縣域灌區農業水價綜合改革實施方案編制思考

李曉軍，丁志宏，呂瑞寧

（1.中水東北勘測設計研究有限責任公司水利水電規劃處，吉林 長春 130021；2.中水北方勘測設計研究有限責任公司規劃發展研究院，天津 300222；3.涉縣水利局青塔水庫灌區管理處，河北 涉縣 056499）

涉縣地處河北省西南部、邯鄲市西部，面積1489 km2，地處晉冀豫三省交界處，地勢自西北向東南緩慢傾斜，北部、西部為中山區，東南部為低山區、漳河谷地，中部為黃土盆（崗）地，縣域多年平均降水量578.7 mm，多年平均地表水資源量1.8937億m3，屬于大陸性半干旱季風氣候區[1]。

1 基本情況

1.1 灌區歷史

青塔水庫灌區位于河北省邯鄲市涉縣東北部，覆蓋涉縣木井鄉、西戌鎮、偏店鄉、龍虎鄉4 個鄉鎮41 個村莊，于1970年8 月開工建設，1976年通水試用，1980年竣工并投入運行。灌區自引水灌溉以來，在農業灌溉及人畜引水等方面發揮了巨大的作用。但由于受過去客觀條件的制約，灌區設施建設標準低，施工質量差，加上年久失修，渠道滲漏非常嚴重，灌溉水利用系數僅為0.35，灌溉效益逐年下降，嚴重制約著青塔灌區的可持續發展。經過近幾年的續建配套與節水改造工程建設，防滲段渠系水利用系數可達到0.9，節水效果十分明顯，但由于每年投入資金較少，對于灌區設施嚴重老化問題改善甚微。灌區現狀設計灌溉面積0.21 萬hm2，有效灌溉面積0.10萬hm2。

1.2 工程概況

青塔水庫灌區地處深山區，地下水埋深多在200～400 m，開采不易且使用費用較高，可利用的水源主要是青塔水庫。水庫地處海河流域子牙河系南洺河上游[2]，控制流域面積76 km2，總庫容1350 萬m3，興利庫容1056 萬m3，是一座以防洪、灌溉為主的中型水庫，也是海河流域海拔最高的中型水庫。水庫防洪標準為50 a 一遇洪水設計，500 a 一遇洪水校核。大壩為漿砌石單曲拱壩，最大壩高61.6 m，壩頂高程727.6 m，壩頂長度157 m[3]。水庫年均蓄水量608.9萬m3。

青塔水庫灌區有總干渠1 條，首起青塔水庫，尾止尖餅窯八十畝腦，全長38 km，斷面型式為漿砌塊石矩型；分干渠2 條，共長19.5 km，其中西馬分干長10 km、偏龍分干長9.5 km；支渠17條，總長164.5 km。干渠主要建筑物有渡槽17 座，其中U 形薄殼渡槽3座、其余為石拱渡槽，隧洞17處，倒虹吸1處，泄洪口12處，防洪橋27座，路橋61座，涵洞12處，放水口62處，跌水1處。分干渠有渡槽2座，閘門7座，防洪橋1座，路橋40座，涵洞4處，放水口59處，跌水4處。

依托近期實施的青塔水庫灌區續建配套及節水改造項目，灌區設置自動化量水設施共計5套，其中干渠量水設施3 套，負責總干渠各段的水量平衡或各干渠的水量調度，為各管理處的供水計量點（配水點）；分干渠量水設施2 套，負責干渠各段的水量平衡或分干渠的水量調度，是管理處內部各灌溉站的供水計量點（配水點）。其中，干渠測站設置在渠首、西馬分干渠進口上游處及偏龍分干渠進口上游處，分干渠測站設置在西馬分干渠進口處及偏龍分干渠進口處。

1.3 社會經濟

涉縣行政區域土地面積1509 km2，轄17個鄉鎮308 個村民委員會。2019年末總人口43 萬人，其中農業人口37.35 萬人、非農業人口5.65 萬人。根據《2019年河北省經濟統計年鑒》，該縣全年谷物播種面積1.65 萬hm2，其中夏糧播種面積0.50 萬hm2。全年谷物總產量70513 t，較上年增加11770 t，增長20.0%；其中，夏糧產量20238 t，較上年減產6738 t，下降25.0%。全縣城鎮居民人均可支配收入18678元，增長9.4%；城鎮居民人均生活消費支出13110元；農村居民人均可支配收入12087 元，增長9.2%；農村居民人均生活消費支出10357元。

青塔水庫灌區覆蓋涉縣木井鄉、西戌鎮、偏店鄉、龍虎鄉4 個鄉鎮41 個村莊，2019年人口7.8 萬人，以種植業為主，兼有經濟作物，作物種植比例為夏玉米占45%、春玉米占25%、經濟作物占30%，復種指數1.00。夏玉米常年種植面積0.17萬hm2，平均畝產245 kg，總產0.62 萬t；春玉米常年種植面積0.09萬hm2，平均畝產293 kg，總產0.41萬t。

