海河獨流減河永定新河河口法治建設研究

王 超，姚曉雯

（1.水利部海河水利委員會，天津 300170；2.華北水利水電工程集團有限公司，天津 300170）

大河之治，始于河口。海河流域有3 個重要的入海河口，分別是獨流減河、海河干流和永定新河入海河口（以下簡稱三河口），均位于天津濱海新區，自南向北依次分布，主要職能是承泄海河南系大清河、天津城區澇水和北系永定河、潮白河、北運河和薊運河的洪水。為了加強流域水法治建設，提升水資源保護水平，海河流域第一部流域性水利法規——《海河獨流減河永定新河河口管理辦法》（以下簡稱《辦法》）于2009年頒布實施[1]。黨的二十大以來，黨和國家對法治工作提出新要求，首次專章論述、專門部署，明確了在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家的新要求。為在法治軌道上深入推動新階段水利高質量發展，水利部及各流域管理機構就強化水利體制機制法治管理工作作出系統的安排部署[2]。本文將對《辦法》的制定背景、意義、主要內容以及頒布后實際成效、現存問題等進行深入分析，并圍繞貫徹落實水利法治建設、確保海河流域防洪安全以及三河口區域經濟社會發展，研究新時代下河口管理法治建設如何不斷向縱深發展。

1 《辦法》制定背景及意義

作為海河流域重要的入海口，三河口是海河流域河口治理的重要一環。在《辦法》頒布實施前，三河口管理主要經歷了3 個階段。《辦法》的施行對海河流域治理具有里程碑意義[3]。

1.1 三河口管理被動防洪階段

自古海河多水患。最初海河流域河口系統基本處于自然演變狀態，受黃河水系影響，流路改道遷徙頻繁。從元代起，出于漕運、防洪之需，對海河流域河流進行了多次不同規模的治理，筑堤、修建水壩、疏浚減河等治理工程多側重于局部治理，在發揮局部效應的同時，河流淤決改道現象時有發生，治理成效不明顯，防洪安全仍處于被動狀態。海河流域水患頻發的歷史教訓，也使河口治理成為海河流域千年以來的課題。

1.2 三河口管理除害興利階段

1963年毛澤東主席發出了“一定要根治海河”的偉大號召，海河流域掀起了大規模治理的新高潮，形成了海河流域“上蓄、中疏、下排、適當地滯”的防洪工作格局，從“被動防御”過渡到“除害興利”階段。20世紀70年代末，由于流域持續發生旱災，海河入海水量急劇下降，河口泥沙增多，河口行洪排澇及納潮量急劇下降，嚴重影響了海河中下游尤其是天津市的防洪安全。此后，海河流域從防洪治理逐漸過渡到了兼顧水安全、水環境、水生態等多方面的綜合治理。1980年，水利部海河水利委員會（以下簡稱海委）成立后，在海委的指導下海河下游管理局（以下簡稱海河下游局）和天津市水務局嚴格履行河口管理職責，對河口進行了全面的整治與保護。同期，《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》和《中華人民共和國河道管理條例》等一系列法律規章相繼頒布，進一步推動了河口地區的規范化治理和保護。

隨著天津濱海新區沿海地區的開發開放，位于核心區域的三河口在河口治理方面的不足逐漸顯現，職責職能、管理體制、綜合規劃、治理保護等方面不夠完善影響著河口區域經濟社會的可持續發展，因此迫切需要制定有針對性的法規和執法依據。

