流程再造視域下的行政許可審批標準化路徑構建

陳銳 楊玲 侯超華

摘 要：國際發展新形勢對國家治理能力和職能轉換提出了新的要求，隨著行政許可領域的審批改革深入推進，為更好地發揮標準化對行政許可審批工作的支撐作用，本文嘗試基于流程再造理論及方法，闡述將流程再造理論引入行政許可審批標準化工作的理論基礎和實踐基礎，并對行政許可審批流程的現狀及問題進行分析，從而對探索構建行政許可審批標準化的路徑提出一些參考。

關鍵詞：流程再造，行政許可，審批，標準化

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.10.005

Standardization Path Construction of Administrative Licensing Approval from the Perspective of Process Reengineering

CHEN Rui YANG Ling* HOU Chaohua

（Sichuan Institute of Standardization）

Abstract： The new situation of international development has put forward new requirements for the transformation of national governance capacity and functions. With the deepening of the approval reform in the fi eld of administrative licensing， in order to give full play to the supporting role of standardization in the administrative licensing approval， this article expounds the theoretical and practical basis for introducing the theory of process reengineering into the standardization of administrative license approval， and analyzes the current situation and problems of the administrative license approval process based on the theory and method of process reengineering， so as to provide some references for exploring the way to the standardization path construction of administrative licensing approval.

Keywords： process reengineering， administrative licensing， approval， standardization

0 引 言

《行政許可法》規定，行政許可是指“行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為”。行政許可審批作為政府的主要職權之一，是政府依法管理經濟社會事務的重要手段、是保障和實現人民群眾權利需求的重要途徑，審批服務質量更是反應營商環境優劣的窗口，黨中央、國務院以行政審批制度改革為突破口，持續深化“放管服”改革，取得顯著成效。但審批過程中由于審批流程復雜導致審批效率低下、行政資源浪費等問題仍然存在，增加了群眾和企業的負擔。在此背景下，將流程再造理論引入行政許可審批標準化工作，優化審批流程、提高審批效率、提升服務質量，具有重要的學術價值與現實意義。

1 流程再造理論引入行政許可審批標準化工作的基礎

1.1 理論基礎

流程再造理論最早由美國學者邁克爾·哈默（Michael Hammer）和詹姆斯·錢皮（James A.Champy）于1990年首先提出，在兩人所著的《企業再造》一書指出，“再造”的核心是重組業務流程，其目的是要重建完整和高效率的新流程[1]。

在標準化建設的框架內，行政許可審批在法定程序基礎上具有一定的重復性和穩定性，因此可采用標準化的思路、方法與技巧，將行政許可審批過程中的一般規律與通用要素進行規范化、統一化處理，使之成為可以通用與復用的規范。而根據流程再造理論，行政許可審批的流程再造可按照協商一致的標準，以群眾和企業的需求為導向，針對審批流程及相關要素的基本問題進行反思，對審批環節、材料、時限進行精簡和壓縮，對審批流程進行徹底的重新設計，以破除原有流程桎梏，達到資源整合、提升審批效率和公共服務水平的目的。標準化建設側重于為行政許可審批工作建立一套管理機制和組織機制，流程再造理論則側重于重塑運行機制并進行模式創新，前者是后者的載體和抓手，后者是前者的切入點和實現方式之一，二者的工作目標深度融合、高度統一，流程再造理論引入行政許可審批標準化工作具備深厚的理論基礎。

1.2 實踐基礎

《2016年推進簡政放權放管結合優化服務改革工作要點》提出“對確需保留的行政審批事項，要統一審批標準，簡化審批手續，規范審批流程”，《國務院關于加快推進政務服務標準化規范化便利化的指導意見》提出“進一步推進政務服務運行標準化”“加大辦事環節精簡和流程再造力度”，其核心即政府運用標準化的理念和手段，打破審批的條塊限制，推動審批流程再造。各地行政審批部門在開展標準化工作的基礎之上，積極探索流程再造的實現方式，如一網通辦、并聯審批、限時辦結等審批模式。因此，流程再造理論引入行政許可審批標準化工作具備豐富的實踐基礎。

2 行政許可審批流程的現狀及問題分析

2.1 現狀

根據《行政許可法》，行政許可事項的審批流程主要包括受理、審查、決定、制證、頒發送達五個階段，每一階段都有對應的審批責任部門、審批權限、申報材料表單及審批時限，前一階段審批結束后，符合條件與規定的即進入下一階段，直至完成所有審批流程、獲得行政許可。在流程再造理念下，流程再造不是單一的、碎片化的，而是系統地從管理模式、業務流程等多方面進行再造，因此審批流程可以視作是一系列與審批邏輯相關聯的活動的組合，它包括了審批活動的輸入、分析處理和輸出過程，為適應“放管服”改革的要求，可基于法定審批流程，通過革新審批方式、改善審批管理、精簡和壓縮流程的活動來改變其組合的方式，重建高效率的新流程。

