共享地理空間：中國農村基本治理單元的選擇邏輯
——以渝鄂湘三地部分山區農村為例

鄧大才

(華中師范大學 中國農村研究院，湖北 武漢 430079)

現在國家與地方常常將鄉村治理的重心放在行政建構的村莊，即建制村，但是在我國南方農村或者山區農村不約而同地將治理單元設置在村莊以下的村落、院落、院壩、屋場、灣沖等亞單元。從渝鄂湘三省市的部分山區農村來看，不管是自上而下治理單元的選擇，還是自下而上的治理單元組織，同樣都落在了村莊以下的自然村。為什么這些地方要將治理單元設置在更接近村民的亞單元呢？本文將以湖北省秭歸縣、湖南省石門縣和重慶市部分山區農村為例來考察中國山區農村基本治理單元的選擇及其決定因素。筆者認為，村落、屋場、院落等亞單元和地理空間不僅共享自然、經濟、社會屬性，而且自然空間、經濟空間、社會空間與治理空間高度重合，以這些重合空間為基本單元可以為鄉村有效治理提供條件和基礎。

1 文獻回顧與問題提出

基本治理單元的選擇是一個多學科研究的領域，地理學、公共政策學和政治學對此均有研究。根據已有文獻，基本治理單元的選擇主要有三個研究維度：自治維度(民主主義)、效率維度(功能主義)、自治與效率均衡維度。

從自治維度來看，基本治理單元不能太大，規模太大不利于協商和討論，也就不利于實現自治和民主。亞里士多德(Aristotle)曾經有過經典的論述，“一邦公民人數不能超過萬人; 居民都遠近相望，里閭相逢，互知其行為、能力、門望、貧富;平時集會可以朝至夕歸，戰時征召可以朝令夕合”[1]361-362。盧梭(Jean-Jacques Rousseau)主張“小國寡民”，認為“民主政府適合于小國”[2]83。托克維爾(Alexis de Tocqueville)認為，小鎮(村)是美國民主的基礎[3]66-67。法國學者也堅持這樣的觀點，認為“市鎮孕育了民主、共和、自治的胚芽，奠定了憲政之基”[4]144。薩托利(Giovanni Sartori)提出，自治強度與自治廣度成反比[5]79-80。博克斯(Richard C.Box)認為，公共政策過程要盡量保留在“最小的”層次上，即在鄰里層次決定政策[6]17。鄧大才在研究中國農村村民自治時認為，應根據利益相關、文化相連、地域相近、群眾自治、規模適度來確定自治單元[7]。總之，從自治維度來看，基本治理單元要能夠確保單元內的人們彼此了解、充分參與、民主協商，因此規模不宜太大。

從效率維度來看，治理單元需要提供公共物品或者說要有公共物品供給能力，如果規模太小，供給成本太高，則難以持續供給。因此功能主義者強調效率優先，主張擴大治理單元的規模。柏拉圖(Plato)認為，城邦不僅“應當足以維持一定數量的最有節制的人的生活”，還能夠“足以保護自己，反對侵略”[8]496。亞里士多德主張，城邦“應當以足使它的居民能夠過閑暇的生活為度”[1]362。功能主義者認為，基層治理單元能夠解決基本的公共服務。18世紀法國對基本治理單元的選擇比較有意思：每個區域大到足以支撐一個地方法院，小到公務員一天能夠到達任何一個角落[9]72。行政區最小規模與“功能性”考慮相關，最重要的功能是教育[10]43。即行政區能夠支撐教育這種公共物品。日本在設置農村基本治理單元時就以教育為標準，即考慮新制學校所能夠容納的人口數量[11]44。英國則從鄰里再生和能否解決貧困問題出發設置基本治理單元[12]123-138。因此，從效率維度來看，主要考慮基本治理單元能否解決最基本、最重要的公共物品的可持續供給問題，并在此基礎上盡可能降低供給成本。

從自治與效率均衡維度來看，更多的學者則是從自治與效率均衡角度來研究基本治理單元的規模，其規模的選擇既要考慮功能和效率，也要考慮民主和協商。柏拉圖認為，城邦大能“保持統治”“維持人們生活”，小能“守衛城邦”[13]137。亞里士多德認為，城邦“足以達成自給生活所需要而又是觀察所能遍及的最大數額”[1]361-362。后世的學者進行更加深入的探討，認為地方治理規模既要考慮接近于代表大多數人的意見，又要考慮有能力提供公共物品[14]4。地方政府改革究竟是要效率，還是要代表性以及對需求的回應性。從管理主義來看，希望地方政府要有效率，因此主張規模性和合并，堅持由上級政府統籌資源和公共服務。從分權主義來看，希望地方政府更具有代表性、民主性和回應性，因此更加注重地方政府、地方社區的自治性和獨立性[15]1-16。區域治理的形成既取決于在不同規模上有效提供公共產品，也取決于不同地方社區的存在。這兩項原則決定一個司法管轄區的地域設計：有效提供公共物品、社區的表達，后者是人們自我治理家園的愿望[9]62、66。自治與效率均衡維度就是一種折衷、均衡原則，基本治理單元既要能夠維持民主、協商，又要有能力以較低的成本提供最需要的公共物品。

還有學者對基本治理單元的最佳規模進行探討。柏拉圖認為，城邦最佳規模是5 040人[8]496。保羅·梅(Paul May)認為，學者和地方政府都在尋找治理的最佳規模，最佳規模總體上取決于效率和民主的均衡，但更重要的是取決于市政理事會采取的形式、享有的優先權以及地理位置。城市和農村的最佳規模不相同[16]84-103。司法管轄區的最佳規模是在提供商品生產、公共服務及政策的規模經濟與人口的異質性之間權衡的結果：經濟規模越大，國家最優規模就越大；個人偏好的差異越大，最優規模就越小[17]50-55。克拉倫斯·佩里(Clarence Perry)對鄰里單位(neighbourhood units)作出了開創性的貢獻，他認為，社區人口應在5 000～10 000人之間，面積在1平方英里，便于步行前往社區學校和商店[17]50-55。總之，基本治理單元不是大好，也不是小好，而是能實現有效治理最好[18]譯者序。