1.3 三河口管理法治建設探索階段

為了保障三河口的行洪、排澇、納潮等作用，1990年海委開始制定三河口綜合整治規劃，并與天津市水行政主管部門共同開展三河口的防洪清淤工作。2001年，水利部批復了《海河流域海河口、永定新河口、獨流減河口綜合整治規劃報告》（以下簡稱《規劃》），并組織實施。《規劃》的頒布實施，對三河口的治理與開發有著重要的指導意義。隨著經濟社會的快速發展，區域建設規劃不斷調整，使《規劃》所制定的河口規劃治導線與現狀不符，需要重新劃定三河口的規劃治導線，但僅靠制訂與實施綜合整治規劃，很難得到根本性解決。2002年，國務院辦公廳轉發《關于加強海河流域近期防洪建設的若干意見》，提出依法加強河口的管理，研究編制河口管理辦法等相關法律法規。2005年，正式啟動三河口管理辦法的制訂工作，并于2009年5月13日公布、2009年7月1日起施行。

1.4 全面深刻理解《辦法》的重要意義

《辦法》的實施，為三河口的治理、開發和保護提供了強有力的法律保障，確保了三河口地區防洪安全。同時，隨著天津濱海新區的快速發展，對水資源的需求越來越大，水資源的保護和管理也越來越重要[4]。《辦法》的實施，一方面推進河口項目建設有序開展，另一方面結合旅游業的發展，因地制宜地塑造水景觀，促進了河口的文旅產業融合與發展，推動了海河流域特別是天津濱海新區經濟社會的可持續發展。《辦法》實施后，三河口管理開始進入法制化軌道，逐漸向著科學化、規范化、法治化邁進。

2 《辦法》主要內容及實際成效

《辦法》是圍繞貫徹《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》和《中華人民共和國河道管理條例》確立的入海河口管理法律法規制度，系統總結了超過20 a 三河口治理管理的經驗，涵蓋了管理主體、管理邊界與內容、管理程序3 個方面內容，科學回答了“三河口怎么管、誰來管和如何管理”的問題，推動三河口地區水行政管理工作邁向規范化、法治化、正規化的道路。隨著城市化進程不斷加快，負責三河口管理的水利機構積極落實《辦法》相關規定，不斷創新管理手段，取得了顯著的成效。

2.1 《辦法》明確了管理主體和邊界相關內容

《辦法》明確了各級政府及相關部門在三河口管理中的職責與分工。理順了河口管理體制，從立法上確立了海委在三河口治理、開發和保護中的統一監督管理地位。具體劃定了三河口的管理邊界，并將排泥場和河口疏浚工作場地納入了管理范圍，既從根本上解決了長期存在的河口與海洋、河口與河道管理邊界不清的問題，也為今后加強河口清淤和排泥場管理提供了法律依據。

2.2 《辦法》規范了具體管理程序

《辦法》規定了流域水資源保護、利用、治理等方面的具體措施。突出了三河口綜合整治規劃的法律地位，明確了三河口綜合整治規劃與其他行業專業規劃的地位和關系。規定了河口建設項目的審批權限，明確了海委和地方水行政主管部門在海河河口和獨流減河河口、永定新河河口新建、擴建、改建涉河建設項目以及其他涉河建設項目審批上的權限。制定了違法處置措施和行政責任追究制度以及河口治理工程投資長效機制。

2.3 創新聯合執法機制，提升治理效能

三河口區域內的各級水行政管理機構通過創新聯合執法機制和提升水行政執法自身能力，不斷強化治理效能。2018年，天津海洋局大港海洋管理處、海河下游局河口管理處、海河下游局獨流減河防潮閘管理處、馬棚口邊防派出所、南港工業區邊防派出所、天津海事公安局第三派出所6 家執法單位，簽訂《獨流減河河口區域管理聯合執法合作備忘錄》，此后多部門多次聯合執法，打擊所轄區域違法行為，取得了顯著成效，“四亂”問題實現清理整治，河口行洪納潮能力得到有效改善；2020年，海河下游局河口管理處、海河防潮閘管理處、大沽口海事局、南疆海事局共4家單位在大沽口海事局簽訂《戰略合作框架協議》，進行海上聯合巡查，加強聯合執法協作，河口秩序維護持續向好[5]。2023年，海河下游局河口管理處、海河防潮閘管理處、獨流減河防潮閘管理處與天津市濱海新區人民檢察院共同簽訂了《檢察公益訴訟與水行政執法協作機制框架協議》，擬在會商研判、專項行動、線索移送、調查取證、案情通報等方面，不斷強化協同共治，提高信息共享和技術協作水平。