2.2 問題分析

為把規范行政審批工作引向深入，黨中央、國務院明確要求以標準化促進行政審批規范化，先后在《行政許可標準化指引》《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》等文件中作出部署，為了實現這一目標和要求，我國各地方政府在行政審批制度改革領域開始了更深層次、更為積極主動的改革嘗試，從精簡審批環節、推行集成化審批模式、開展電子政務建設等方面綜合發力來優化審批流程、提升審批效率，并藉此推進標準化建設，取得了良好的成效[2]。但當前行政許可審批流程還存在一些問題，主要表現為：

第一，部門聯動不足、信息共享程度低。一項許可事項自受理開始，各個審批階段可能由不同部門、不同人員負責，各審批部門存在聯動機制不健全、審批流程及標準不統一的問題，導致審批信息條塊分割、數據難以共享，從而造成交叉審批和腐敗問題。

第二，審批流程繁瑣。行政許可審批流程繁瑣是影響審批效能提高的重要因素，多窗跑、材料提交多、審批環節多、耗時過長、民眾對審核標準不清楚等問題導致行政審批效率過于低下。例如，施工許可審批往往需要住建部門、規劃部門、發改部門等多部門完成，從立項到獲得施工許可，需制定如水土保持、環境評估等多項評估報告，而這些報告想要全部完成審批，可能需要長達半年甚至更久的時間[3]，涉及部門多、服務鏈條長，不利于建設項目順利施工，阻礙了社會經濟的發展。

第三，審批流程碎片化。行政許可事項涵蓋面廣，涉及社會發展的方方面面，包括有限自然資源的開發、特定行業的市場準入等。行政許可審批工作技術含量高、專業性強，不是單個審批部門能完成的，部分地區還可能存在審批工作人員數量不足且專業水平有待提高的問題，因此，審批部門仍需依據第三方部門或機構現場核查、技術論證及社會聽證等作出許可決定。例如在受理一個審批事項時，審批部門往往只對申請材料進行形式審查和初步的實質審查，至于申請人是否符合準予行政許可要求，則需要轉業務部門或專家團隊進行審查，審批部門再根據審查結果作出審批決定。如此往復，導致了審批流程的割裂與斷檔，審批效率低下。

第四，線上審批平臺紐帶作用發揮不充分。電子政務平臺打破了時間、空間的限制，將申請人與審批部門連接在一起，通過電子化、信息化、智能化的操作，重組優化審批工作流程、減少審批中間環節，使審批職能在網絡上得到實現，為企業和群眾提供了更便利、更優質的服務。但在實際審批過程中，縱向來看，省、市、縣信息化系統相對獨立；橫向來看，各部門之間都有自己的業務系統，信息壁壘和數據冗雜的問題造成了重復審核和數據反復錄入，各系統之間流程沖突和不一致的問題降低了審批效率與質量。

第五，全鏈條監管有所缺失。簡化審批流程在一定程度上提高了審批效率，例如告知承諾制審批模式，即審批部門一次性告知申請人審批條件和需要提交的材料后，申請人以書面形式承諾其符合審批條件，由審批部門作出行政審批決定的方式，大大縮短了申請人取得行政許可的時間，增加了企業市場活力。但對于這類簡易審批模式，簡化了審批流程，故缺少現場審查環節，加之審批部門長期“重審批、輕監管”的思維定勢依然存在，容易導致事中事后監管缺位，使得審批流程出現碎片化傾向，不利于進一步規范審批流程。

3 基于流程再造理論的行政許可審批標準化路徑構建

3.1 流程再造理論的實踐應用方向

標準是指必須共同遵守和重復使用的規則和準則，在標準化管理之下，運用流程再造理論，明確行政許可審批工作的方法和流程，對原有的管理理念、組織業務流程等進行多方面全方位的再造，使審批人員按照既定的標準重復進行同樣的審批活動，可以保證審批服務的一致性和穩定性。流程再造是一項循序漸進的系統工程，針對行政許可審批流程的現狀及問題，如圖1所示，可從審批主體、審批方式、審批內容、審批流程四個維度開展行政許可審批的流程再造，以解決行政許可審批存在的問題。

審批主體的流程再造是對審批部門管理職能的革新和改進，包括審批的責任部門及權限、審批場所的建設及日常管理機制、對行政許可審批全過程的監督評價等，有利于整合審批流程、加強部門聯動。