還有學者從更寬廣、更多元的維度來考察基本治理單元的規模問題。文森特·奧斯特羅姆(Vincent A. Ostrom)認為，公共服務的生產和提供規模由四個因素決定：控制、效率、政治代表和自主決策。治理組織有三類規模：正式組織規模、公共規模和政治社群規模[17]50-55。埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)認為，不是規模大就好，也不是規模小就好。一個特定治理結構績效是好是壞，取決于生產、消費物品和服務的組合，以及該地區存在的環境條件[19]372-393。還有學者從社區的異質性程度來探討治理規模，阿萊西那(Alesina)發現異質性縮小了國家的規模[20]。在地方一級，美國多元化程度高的學區依然維持較小的規模[9]20-21。

最值得本文借鑒的是從地理、空間與社會關系的角度來探討基本治理單元的規模。人口和領土是由地理位置而不是中央計劃決定的。許多國家將人口少和地域小結合在一起，這與其獨特的規范、生活方式和言論方式有關[9]20-21。人類居住的模式受到其自然環境、地形和生態的制約，治理結構也是如此。雖然它不是決定于但是受制于被治理人的數量及其在空間上的分散程度[9]44。有效治理因偏遠和孤立而得到更好的加強，而不是因規模小而得到加強[21]。在美國大都市，僅僅將人口細分為較小的政治單元不足以刺激公民參與，因為伴隨著細分而來的種族和經濟隔離將抵消小單元的公民美德。理想的民主城市不只是一個特定的規模，還要考慮社會和經濟的多樣性[22]。

上述研究已經在很多地方得到了檢驗，具有很強的解釋能力，對于中國農村基本治理單元的選擇也有一定的解釋能力。但筆者認為僅有上述觀點還不夠，特別是為什么渝鄂湘三地均將法定的自治單元從建制村下移到更小的亞單元——自然村？為什么不管是地方政府自上而下的選擇，還是基層社會自下而上的組織都轉向趨同呢？為什么三地更多關注自治、協商、民主和自上而下的管理，而較少關注效率和成本呢？本文認為，渝鄂湘山區農村基本治理單元的選擇受自然因素(地理空間)、經濟因素、社會因素三者及其組合類型的影響。

圖1 條件、空間、治理與共享地理空間

本文將這種組合類型的影響概括為“共享地理空間”(見圖1)。所謂共享地理空間主要是指在這一空間或者區域，人們共享自然空間(結構)、經濟關系(結構)、社會關系(結構)，這種共享要求治理結構與之相適合，因此共享地理空間需要與治理空間相適應。共享地理空間主要包括三個方面的內容：一是共享自然、經濟和社會條件；二是共有空間結構、經濟結構和社會結構；三是共占自然空間、經濟空間和社會空間。這種“共享地理空間”特有的自然、經濟、社會環境要求政治治理空間、架構和方式與之相適應，以提高治理效能，滿足共享地理空間的治理需求。共享地理空間與基本治理單元的選擇就是本文研究的目標，特別是要解釋為什么中國山區農村基本治理單元的選擇會偏離功能與自治、效率與民主的均衡？

2 中國農村基本治理單元的選擇：山區案例與參照案例(1)本文所有案例均來自筆者田野調查的訪談、收集的資料。

中國地域遼闊，各地地理、地形和地貌差異很大，不同的地理、地形和地貌會產生不同的經濟、社會和治理關系。自然、經濟、社會和治理的關系影響著治理單元和空間規模的選擇。下面將具體敘述湖北省秭歸縣、重慶市部分山區縣及湖南省石門縣治理單元調整的背景、政策、過程和結果。為了更好地解釋中國山區農村基本治理單元的調整和選擇，筆者又以河南省的郭連村及與村莊規模類似的福建海島鄉進行參照研究。

2.1 中國山區農村基本治理單元的選擇：案例敘述

山區農村受制于自然條件、資源、經濟和社會關系，下文擬從案例單元選擇背景、政策考慮、自然條件、資源性質、社會文化關系等方面進行敘述及建立可比較的敘述框架。

2.1.1 壓力倒逼下治理單元的下移：秭歸縣的村落建設

湖北省秭歸縣地處大巴山、巫山余脈和八面山坳的匯合地帶，境內地形起伏、層巒疊嶂、崇山林立、溪流縱橫，俗稱“八山半水一分半田”。全縣總面積2 427平方公里，幾乎全是山區。建制村面積較大、人口較多，包括多個自然村落。當地農民開玩笑：“說句話容易，但握下手要走半天。”每個村只有5～7名村干部，管理難度大，而且公共設施建設難，矛盾糾紛比較多。宜昌市有關領導建議秭歸縣通過單元調整來探索解決治理和發展難題。

2012年秭歸縣委、縣政府決定實施“幸福村落”建設，按照“地域相近、產業趨同、利益共享、有利發展、群眾自愿、便于組織、尊重習慣、規模適度”的原則，將全縣186個建制村、1 152個村民小組劃分為2 035個利益相關的村落。在一個建制村內，以一個灣、一個坪、一個嶺、一個坡、一個埫等自然村為主，每個村落的規模控制在50戶左右，面積在1～2平方公里(2)參見秭歸縣《關于創建“幸福村落”試點工作的意見》《農村基層協商民主實施辦法》。。

治理單元的選擇尤其重要，建制村和村民小組都是行政劃定的，現在村落則由自然聚落及相關原則自主選擇組成。縣民政局領導介紹，山上的農民需要修路，山下的農民則需要良好的設施；東邊的農民需要喝水，西邊的農民則需要吃飯。偏好各不相同。如界婭村，最初設計14個村落，但是村民代表討論時發現，山頂十幾戶與其他村落相距都比較遠，他們建議，單獨設置一個村落，就由14個村落變成了15個村落(3)筆者對秭歸縣民政局李副局長的訪談。。因此，秭歸縣建制村以下亞單元村落的選擇主要根據空間聚居以及農民的認同感、歸屬感來劃分。村落還有共享的公共資源，如按照村落進行土地承包，擁有集體經濟、公共資源等，共有產權也是選擇村落的重要因素。除此之外，村落內村民彼此熟悉和了解，還共享一個相互照顧、相互幫助的支持體系，如家庭有“留守老人”，村落就會相互照看、照料；如果有婚喪嫁娶，大家共同幫助辦理；如果某個家庭有比較大的困難，家庭之間會相互支援或者慰問。

