多規合一背景下村莊規劃與建設的對策與建議
——以江南圩區為例

范德種

（安徽省蕪湖市灣沚區花橋鎮自然資源所，安徽 蕪湖 241100）

改革開放后，江南圩區農民生活如芝麻開花——節節高。富裕后的農民在建房上也舍得投入，但長期以來農民建房不按規劃建設，布局混亂，既影響了村莊規劃建設的可持續發展，又浪費了土地。

1 江南圩區農村建房沿革

江南圩區農建房歷史可分為三個階段[1]：

1.1 圩堤上建房“攤大餅”

歷史上農民在圩堤上建房“攤大餅”，是出于安全及對外通行角度。江南圩區水網密布，溝渠縱橫。過去江南圩區不少地方農民通行是“一只小船兩條槳”，以船代步。農民在江南圩區圩埂上建房是方便出行及貨物運輸，那時江南圩區一些鄉鎮以水路而繁榮。農民在圩埂建房另一個重要原因則是，江南圩區每到六七月份梅雨季節，突如其來的洪水來臨，一些圩堤漫破。水患之后，人們痛定思痛，于是將一些小圩聯結成一大圩，防御洪水，而圩堤內的群眾建房相對少，且自家備有小船以防不測。歷史上在圩堤或在圩堤控制線建房已成圩堤安全度汛的隱患。目前江南圩區實施萬畝圩口達標，水利工程的建設，江河安瀾，圩堤或在圩堤控制線建房戶已漸漸被遷移；部分零散村落被土地置換、增減掛鉤項目拆除。

1.2 建房是承包地里“滿天星”

農村家庭聯產承包責任制后，分田到戶提高了農民種田積極性。村莊布局上缺乏規劃、控制，建設行為出現無序狀態，過去一些鄉鎮“以罰代法”，農民違法建設交錢即“合法”過去鄉鎮對農民建房管理是“執法”是“執罰”，只要農民補繳納了一定錢就視同合法，占地建設蔚然成風，一定程度上助長了亂占濫占耕地現象。部分農民因家庭成員多村莊無宅基地，在承包田里建房，一方面是方便糧食運輸，就在承包地里建房；另一方面則怕與其他農戶發生糾紛，圖得個清靜。居民點+承包地模式建房，形成“滿天星”式的分布格局。建房“滿天星”一家一戶零散分布，存在著行路難、吃水難、通信難。

1.3 建房是以路帶房形成“外光內糠”的“空心村”

舊村莊環境臟亂差，滿足不了農民居住需求。受傳統思想的影響，部分農民建房設想與村莊規劃布局相矛盾，格格不入。農民兄弟外出打工、種植養殖等手段走上致富路，也舍得花錢建房。但建房對農民來說是件大喜事，卻操辦成了件急事，甚至占用農田建設。有的農民棄舊建新，到馬路邊承包地里建房。外出打工回來的農民受外面思潮影響，建房也講究，立面有歐式、徽派建筑，使村莊里房子朝向不一，房屋犬牙交錯，有礙觀瞻。農民時尚的小洋樓與“外光內糠”的“空心村”，形成鮮明對比，導致整個村莊是“滿眼新屋卻見不到新村”。農民建新拆舊于法有據，但其阻力也不小。

2 當前村莊規劃問題

2.1 村莊規劃設計不全面

編制單位套用城市模式，編制村莊規劃是新村規劃。農房新村像部隊營房，一排排一幢幢，整齊劃一，忽略農村特色。“五里不俗，十里不同音”。農村村莊類型、農民生活方式各異，在規劃布局方式方法也要求有針對性，應根據村莊自然稟賦、歷史文化傳承開展編制。

2.2 村莊規劃調查時間短促，調查不詳盡

村莊規劃對鄉村來說不是大姑娘上轎——頭一次。歷史上新農村建設規劃、美好鄉村皆是改善農村人居環境，但對規劃重視不夠，經費投入不足，規劃設計人員在編制時進村入戶少，另外村莊分散，大多數農民外出打工，各種信息不能及時收集，編制時所需要的資料不足，規劃編制作為政治任務，時間短，任務重，調查不充分使得村莊規劃流于應付。村莊規劃是為農民“量身制衣”，然而大部農民不知情，傾聽群眾意愿少，同時規劃文本高大上，農民也看不懂，僅憑鄉村干部編制規劃，以致脫離實際，難以操作。