審批方式的流程再造是創新審批方法、推進審批方式改革，采取線上、線下多種渠道開展審批服務，建立健全并聯審批、告知承諾、容缺預審等審批模式，使審批方式由“碎片化”向“集成化”轉變。

審批內容的流程再造是對許可事項的清單化、矩陣式管理，包括每一許可事項的子項、辦理項及行使層級，并明確其設置依據、受理條件等。

審批流程的流程再造解決的是核心問題，即“怎么辦”的問題，是對審批全流程、全環節進行梳理、精簡、壓縮、優化、提速，包括審批流程步驟、每一環節的辦結時限、申請人應提交的材料表單等，標準化工作逐步覆蓋事前事中事后全鏈條、全領域，杜絕審批與監管盲區。

3.2 標準化路徑構建思路

3.2.1 總體思路

在考慮標準化路徑構建思路時，應基于上文總結的流程再造理論的實踐應用方向，根據行政許可審批工作的現實需求與未來發展方向進行頂層設計。同時聚焦國家正在推進的行政許可事項清單管理的要求，利用“互聯網+政務服務”平臺，建立審批部門之間信息共享機制，加快優化標準體系結構、制定更加先進適用的審批標準，提升審批效率，優化營商環境。本文根據審批工作實際，分三個層次提出了標準化路徑構建的基本模式（見圖2）。

3.2.2 行政許可審批標準化工作路線

政許可審批標準化工作是一項長期性的管理工作，根據標準化路徑構建的基本模式，應當遵循標準化對象的識別、頂層體系建設、具體標準編制、宣貫實施及評價改進的基本步驟，形成工作路徑（見圖3）。通過權力清單的梳理和分解，精確識別行政審批標準化對象，將標準化理念納入審批服務中，構建科學合理、層次分明、統籌協調的標準體系。在此基礎上，嚴格依照法定審批程序，針對具體許可事項，梳理線上、線下辦件流程和審批模式，按照時間順序和工作邏輯關系，逐環節梳理歸納標準化要素，形成具體標準，實現審批流程精細化操作，改“經驗批”為“標準批”。將標準體系納入標準化的動態管理范疇，通過宣貫實施、評價和改進，促進標準體系持續有效運行，切實為服務市場主體、優化營商環境提供有力的標準支撐。

3.2.3 行政許可審批標準體系

按照行政許可審批標準化路徑構建的基本模式和工作路線，應遵循“統一、簡化、協調、優化”的原則，以流程再造為切入點，建立符合審批工作特點、科學合理、行之有效的標準體系，解決審批工作中存在的問題。參考GB/T 24421-2009《服務業組織標準化工作指南》，并結合我國行政審批制度改革的實踐情況，可從以下幾方面進行體系建設，標準體系結構如圖4所示。

通用基礎標準子體系在整個標準體系中起技術保障和支撐作用，是具有廣泛指導意義的通用性、規范性文件，包括標準化導則、術語與略縮語、符號與標志等。

許可事項標準子體系是為滿足企業和群眾的審批需求，針對具體許可事項的審批內容、審批方式、審批流程及人員等提出要求，包括行政許可審批事項的清單化管理、審批服務規范、審批工作要求、人員要求等。

服務保障標準子體系是為審批服務提供保障措施方面的標準，包括人力資源、場所與環境、設施設備與用品、安全與應急、日常運行與內控管理等。

服務監督與改進標準子體系是從服務對象的角度出發，識別、分析影響審批服務質量的關鍵因素并加以控制，包括監督檢查、績效考核及評價與改進等。

4 總 結

行政許可審批面向全社會，是優化營商環境的窗口和前沿，將流程再造理論引入行政許可審批標準化工作中來是十分必要且可行的。基于流程再造理論科學構建標準化路徑，運用標準化原理與手段對行政許可事項全鏈條、全領域進行梳理、優化、再造，以解決審批過程中存在的問題，實現審批程序全覆蓋、審批工作規范化標準化，有利于常態化助推優化營商環境，深化體制機制改革創新。

參考文獻

[1][美]邁克爾·哈默，詹姆斯·錢皮.企業再造[M].小草，譯.南昌：江西人民出版社，2019.

[2]張定安，彭云，武俊偉.深化行政審批制度改革 推進政府治理現代化[J].中國行政管理，2022（7）：6-13.

[3]李娟娟.探討如何優化施工許可審批流程[J].建材與裝飾，2018（14）：180-181.

作者簡介

陳銳，碩士研究生，工程師，研究方向為社會管理與公共服務標準化。

楊玲，通信作者，教授級高工，研究方向為社會管理與公共服務標準化。

侯超華，高級工程師，研究方向為社會管理與公共服務標準化。

（責任編輯：張佩玉）