作為建制村以下的亞單元，村落被重新賦予一定的權利和責任。一是建立治理組織，實施“兩長八員”制，即黨小組長、理事會長，以及經濟員、幫扶員、宣傳員、保潔員等八員。按照“幸福村落”改革設計，自治單元下移，村落自我管理、自我教育、自我發展。二是以村落為單元發展產業，特別是在推動精準脫貧時，縣、鄉鎮均以村落為單元來組織選擇產業、發展經濟，現在已經基本形成了“一村一品”的產業格局。三是以村落為單元提供公共物品，特別是精準脫貧的基礎設施建設和幫扶，很多項目都是以村落為單位進行的。四是按照村落單元進行治理，包括村民協商、保潔、文化活動、村落秩序等。

村落成了一個治理單元、自治單元，承擔了建制村無法完成或者不能很好完成的職責。如果有跨區域的公共設施建設，或者跨區域的沖突，或者村落無法單獨完成的工作，則需要建制村的村干部出面協調或者組織實施和建設。因此，村落成了一個實體性的治理單元，承接了建制村下放的權力和責任，但是村落無法取代建制村，建制村與村落在公共物品供給和治理方面有一定的分工和合作。

秭歸縣將基本治理單元從建制村下移到村落，建立實體性的村落自治單元，主要是基于建制村地域面積比較廣闊、治理成本高、治理效能低，而且農民參與難度大、積極性不高。秭歸縣按照以下原則確定村落單元：空間集聚、公共資源產權相關和需求相似、在村落內部有緊密的社會連接和聯系，自然聚落與外部村落、外部人群具有明顯的產權、社會和認同邊界。秭歸縣能夠重新調整空間規模、下移自治單元在一定程度上是當時面臨的問題和矛盾倒逼的結果，當然也與縣委、縣政府主要領導創新性的選擇有一定關系。

2.1.2 主動選擇的治理單元下移：重慶市山區農村的院落建設

重慶市山區農村治理單元下移與國家機構改革有一定的關系。2021年國家機構改革將鄉村治理的職能劃歸鄉村振興局，為此重慶市鄉村振興局建立了一個專班以推進鄉村治理工作。分管鄉村治理的領導考慮到重慶市山區多，部分村莊位于崇山峻嶺之中，以建制村為單元的治理模式難以形成有效治理，存在無法有效地提供公共服務、公共設施建設以及產業發展、矛盾調處等難題，治理的“最后一公里”始終無法打通。因此，重慶市鄉村振興局決定根據重慶市的地理條件和人口聚落特點實施“院落制”，推進鄉村振興和基層治理工作。

如何劃分院落呢？重慶市按照“地域相連、民風相近、群眾自愿、規模適度、能力匹配”的原則，以自然村落為基點設立院落，并輻射帶動周邊農戶。原則上一個院落以30戶左右為宜，各地可結合實際優化調整。院落設置遵循群眾自愿的原則，按照村黨組織發動、院落申報、鄉鎮審核、區縣確定的程序設定(4)參見《關于開展鄉村治理“院落制”試點工作的通知》(送審稿)。。如黔江區黃溪鎮塘河村劃分為4個院落，每個院落選舉產生5名自治委員，作為院落的治理機構。院落可能與村民小組重合，也可能一個村民小組被劃分為多個院落，主要是以地理空間相對獨立、集中居住、便于群眾參與、便于提供公共服務和進行公共設施建設為依據。

從重慶市部分地區正在試點的院落制來看，院落一般是自然聚落，也算是自然村，與其他村落或者居住點相距比較遠。院落有屬于全體居民的公共資源，有時以院落為單位分配或者調整承包地。院落也是區縣和鄉鎮實施公共服務的重要載體，區縣和鄉鎮按照院落進行公共設施的建設、提供基本的公共服務。院落中的家庭具有長期鄰里關系，彼此熟悉、相互合作，是一個小的社會互助單元和支持單元。這些特征使一個院落成為一個相對獨立的地理空間，從而與其他院落或者居住區有了明顯的邊界。

重慶市按照“個人自薦、群眾推薦、村級審查、鄉鎮審定”的原則產生“院落長”，規模較大的院落可設置2～3人組成的院落管理委員會(5)由于重慶市的院落制文件尚在流程中，并未出臺，因此對于院落治理機構的名稱各地不一，有的稱為“自治委員會”，有的稱為“院落管理委員會”。。相對于過去村民小組只有1名小組長，現在的院落制則建立了相對完整的自治組織，至少有“一長兩員”，即1名院落長和2～3名院落員。院落員的主要工作是政策宣傳、發展庭院經濟、搞好環境衛生、建設平安院落、收集社情民意、開展鄰里互動、培育院落文化、倡導鄉村文明。相較于秭歸縣的村落制，重慶市的院落制治理架構及治理規則還有待進一步完善。雖然政府對院落賦權、賦能，并為試點院落撥付一定的資源，但院落主要是完成黨和政府的工作，院落本身的自治工作、發展工作還處于輔助地位。