2.3 舊村莊臟亂差，基礎設施不配套

農民建房隨意性導致村莊布局臟亂差，主要表現為建設布局零散，平房、樓房、你歐式，我徽派，犬牙交錯，建設凌亂；同時一些地方缺乏綠化、垃圾收集、道路、休閑等公共服務設施和基礎設施。農民有散養禽畜習慣。由于沒有專門圈養場所，散放在村莊里雞、豬等，進村入戶時，禽畜糞便隨處可見，給人以嚴重的視覺污染和嗅覺污染。生活中污水亂排放，生活中的垃圾隨意扔進溝、塘、渠，廢棄用完的農藥瓶隨手扔到溝渠里。雜亂差建設的造成占地面積大，基礎設施和公共服務設施投入成本高。規劃并不能全方位解決鄉村發展及農民休戚相關，鄉村發展受到土地政策、資金投入等因素影響，沒有一個明確的村莊建設行動，規劃成果也很難付諸實施。尤其是建設文化休閑設施場地等民生工程占用農民宅基地，涉及農民自身利益時，群眾抵觸，致使項目受阻。

2.4 舊村莊土地利用不合理

新農村、美麗鄉村建設，農民居住環境是舊面貌換新顏，一方面農村建起農民新村；另一方面舊村莊日趨凋敝，留下年邁老人看家護院。基層啟動了農村農房一體化確權頒證工作，農民宅基地有了“身份證”。宅基地為農民集體組織所有，是作為福利分配給農民使用。但歷史上超占、多占有一定歷史積習。調查中有的農民擁有多處宅基地，這暴露了基層建房管理出現薄弱環節。農村宅基地管理中，非法占地、非法轉讓土地、超面積占地、一戶多宅、擅自改變宅基地用途和批新不交舊等各種違法行為普遍存在，造成了農村宅基地管理混亂的局面。村集體收回閑置的宅基地于法有據，而舊房子無補償，農民不愿意白白拆除，出現“空心村”，造成一戶多宅。一方面舊村莊房屋土地閑置；另一方面農民建房占耕地屢見不鮮。舊村莊內臟亂，而村莊四周馬路旁新房林立，形成內糠外光的“空心村”，造成土地浪費。

3 多規合一背景下村莊規劃與建設的對策與建議

3.1 做好村莊分類，優化村莊布局

鄉村振興，規劃先行。村莊規劃編制不僅需要落實上位規劃確立的指標，還要根據村莊的不同類型特征，做好村莊分類工作，譬如按集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類進行優化村莊布局，因地制宜地編制村莊規劃。村莊規劃編制立足本地實際，尊重民意，依據“建設中心村、控制零散小村、整理空心村”思路，對零散布局的小村莊進行控制，將分散的幾戶、十來戶集中到大村，退宅還耕的農戶，經批準宅基地面積可置換中心村，以此鼓勵農民集聚，并根據農村實際情況設計老年居，加速中心村集聚。同時以鄉村振興為目標，做好布局分散、散居小村落等土地利用資源利用率低的村落土地整理[2]，舊村落、農田周邊的零星邊角地、閑置的農村道路、曬谷場、農田水利設施、廢棄的獨立工礦、閑置的學校等進行整治及農村未利用地的整理。低洼地、零星舊居民點等不規則田塊和中低產田平整。整理時機選擇利用秋冬，天氣晴好，以不誤工時。整理成耕地，并將等量地歸還建區的指標，從而實現城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤。既可以加快鄉村建設步伐又可以確保建設用地所需指標。鼓勵農民向中心村匯聚的同時加強舊村莊整治，退宅還耕，種植農作物，體現宅基地歸集體所有，又可挖掘土地利用潛力，增加耕地面積。

3.2 提高公眾參與力度

村莊規劃要達到好用、管用、實用目的需提高村民的參與力度[3]。村莊規劃文本、圖表，技術指標專業性強，要使農民設身處地感受到規劃的好處，規劃成果要看得懂、記得住、能落地。在規劃編制前期，加強調查收集資料以形成村莊規劃編制的重要依據；在村莊規劃編制完成后，通過規劃成果公示等方式積極宣傳。具體來說編制前，中標設計單位要開門編制，駐村走訪調研，傾聽村民的所想所盼，并對調查數據進行分析與整理，掌握村莊發展歷史脈絡、人口和經濟發展等資源稟賦，從而確定村莊發展方向，在空間布局再統籌考慮安排。規劃文本草擬形成后，召開會議開誠布公地聽取意見，獲取廣大村民支持。規劃報送審批前，在公開欄等宣傳陣地公示讓村民了解村莊未來的藍圖，修改反饋意見形成具有可操作性且符合村民意愿的村莊規劃，確保規劃符合村民意愿[4]。