1.4 現狀問題

（1）水費征收難度大。用水戶接受水價的提高需要一定的時間。糧食種植周期長、自然災害多、收種條件差、價格低而不穩，水價的提高意味著灌溉用水戶灌溉同樣的水量需要付出更多的現金成本，用水戶需要通過節約或者其他方式找到能夠替代水價成本的來源，才能從心理上接受水價的提高并繳費。

2008年至今，近14 a 灌區未征收水費，若實行計量收費，可能會影響用水戶使用地表水的積極性，或者收費無法保證。

（2）合理的農業水價形成機制尚未建立。目前，青塔水庫灌區實行免收農業用水水費的惠民政策，主要依靠財政補貼，但資金額度距離達到灌區正常運行成本存在較大差距，水價“市場化”和杠桿調節的作用沒有得到發揮，農業水價形成機制有待健全。

（3）農田水利設施運行管護不到位。青塔水庫灌區工程點多線長面廣，存在日常管護不到位、重建輕管等現象；灌區支斗渠工程配套不完善，自動化控制設施、量水設施普遍匱乏，造成運行管理不便，灌區信息化水平不高，對農業水價綜合改革實施的支撐力度不足。

（4）農業節水激勵機制尚不健全。青塔水庫灌區現狀量水設施極不完善，水資源尚未確權，加之用水計量不計價，農業節水技術和資金投入不足，農民節水的內生動力不足、節水積極性較低，未實行節水優惠政策，缺乏有力的農業節水獎勵機制。

2 目的意義

我國是一個農業大國，人多、地少、水資源短缺，降水時空分布不均，水土資源地域不匹配，特殊的自然地理條件和經濟社會結構決定了我國農業生產必須高度依賴灌溉[4]。農業灌溉是用水大戶，占全國現狀總用水量的54.9%，用水效率總體不高，與發達國家的農業節水水平還有一定差距，節水潛力仍然很大。

黨和國家歷來高度重視農業節水工作。2014年3 月，習近平總書記發表重要講話，提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，將水安全保障上升為國家戰略。2016年1 月，國務院辦公廳印發《關于推進農業水價綜合改革的意見》（國辦發〔2016〕2 號），提出用10 a 左右時間完成全國農業水價綜合改革任務。2017年，中央1 號文件提出要把農業節水作為方向性、戰略性大事來抓，全面推進農業水價綜合改革，落實地方政府主體責任，加快建立合理水價形成機制和節水激勵機制。

為積極踐行習近平總書記提出的新時期治水思路，認真落實《國務院辦公廳關于推進農業水價綜合改革的意見》（國辦發〔2016〕2 號），國家發改委、財政部、水利部、農業農村部四部委連續在2017、2018、2019、2020、2021年聯合發文部署開展農業水價綜合改革實施任務。推進農業水價綜合改革已列入國家“十四五”規劃綱要以及京津冀協同發展、長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展等區域重大戰略有關文件。

推進農業水價綜合改革，是落實“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路的必然要求，是促進水資源優化配置、推動節水農業高質量發展的重要途徑[5]，是利用價格杠桿促進綠色發展、提升農業用水效率、降低農業用水總量和強度的實踐抓手，有助于優化調整農業種植結構、推動農業供給側結構性改革，有利于保障國家水安全、糧食安全。

2021年3月，河北省水利廳印發《關于扎實推進地表水灌區農業水價綜合改革工作的通知》，部署安排全省地表水灌區農業水價綜合改革工作。

本次實施方案的編制將堅持目標導向和問題導向相結合，統籌推進農業水價形成機制、精準補貼和節水獎勵機制、工程建設和管護機制、用水管理機制4 項機制協同落地，推動農業用水方式由粗放向節約集約轉變，提高水資源承載能力，為涉縣經濟社會高質量發展提供有力支撐。

3 工作思路

3.1 指導思想

全面貫徹黨的十九大精神和習近平總書記系列重要講話精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，按照“四個全面”戰略布局要求，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，圍繞保障國家糧食安全和水安全，落實“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，加強供給側結構性改革和農業用水需求管理，堅持使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，政府和市場協同發力，以計量手段現代化為基礎，以健全農業水價形成機制為核心，以創新體制機制為動力，提高農業用水效率，促進農業節水。

3.2 基本原則

堅持“兩手發力”。市場手段與政府導向相結合，提高價格與精準補貼并行，通過提高供水價格，深化水是寶貴資源的認識，促進灌區農業結構調整和農業灌溉節水。

堅持“系統治理”。灌區農業水價改革是一項系統工程。灌區輸配水工程是水價改革載體，計量是收費依據，服務組織是收費保證，灌區農業水價綜合改革需要灌溉服務組織、輸配水工程、灌區計量收費現代化設施建設同步推進、協調進行。

堅持因地制宜。根據灌區水資源狀況、經濟社會發展水平、農田水利工程條件，用水戶經濟承受能力、心理接受能力合理選擇農業水價綜合改革模式。

堅持積極穩妥。正確處理灌區當前的經濟效益和長遠的社會效益、水價改革的深度和用水戶穩定繳費的接受程度的關系，用好水價杠桿的調節作用，發揮財政補貼的平衡作用，積極探索可操作、可持續的水價改革方法，以穩定為主，分步實施，逐步到位。