雖然重慶市在下移自治單元，實施院落治理，但也不是“一刀切”。如果公共資源與產權由村莊所有，就依然以村莊或者超越村莊的單位進行治理。如梁平區竹山鎮有一片橫跨幾個自然村的竹山，就以建制社區(村)為單元建立經濟和社會發展單元，當然社會治理依然依托村民小組、院壩或者院落進行。除了村莊治理單元外，還有超越村莊的經濟發展單元，梁平區打造的雙桂田園綜合體，實施產業和文化旅游一體化發展，項目面積3萬畝，涉及金帶鎮和雙桂街道的9個村。渝北區的統景鎮將遠景、江口、長堰三個村6.5萬平方公里、約1 158戶5 397畝耕地建立股份合作社進行統一經營。在現實中即便建制村以下的亞單元(自然村)為治理的基本單元，各地依然會根據產權單元、社會單元、地理情況等條件因地制宜地選擇治理單元或者產業單元、發展單元，但是基本的經濟、社會和資源的共享單元是院落。

重慶市的院落制建設現正處在試點階段，當然有些區縣、鄉鎮、村莊在扶貧、美麗鄉村建設、鄉村治理工作中實際上是按照院落制的方式在進行。只是過去沒有明確院落制這一空間單元、自治單元，也沒有相應的組織體系和明確的職責，而是功能式、任務式的賦能。不管是過去的實際操作，還是現在的試點，重慶市的院落制都是基于院落相對獨立的空間聚落以及相對獨立的經濟、社會關系。如果說秭歸縣的村落制是由矛盾沖突倒逼而成，重慶市的院落制則是地方政府理性選擇的結果。

2.1.3 自發形成的內生治理單元：石門縣的院壩建設

湖南省石門縣地處武陵山區向洞庭湖濱湖平原過渡地帶，西北崇山峻嶺、重巒疊嶂，東南丘岡錯列、盆從相嵌。石門縣山區鄉鎮的地形、地貌與湖北省秭歸縣及重慶市山區相似，在崇山峻嶺中散落著許多自然村落，這些自然村落被稱為“屋場”。

石門縣在實施鄉村振興的過程中，在全縣推廣“兩聯兩包”(6)“兩聯兩包”，即黨組織、自治組織聯動包片區，黨員、屋場員聯戶包屋場，以小治求大治。它是一個平臺，與秭歸縣的“幸福村落”建設一樣，各種工作可在此平臺上實現。如脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接、疫情防控，做到小事不出村、大事不出鄉。“兩聯兩包”是一種政策機制，要實現其功能，還需要落實到最小的單元——片區、屋場。以促進鄉村治理。夾山鎮17個村，劃分為136個片區、443個屋場，每個屋場平均117.3人，明確了443個屋場長、644個屋場員，形成了“村—片區—屋場”的基層治理單元體系，其中屋場成為最小的基層治理單元。石門縣秀坪園藝場是專業的柑桔農場，5個村被劃分為14個片區、28個屋場，平均每個屋場183人。白云鎮北峪灣村設置了3個片區、22個屋場。

石門縣山區農村基本單元建立三級治理架構，即村、片、屋場。從調查來看，各個鄉鎮和村莊有一定的差異，這與石門縣委、縣政府沒有進行統一的制度安排有關系。在建制村除了村支“兩委”外，北峪灣村設置了自治聯合會，動員和引導以村為單元的各種志愿者組織。在片區設置了黨支部，由村支“兩委”干部兼任支部書記，負責片區志愿者組織的治理和服務工作。基層主要的治理單元在屋場，屋場選舉產生了“屋場長”以及1～2名“屋場員”。石門縣稱之為“屋場微治理”單元。與秭歸縣相比，石門縣的治理層級多了一級片區，但是最接近農民的單元則是屋場，其治理人員只有2～3人，力量比較薄弱。

在三級治理體系中，村級治理單元起主導作用，片區單元比較弱，屋場單元有一定的自主性，但是與秭歸縣以及重慶市部分區縣試點村莊相比，治理力量還是有點弱。石門縣基本治理單元的調整和設置是在“兩聯兩包”過程中發生的，各村有所不同，如夾山鎮楊坪社區的主要職能是“五聯”，即聯發展、聯穩定、聯民生、聯環境、聯民風。北峪灣村的屋場長主要職責是：主持本屋場的日常事務管理工作，傳達村“兩委”的要求，協助各協會開展工作，監督本屋場的公共衛生，組織召開屋場會及組織農戶參加文明志愿者活動，維護屋場穩定和化解矛盾。概括而言，屋場單元的主要職責是協助黨和政府及村莊工作，自主、自治的工作不多，黨和政府、建制村賦予屋場單元的權力和資源也不多。

在我們調查的四個鎮、場中，根據產權共享的規模不同，其基本治理單元的選擇也不同，楚江鎮龍鳳社區(其實就是一個村莊)是一個搬遷社區，人均土地很少，農民僅僅依靠土地很難生存，因此土地采取整體出租方式進行經營。雖然龍鳳社區靠近縣城，地理空間不孤立，與其他單元緊密相連，但是從社會關系來看，內部凝聚性、認同感、歸屬感很強，與外界有明顯的心理、社會、空間邊界，因此龍鳳社區實施整體治理，沒有劃小治理單元。秀坪園藝場是一個農場，其內部生產經營一直按照村、屋場運行，社會關系也以屋場為單元展開。雖然土地、資源等產權屬于農場，但是依然按照屋場進行管理和家庭承包經營。在夾山鎮的楊坪社區以屋場為單元實施土地家庭承包責任制，而且每個屋場還有一定共享的公共資源，因此屋場單元有自己的產業、自己的公共資源和產權，自主程度相對較高。白云鎮北峪塆村的村主任相對強勢，屋場的自主性相對較弱，其主要職能就是協助建制村開展工作。

石門縣山區農村基本治理單元的調整是一種自發的協作過程，從縣委、縣政府的安排來看，主要目標是網絡化管理和維穩工作，但是在鄉鎮、村莊則根據當地的實際劃小治理單元，賦予片區、屋場一定的職能(賦權有限)，協助完成黨和政府的基層治理工作。空間規模的調整和劃小治理單元則基于產權結構、社會關系、地理位置來選擇，在實踐中也不是“一刀切”，基本治理單元以屋場為基礎，可大可小，產權因素、地理因素、社會因素是劃分基本治理單元的重要條件和依據。