3.3 尊重歷史和現狀，改善基礎設施

村莊規劃編制不僅空間布局的規劃，還要結合當地人文、鄉村休閑旅游產業，構建人與自然和諧共生的宜居環境。幾輪規劃也未能解決村莊問題，有時甚至認為規劃“墻上掛掛、紙上畫畫”。綠水青山，清新空氣是鄉村特有的景觀。因此規劃對村莊臟亂差進行綜合整治規劃，忌大拆大建。鄉村村莊星羅棋布，雨污分離難度不小，污水管難以通達，且成本高。結合美麗鄉村申報，加大農村公共服務與基礎設施投入，改善村容村貌。

3.4 做好村莊環境整治工作

結合農村環境整治“三大革命”（清理垃圾，治理污水，改造公廁），有效地改善農民生活環境。同時注重引導畜禽養殖業由分散養殖向規模化養殖轉移，建設無害化處理池和糞污發酵池等處理措施，推行畜禽糞便干濕分離，減少糞污污染程度，保護周邊生態環境。對村莊內棚戶進行拆除改造，保留一般農戶住房并進行外立面改造統一刷白。增加公共服務設施及基礎設施配套，新建設健身廣場，增加亮化、農村生活垃圾收集點建設和雨污水管網鋪設，實現農村生活垃圾“村收集、鎮轉運、縣處理”的收運處理模式，在鄉村交通要道口、人口集中地區設立定點收集點，垃圾分類管理，聘請清掃人員保潔，并實行村容村貌、文明創建門前“三包”。農村環境的臟亂差，實際上是隱性赤字。即使農民自己深受其害，又讓后代為前人“埋單”，是一件禍及子孫的事情。農村環境是整個文明的延伸，亟須引起重視。因而有部門在抓城市文明創建時，也要抓好鄉村文明創建，考慮到農村生產、生活實際，安排好飼養禽畜、堆放柴草的地方，同時積極推廣新能源新技術，建立沼氣池；建立三格式廁所，改善農民生活條件，引導農民建立環境優美、山清水秀的美好家園。

3.5 要重視產業發展，引導農民致富

村莊規劃不宜就單一規劃論規劃，應從鄉村振興戰略的角度，充分考慮村莊布局、土地利用、耕地保護、農村人居環境整治、歷史文化傳承、產業提升[5]等，選擇村莊發展產業，引導產業發展布局，并在空間上予以明確落實。在推動休閑農業用地政策改革時，應本著服務三農的原則，鼓勵農戶以宅基地使用權和土地承包經營權入股的形式，與企業共同分享新產業新業態帶來的收益。積極探索與創新農民的參與機制，利用農村閑置宅基地等存量建設用地，可適當減少集散中心周邊、景點內部的基礎設施用地，最終達到保護耕地資源、節約集約利用土地的目的。

3.6 多規合一背景下保證鄉村旅游用地

鄉村旅游業這幾年呈迅猛發展態勢，同時面臨升級轉型的問題，除了一方面休閑農業所需建設用地指標要盡快放到建設用地“大盤子”里考慮；另一方面盤活已有的存量建設用地外，必須嚴控新增土地。強調全域全要素管控，要大力推進多規合一形成一套數據、一張圖，自然資源、文化旅游、住建等部門共同遵守。同時對未來用地“留白”，在國土空間規劃中預留一定的彈性用地區作為未來旅游用地發展區，以保障停車場、公廁等旅游基礎設施建設、重點旅游項目建設用地落地。

4 結語

“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”，這是黨的十九大報告中提出的實施鄉村振興戰略的總要求。村莊規劃是一項長期工程，須有序推進村莊人居環境整治，防止大拆大建，按照先規劃后建設，不規劃不建設的原則，編制實用性村莊規劃，改善了村民生產生活環境，提高幸福指數，并在產業作出引導增加農民收入。