3.3 任務目標

（1）分析農業生產成本收益及水價最大承受能力，在農民可承受的前提下，把握好水價調整的時機，積極穩妥做好水價調整工作，建立合理反映供水成本的水價形成機制，2024年達到物價局監審的灌區計量水價。

（2）多渠道籌集精準補貼和節水獎勵資金，加大改革支持力度，進一步完善獎補機制設計，采取“一提一補”的方式，在合理調整水價的同時，對定額內用水提價部分向用水主體發放補貼，并對節水的部分以資金獎勵、節水設施購置獎補等多種形式給予獎勵，調動農民節水積極性，建立有利于促進節水的精準補貼和獎勵機制。

（3）規范用水戶協會建設，創新工程設施管護模式，壓實管護責任、降低管護成本、提升管護水平，建立有效的工程管護機制。

（4）建立以用水計量為主的用水管理機制，促進灌區良性運行。以建立健全供水計量體系建設為基礎，進一步合理細化計量單元，探索以互聯網、遠程傳輸、電子計量、收費交費一體化的水價改革管理平臺，為按水量計收水費創造條件。

4 實施過程和步驟

4.1 實施過程

（1）編制并審批實施方案。編制青塔水庫灌區農業水價綜合改革實施方案，通過邯鄲市水利局技術審查，由縣政府批復實施方案。

（2）開展農業水價成本監審。配合縣物價局進行青塔水庫灌區農業水價成本監審，核定人員經費和工程維養經費，確定農業水價，并提請縣政府審批。

（3）開展農業水權分配。基于青塔水庫灌區現有的取水許可水量和有效灌溉面積，參照《河北省農業水權交易辦法》的規定，將灌區可用地表水灌溉水量分配到以家庭為單位的農戶，頒發農業用水權證書。

（4）健全工程管護機制。優化提升農民用水戶協會，按照干支渠、群管工程，分別健全工程管護機制，探索實施群管工程的“物業化”管理模式。

（5）安裝計量設施。按照計量設施安裝計劃，購置設備設施并安裝調試，購置管理系統平臺軟件，具備使用條件。

（6）調整農業水價。基于縣政府審批的農業水價，按照調價計劃分期調整水價。

（7）優化提升效果。調研實施效果，征求相關部門和用水戶意見建議，總結改革成效，梳理問題和不足，提出優化提升措施。

（8）評估驗收。接受河北省水利廳、邯鄲市水利局等上級水行政主管部門對青塔水庫灌區農業水價綜合改革工作的評估驗收。

4.2 實施步驟

4.2.1 改革動員

（1）縣水利局召開由灌區范圍內主要行政負責人參加的動員會，重點講解灌區農業水價綜合改革的意義、改革政策和改革模式，特別是對群眾關心的“一提”和“一補”的內容意義講清楚，讓負責人理解水價改革的內容，支持水價改革的工作，保證水價改革工作順利進行。

（2）發布實施農業水價改革公告。縣政府發布灌區水價改革公告，公告要張貼到灌區范圍內所有鄉村，內容應包括農業水價改革意義和模式、提高水價意義、財政補貼標準、保障措施和實施步驟等。

4.2.2 基數統計

青塔水庫灌區灌溉范圍內有關的基礎數據是水價改革的基礎信息，也是信息化建設的基礎資料，包括灌溉耕地面積（地塊尺寸）、種植結構（作物種類），戶主姓名、銀行卡號，所在斗渠、計量方式、灌溉方式等內容。灌區管理處組織管轄范圍內村級用水服務組織對用水戶耕地面積及其控制范圍內的水計量設施底數等進行統計造冊，核實無異議后存檔；并登記戶主銀行卡號，用于發放補貼。

4.2.3 水費征繳

水量水費一體化平臺建設完成后，由灌區管理處通過用水計量收費管理平臺，對用水戶水量及水費進行統計匯總。沒有開通水量水費一體化平臺的鄉村，用水戶協會按照原來的收費計量方式進行。

實施斗口計量，按量計收水費，計量水費按照本方案水價標準收取。基本水費由用水戶協會向農戶收費，水量水費一體化平臺覆蓋的鄉村鼓勵實行網上繳費。

4.2.4 補貼資金發放

在當次灌溉結束后，用水戶協會及時統計匯總當次灌溉耕地面積、用水量和繳費憑證，用水戶簽字公示7 d 無異議后，向灌區管理處提出申請；灌區管理處收到申請后，統計計算補貼標準和用水戶補貼資金，在各村公示7 d 無意見后，于每年8 月底前將各用水戶補貼資金撥付用水戶賬號。冬灌補貼資金下年度結算。

5 結語

涉縣青塔水庫灌區是典型的以山區水庫為灌溉水源的山丘區中型灌區，通過實施農業水價綜合改革措施，結合續建配套與節水改造工程的進一步實施，可健全灌溉水價形成機制和有關獎補機制，逐步將農業灌溉水價提高到運行成本水價，彌補灌區維修養護經費不足，可提高灌區水量監測計量現代化水平、促進灌溉用水戶節水意識提升、提高農業水資源利用效率，實現灌區灌溉效率、效益雙提升。