2.2 參照案例基本治理單元的選擇

中國山區農村基本治理單元因山高路遠及相對孤立的特點，并不能自我體現，還需要以其他類型的案例進行參照比較，以突顯山區農村基本治理單元選擇的合理性和解釋的普遍性。下面就以集中居住同質性村莊與地理位置相對孤立、內部異質性較強社區為案例進行比較分析。

2.2.1 集中居住與同質性較強的村莊

根據筆者的調查，南北方村莊內部的村落居住方式存在較大的差異。在南方，一個村莊(建制村)內部會有若干個自然村，散布在村內各個位置。在北方，村莊與村莊之間有一定的距離，但是一個村莊(建制村)就是一個聚落、一個自然村[23]4。北方的村莊人口規模差異較大，有二三百人的村莊，也有幾千人甚至上萬人的村莊，不管人口規模多大，每個村莊都集中居住。為了便于管理，村莊內部也劃分出若干個村民小組，但是村民小組一般作用不大。在北方的村莊，某個建制村與其他建制村彼此不相連，屬于獨立的聚落，但是村莊內部緊密相連，沒有獨立的亞單元和空間、經濟、社會邊界。

21世紀以來，南方農村和山區農村治理重心下移，劃小自治單元，但是北方農村則與此相反，要么依然按照現有村莊規模進行治理，要么是合并村莊，擴大治理規模，后者在北方農村比較普遍。北方農村特別是淮河以北的農村地區，按照村莊分田到戶，即以建制村為單元共享承包地和集體資源、集體經濟。村莊內部的社會關系大多不是同宗同族，但是同一個村莊會有共同信仰的神祇，或者有共同的土地廟，或者有共同的集市。因此其社會關系或者社會支持體系并不以宗族、鄰里為單元確定，而是以村莊為單元確定互助和支持體系。行政劃定的村民小組并不是一個產權單元，也不是一個社會支持單元。

可見，在中國北方農村，一個聚落就是一個自然村，一個自然村就是一個建制村，村莊內部亞單元——村民小組基本不起作用。北方的村莊就是一個單獨的聚落、一個產權單元，也是一個認同、拜祭、互助支持的社會單元。但是村莊與村莊之間有一定的距離，有明顯的認同、歸宿和產權邊界。

2.2.2 地理位置相對孤立與分散的社區

福建寧德市霞浦縣海島鄉由西洋列島、浮鷹列島、西礵列島等161個島嶼組成，四面環海，鄉政府距霞浦縣城43公里。2019年有戶籍人口9 398人。1961年設置3個公社、11個大隊。1984年設置6個村民委員會。現在依然是6個村民委員會、1個捕撈隊，下設108個村民小組，有25個自然村。西洋列島包括宮東、宮西和煙臺三個行政村以及1個捕撈隊；浮鷹列島有里澳、文澳2個行政村；西礵列島由東礵、南礵、西礵、北礵4個島構成，設置一個行政村。

海島鄉最重要的產業是海洋捕撈，周圍海洋是重要的生產資料，捕撈是一個需要合作的生產行為，最初按照某個家庭及周邊家庭組成捕撈船隊，后來按照自然地理、熟人社會組成捕撈小組、互助組、合作社。飲水、砍柴、土地廟、社會互助圈是以自然村或者若干個自然村相互關聯的，而自然村又是由一個或者幾個小島構成的。因此，生產單元需要較多的人力一起合作；人們生活需要關系、需要合作，長此以往便形成了自然的社會單元。

從上面的介紹，我們可以有以下幾點發現。第一，在海島鄉，并不是一個島嶼就是一個治理單元，不管是行政村，還是自然村都是如此。所以，孤立的位置并不是唯一的標準。第二，多個島嶼組成自然村，說明孤立的空間之間如果有社會聯結、資源聯結則可以形成一個共享社會關系、社會資本的自然村。第三，6個行政村與過去的大隊、公社沒有關聯，是一種行政區劃建置，每個村內部有若干個資源共享、社會關系共享的自然村。第四，108個村民小組是行政劃定的，既不與島嶼數量相對應，也不與自然村數量相對應，而且村民小組的數量小于島嶼的數量，自然村由一個或多個島嶼構成。

可見海島鄉有不同的單元。一是地理單元：島—列島；二是行政單元：鄉—行政村—村民小組；三是自然單元：自然村；四是社會單元，包括飲水、砍柴、互助、信仰單元；五是經濟單元：捕撈隊。各個單元相互交叉重疊。地理、經濟、社會單元共同影響著行政治理單元的選擇，特別是行政村的設置往往是由地理相近、社會關系相聯的自然村或者島嶼組成的。海洋單元與山區單元設置的不同就是海洋面積廣闊，海洋資源相互交錯。

3 共享地理空間與治理單元選擇的決定因素

從湖北省秭歸縣、湖南省石門縣以及重慶市部分山區縣的治理空間調整、自治單元下移案例及兩個參照案例來看，我們有很多規律性的發現以及可能的變化趨勢。下面筆者將從三個方面進行解釋：一是空間規模的調整、自治單元下移的政治效應如何？二是哪些因素會影響治理單元的調整？三是這些因素對治理單元的影響是否有先后順序？

3.1 空間變動的政治效應

湖北省秭歸縣、湖南省石門縣及重慶市部分山區縣空間規模的重構和治理單元的調整是地方政府與基層社會互動的結果，它帶來了基層權力結構的調整以及治理單元內外結構和功能的變化。

