的教育機會。[33]該文件的頒布是為了幫助原住民學生更好地掌握國家官方語言,使其在一個具有相同語言特征的語境下提升對國家的歸屬感和認同感。

在可以預見的未來,加拿大原住民教育政策將在以教育促進民族和解的總體戰略框架下,通過原住民廣泛的政策參與和語言文化復興,最終達成國家認同和民族認同的雙重身份建構。