3.1.1 治理單元下移與賦權賦能同步

秭歸縣、石門縣和重慶市部分區縣山區農村在調整空間規模、將自治單元下移的過程中，同時將權力、權利和資源下移，它既是一種分權過程，也是一種賦權和賦能過程。一是建立了治理架構，在村落、屋場和院落建立治理架構，雖然三地治理架構完善程度、規范程度、制度化程度有差異，但是都建立了本單元的治理架構，從“兩長八員”到“一長兩員”，再到“院落管理委員會”或者“五人自治委員會”。二是建立治理規則和程序，村落、屋場和院落都明確按照村民自治規則進行協商和決策，特別是秭歸縣和重慶市山區農村還得到了地方政府的支持，石門縣則借助“兩聯兩包”政策實施。三是賦予了權力和權利，即賦權當地政府，不管是市級政府，還是縣級政府或者鄉鎮政府，都明確村落、屋場、院落對本轄區的領土具有治理權力，而且本單元的村民有參與的權利。特別是秭歸縣還撥付了一定的財政資源供村落使用。四是賦予相應的職能，地方政府在引導建立治理架構、治理規則和賦權的同時，還明確了基本治理單元和治理主體的相應職能，概括起來主要有四類，即推動產業發展、建設基礎設施、提供公共服務和維護社會穩定。基層空間規模的調整和自治單元下移使村落、屋場和院落成為一個領土空間治理單元。

3.1.2 自上而下與自下而上選擇同向

湖北省秭歸縣和重慶市部分山區縣農村基本治理單元是政府主動的選擇。秭歸縣是宜昌市委領導授意的改革探索，由秭歸縣委、縣政府具體執行，根據本地的地理、經濟、社會條件選擇以村落為單元進行治理。重慶市則得益于鄉村振興局職能調整后相關領導的理性選擇，當然重慶市有關區縣在實踐中也按照院落、院壩等自然村在進行治理。因此，秭歸縣和重慶市部分山區縣農村基本治理單元調整都是自上而下的政府推動形成的空間規模重構和自治單元下移。石門縣委、縣政府并沒有明確提出在建制村以下的屋場建立領土性的治理單元，但是“兩聯兩包”工作要實施和落實則需要有單元、有組織、有主體去執行，因此部分鄉鎮就與屋場的“能人”、精英商量，建立屋場治理架構和治理平臺。這種治理架構得到縣委、縣政府的默認或者許可，因此很多鄉村開始模仿。可見石門縣的屋場治理架構屬于自下而上的選擇，或者說是鄉鎮、村莊與農民協同選擇的產物。不管是自上而下的選擇，還是自下而上的選擇都同時指向建制村下面的亞單元——自然村、院落、村落、院壩、屋場。

3.1.3 地理、經濟、社會與治理單元高度重合

秭歸縣、石門縣和重慶市部分山區縣重構基層空間規模、下移自治單元，是順應山區條件和環境的一種因地制宜的選擇。這一選擇實現了三個對稱：一是聚落結構、產權結構、社會結構和治理結構的對稱，在自治單元下移前，治理結構與聚落結構錯位，前者大于后者，治理結構與產權結構、社會結構也不一致，也是前者大于后者；二是自治功能和治理效能較為對稱，村落、屋場和院落是最適宜的自治單元，自治成本較低，自治實現較為容易，而且公共設施建設和維護的成本較低，因此自治功能和治理效能較為對稱；三是地理空間、經濟空間特別是資源和產權空間與社會關系空間高度重合，如果治理空間過大或者過小都會給治理帶來治理困難。因此，基本治理單元下移與地理、經濟、社會空間重合是一種必然的選擇(見圖1)。治理規模調整是基層發展適應自然、經濟、社會的過程，最終使治理空間與地理空間、經濟空間、社會空間相適應。

3.2 山區農村基本治理單元的決定因素

現在我們要回答第二個問題，為什么秭歸縣、石門縣和重慶市部分山區縣都會選擇劃小空間規模、下移自治單元呢？究竟是哪些因素決定著三地不管是自上而下還是自下而上都會選擇劃小空間規模并下移自治單元呢？筆者認為主要有三個因素。

3.2.1 相對孤立的地理聚落條件

秭歸縣、石門縣和重慶市部分區縣山區農村有一個共同的特點，就是在這些地方多為大山區、高山區，農民散居在崇山峻嶺之中，自然形成了生活聚落。在過去按照行政區劃來確定的建制村以及按照建制村確定的村民自治制度顯然難以適應對自然村(村落、院落、屋場)的有效治理。一是遠距離、相對孤立的自然聚落使建制村對其難以管理和服務，建制村干部只有5～7人，村莊地理規模大，人口比較多，因此對于散落的自然村無法、無力有效治理。二是相對孤立的自然聚落村民也不愿意參與建制村的公共事務，很多事務與己無關，參與積極性不高，即使與自己利益相關的事務，也因為空間距離問題而受到影響。三是相對孤立的自然聚落村民的偏好與整體建制村或者其他聚落的偏好不一致，因此建制村的決策和服務往往只能滿足一部分自然聚落或者村民的偏好。四是相對孤立的自然聚落的公共物品供給難度大、成本高。因此，在現實中自然村落就演變為無政府狀態或者無治理狀態。因此，秭歸縣、石門縣和重慶市部分山區縣劃小空間規模、下移自治單元，與其說是相關部門的主動作為或者協同選擇，不如說是在偏遠、孤立地理條件下不得已的選擇。可見，偏遠且孤立的地理條件是劃小空間規模、下移自治單元的重要條件。

3.2.2 共享資源、產權和基礎設施

從秭歸縣的村落、石門縣的屋場和重慶市部分山區縣的院落來看，除了偏遠、孤立的地理條件外還有一些共享因素。一是共占產權，三個地區都是以自然村、村民小組來分田到戶，承包地的維持和調整也由這一單元的家庭共同決定。因此，村落、屋場和院落的家庭及成員共同占有本單元的生產資料——耕地。二是共有資源，這些村落、屋場和院落要么在山頂，要么在山澗，要么在溪邊，村落、屋場、院落的村民共有本單元的山、林、水、草及其他公共資源，過去有砍柴權、取水權、伐木權以及放牧權、燒炭權等公地資源的權利。三是共享公共空間,三地下移的治理單元還有共享的公共空間，包括國家建設、歷史傳承下來的公共空間和公共設施，這些歷來就由本單元的家庭共享。如果說偏遠、孤立的地理條件將村落、屋場和院落與其他聚落從空間上區別出來，那么共享資源、產權和空間、設施則創建了村落、屋場、院落的物理與制度邊界。

3.2.3 共享社會關系和地域資本

秭歸縣、石門縣和重慶市部分山區縣重構的地理空間與自治單元，還有一個重要的條件是共享社會關系和地域資本。一是共同的親屬關系。在村落、屋場和院落，雖然家庭不多、人口規模不大，但都是世代而居，彼此極為熟悉，要么是血緣親屬關系，要么類似親屬關系，年輕人叫長輩都是爺、奶、叔、伯、姨、嬸的。各個家庭沾親帶故，共享親屬關系。二是共同的社會支援體系。大山區的村落、屋場和院落與其他聚落相距較遠，與山外的世界距離更遠，外部支援體系很難獲得，只能依靠鄰里關系來建立互助體系、支援體系，如家里的紅白喜事、家庭遇到較大的災難、農業生產方面的鄰里互幫等都是以村落、屋場和院落為單元，村落、屋場和院落共享地域資本。三是共同的地域信仰。雖然中國有信奉儒教和佛教的傳統，但中國農民是多神論者，很多農村地區都有自己的神，如一個院落共享一個土地廟，共享一個山神，或者共享一塊墓地，等等。這種地域的信仰也將本空間與其他空間區別開來。

中國山區農村基本治理單元的形成，或者建制村以下亞單元的選擇主要是由偏遠、孤立的地理空間，共享資源、產權和公共設施，以及共享社會關系和地域資本共同或者分別決定的。三個因素將本村落、屋場、院落從地理、文化、社會及經濟方面與其他單元區別出來，并且形成了明顯的空間、經濟、社會邊界，這種獨特的邊界與空間需要治理單元與之相適應，因此三地政府重構空間規模、下移自治單元，正是對三個條件約束或者要求的一種反應。

3.3 共享地理空間與組合選擇

現在我們回到案例來探討為什么有些建制村內部出現了空間規模重構、自治單元下移，有些則沒有出現重構和下移呢？空間規模重構和自治單元下移是否需要三個因素共同作用？這些因素的作用有沒有先后順序？

3.3.1 五類案例空間與規模變動的影響條件

從前面的案例敘述可以將五個案例分成四種類型(見表1)。

第一類：建制村內存在若干亞單元。從秭歸縣、石門縣和重慶市部分山區縣來看，建制村內部分別存在多個亞單元——村落、屋場和院落，而且村落、屋場和院落有著偏遠、孤立的地理空間，共享公共資源和產權，共享社會關系和地域資本，即重構空間規模、下移治理單元的三個條件均存在，進而形成了地理、經濟、社會、治理四個空間的一致和對稱，即四個空間高度重合。

表1 建制村內部的空間重構與自治單元下移的決定因素

第二類：建制村內不存在若干小單元。中國北方的建制村雖然有大有小，但每個村莊就是一個自然村，也是一個自然聚落，這種聚落沿襲數代甚至數十代。雖然建制村內部有若干村民小組，但是各組之間或者各個部分之間并不存在地理邊界，也沒有公共資源、產權邊界、社會關系，各個要素以整個建制村為單元共有、共享。因此，在中國北方的建制村進一步劃小空間規模、下移治理單元的三個條件均不存在。因此，在中國北方的村莊依然以建制村為單元進行整體式治理。而且隨著新農村建設、美麗鄉村建設和鄉村振興工作的推進，建制村之間的合并趨勢還可能加速，即北方的村莊不僅沒有縮小治理規模，反而出現了擴大治理規模的趨勢。

第三類：簡單地縮小治理規模。河南禹州市的東郭連村和西郭連村，則是一個比較有意思的案例。這兩個村在歷史上屬于一個寨，也就是歸屬于一個自然村，即自然聚落，合作化時期曾經是一個合作社，但是后來兩個村分開了。雖然兩個村只有一條街相隔，并且兩個村的社會關系、地域資本也沒有明顯區別，但因為產權不同，被分成了兩個治理單元。一個自然村、一個寨子被人為分成了兩個治理單元。影響自然村分立的關鍵因素就是產權差異，各村共享屬于自己的公共資源和產權。

第四類：外部孤立、內部也彼此分立的海島鄉。海島鄉位于大洋之中，地理位置較為孤立。鄉的設置是由地理位置所決定的，而且行政村也是由地理相近的島嶼構成的，其中列島是重要的地理考慮因素，如北礵村就由四個島構成。當然治理單元的劃分，也不完全由地理因素決定，還與社會關系有關，25個自然村構成了25個社會關系單元。這些社會單元又因地理位置、跨越邊界的社會關系構成了6個行政村。另外，海島居民與山區居民不同的是，土地資源并不是他們最重要的產權，他們最重要的產權是海洋資源，捕撈是重要的生產方式，捕撈隊需要合作和規模，所以從一開始就是一個合作組織，從以中心家庭為主，到互助小組、初級合作社、合作社再到現在以鄉為主成立捕撈隊。因此，孤立是形成自主單元的重要因素，但是孤立的地理條件必須與社會因素、經濟因素共同影響和決定治理單元的選擇。

通過對四類五個案例的分析，我們可以得出如下幾條結論。一是如果地理、經濟、社會三個分立因素都能夠滿足，則肯定會導致空間規模調整和治理單元的變化。二是偏遠和孤立的因素是導致規模調整的最重要因素，即使其他因素比較弱，也會導致規模調整和治理單元的變化。三是外部地理孤立和內部各個部分分立，會導致外部自立，也會導致內部自主。如海島鄉就是如此。四是即使沒有偏遠和孤立的因素，但是如果其他因素非常突出，如產權因素在亞單元之間差異比較大也會導致規模調整和治理單元變化，如東、西郭連村。這些結論對于調整空間規模和治理單元的變遷雖然有很多啟示，但是還有兩個問題沒有解決。第一，三個因素之間孰重孰輕？第二，三個因素之間的不同組合是否會影響空間規模調整和治理單元的變化？

3.3.2 不同因素組合決定不同的共享地理空間

前面已經簡單分析了不同的條件組合對空間規模和單元變化的影響情況，這只考慮靜態組合的影響，沒有考慮不同條件的影響順序，如先有地理結構，再有產權結構，最后是社會結構，或者其他的條件排序對空間規模調整和產權單元的選擇會產生什么影響呢？從圖2可以發現，三個條件可以組合成八種條件組合形式。

圖2 地理條件、產權結構和社會結構三因素組合關系

第一種類型，村莊內部亞單元的地理空間偏遠孤立；亞單元之間的產權結構有差異，但各單元內部有自己的產權結構(概括起來：亞單元外部有差異，內部則具有同一性)，或者說各亞單元具有自己的資源產權；最后是社會結構，即各亞單元之間的社會結構有差異，但亞單元內部的社會結構比較一致，這就形成了A1條件組合。這種條件組合就會導致建制村內部空間規模重組、自治單元下移，如秭歸縣的村落、石門縣的屋場、重慶市部分山區縣的院落。可以簡稱為：A1=地理空間(孤立)+產權結構(差異)+社會結構(差異)。

第三種類型，村莊內部亞單元的地理空間彼此分立；亞單元之間的主要產權結構沒有差異，而且整個村莊內部都沒有主要產權結構的差異。行政村是由不同的自然村構成的，即行政村內的社會關系是有差異的。但是自然村內部的社會關系比較一致，可能有相關社會關系跨越了自然村，結合島嶼相近以及共享海洋資源，因此形成了行政單元。這就形成A3條件組合。這種組合單元共享產權資源，行政村內部社會關系有差異，由地理位置相近的單元構成。可以稱為：A3=地理空間(孤立)+產權結構(無差異)+社會結構(差異)。

第六種類型，村莊內部亞單元的地理空間不偏遠孤立；亞單元之間的產權結構有差異，但是各亞單元有自己的公共資源，為資源產權的占有者、共享者，而且對外具有排他性；亞單元內部的社會結構沒有明顯的差異。這就形成了A6條件組合。這種條件組合因為產權結構的突出性差異導致村莊分立，如郭連寨分立為東、西郭連村。可以簡稱為：A6=地理空間(不孤立)+產權結構(差異)+社會結構(無差異)。

第八種類型，村莊內部亞單元的地理空間不偏遠孤立，產權結構、社會結構也沒有差異，從而形成了A8條件組合。中國北方大部分的村莊都是由這種組合條件所決定的，不會導致建制村內部空間規模調整和自治單元下移。可以簡稱為：A8=地理空間(不孤立)+產權結構(無差異)+社會結構(無差異)。

另外，A2、A4、A5、A7條件組合在本文中沒有相應的案例對照，但是現實生活中可以找到對應的案例。

上述分析只考察了地理空間、產權結構、社會結構的靜態組合，沒有考慮各個條件之間的先后順序問題。如果考慮三個要素之間的先后順序問題，則會形成48種條件排列組合形式。其實，不管各個條件如何組合，都存在兩種極端情況：一是三個條件完全滿足；二是三個條件完全不滿足。中國建制村單元以及村莊內部的亞單元所受到影響均處于這兩個極端之間。

4 結論與余論

本文的研究有如下幾個基本結論及學術和應用價值。

第一，中國農村基本治理單元是由地理空間、公共資源與產權、社會關系與地域資本共同決定的。如果在一個建制村內部的亞單元或者自然村滿足上述三個條件，則應調整空間規模、下移自治單元。如果三個條件均不符合，則維持現有治理單元。如果只滿足其中一個或者兩個條件，則根據其條件的影響程度來決定空間規模和治理單元的調整可能性。

第二，中國農村基本治理單元的調整其實是一種權力結構的調整。隨著地理空間規模的調整和自治單元的下移，使亞單元具有了治理架構、治理的組織形式及相關的治理資源，而且還賦予亞單元一定的權力和職能。因此，空間規模的調整和治理單元的變化塑造了新的權力結構。這種權力結構調整對于治理效能會帶來新的影響。

第三，本研究發現對于所有單元空間規模和單元的調整均具有解釋力。從基層社會來看，不僅對山區的基本治理單元，而且對北方平原地區的治理單元都具有解釋力。不僅對基層治理單元，而且對微型國家內部治理單元的調整也具有解釋力。對于超大型單元，如中國的省、地區之間規模調整和單元調整是否適用，則有待進一步的研究。

第四，本研究擺脫了西方學者在純粹功能主義、純粹自治主義及兩者均衡框架下的研究，同時也超越了文森特·奧斯特羅姆的四種決定因素，還超越了鄧大才從村民自治有效性角度提出的五大因素分析框架。根據中國山區農村自然聚落和治理單元的基本特點，本文提出三類影響因素，在此基礎上進一步考察了三類因素的不同組合對空間規模調整和治理單元變化的影響。這是國內外學者沒有考慮的因素，本研究填補了這方面的空白。更具意義的是本研究為山區、偏遠地區基本治理單元的選擇和規模的確定提供了政策啟示。

第五，本研究尚有一個問題沒有回答，為什么中國山區農村基本治理單元調整只考慮了國家管理和村民自治兩個因素，沒有考慮國家回應以及公共服務供給規模與效率問題？這是因為，一是中國山區農村的基本公共設施，如公路硬化、電網、水網、通訊網等，國家已經通過精準扶貧等重大工程予以解決，教育則不考慮自然村的規模和效率問題，統一安排在城鎮提供服務。因此，地方政府、建制村和自然村只需要解決住房、低保、養老、醫療等個體和家庭的問題，不需要考慮規模性的效率問題。二是對于國家而言，這些偏遠、孤立的自然村只需要解決穩定問題和個體、家庭的服務問題，前者就是秩序及其管理，后者是個體和家庭的服務問題，包括貧困家庭的收入問題。因此，這兩個特點就決定了中國山區農村基本治理單元的選擇不需要在西方“效率—自治”和“功能—民主”的分析框架下考慮。這種山區農村基本治理單元的選擇具有中國特色，但是隨著中國式現代化的推進是否會發生變化則有待進一步觀察。