2.4 規范涉河項目管理，保障防洪安全

在濱海新區加快建設的同時，跨河口建設公路、鐵路橋梁，輸油、輸氣、通信光纜管道和碼頭、航運船閘建設，航道疏浚等各類基礎設施配套和資源開發活動的規模與強度越來越大。海委堅決貫徹落實《辦法》相關規定，各級管理單位堅持依法行政，加大力度，在涉河建設項目管理方面嚴格審查程序，明確管理責任，河道內建設項目管理秩序明顯好轉，違法建設行為逐年減少，確保了防洪工程的完整和安全運行。

3 三河口管理的現存問題

盡管《辦法》發布以來已取得一系列成效，但隨著河口地區開發建設速度的加快和建設項目的增多以及面對新時代新要求，目前在河口管理方面存在以下3個問題。

3.1 管理機制不健全

目前，三河口處于防洪減災、環境生態保護、資源開發等各方面高度融合區域，水利、海洋、國土、環境、交通等多部門間關系協調困難，存在管理權限互相交叉、管理范圍劃定不清、行政審批項目重復設置等問題，一定程度上影響河口區域高質量發展大局。以聯合執法工作機制為例，其存在著工作機制臨時性、組織結構較松散等問題，同時缺少涉及聯合執法的法律法規支撐。

3.2 執法力量薄弱

三河口地區涉及河、海、陸，地域廣、水系多，水利工程類型多樣，傳統執法手段難以適應三河口地區生態保護與高質量發展對專業化、精細化和智能化的要求。水行政執法力量整體上缺乏必要的裝備，執法過程中的人身安全保障不足；人員力量分散不足且多數屬于兼職人員，對水法規的掌握和執法的流程規范學習不足；由于沒有強制執行權，一定程度上影響了執法的實際成效，在實際的水行政監察工作中容易陷入執法困局。

3.3 河口建設項目存在不利影響

《辦法》實施以來，雖然河道內建設項目管理秩序明顯好轉，違法建設逐年減少，但建設項目對河口的影響依然不容忽視，包括橋梁工程對河口行洪功能的影響，碼頭工程中建筑物阻水、挑流和局部流態改變對河道行洪、堤防及其他防洪工程安全的影響，管道工程對行洪安全、河床河勢的影響[6]。

4 推進河口管理法治化的建議

黨的二十大報告明確要求，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家，全面推進國家各方面工作法治化。聚焦新時代海河流域治水事業，要堅持三河口法治管理的做法，強化流域內各河口的管理工作，推動流域河口治理高質量發展。

4.1 加快完善法律法規體系

推進科學立法、民主立法、依法立法，統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性是黨的二十大對法治建設的戰略部署[7]。要聚焦以人為本，以“時時放心不下”的責任感開展工作。要把握科學防洪減災、生態保護和經濟社會發展的協調性，明確河口管理的核心重點，及時修訂水法等基礎性法律法規，加快完善河口管理辦法等配套法規和制度，建立一整套系統完備、科學規范、運行有效的水法律法規體系。

4.2 推進跨界合作與協同治理的協作機制

隨著海河流域生態保護向縱深發展，跨界合作與協同治理的協作機制已成為必然趨勢。要堅持開拓創新，拋棄傳統的、過時的體制機制，積極借鑒國外的先進管理思想，持續強化水行政執法跨區域聯動和跨部門聯合執法等體制機制建設，完善水行政執法制度體系[8]。要借力“河長制”平臺，深入推進“清四亂”常態化、規范化。要建強水行政執法的管理和執法隊伍，確保河口法律法規落實落地。要加大重點領域執法力度，特別是河口“四亂”問題，要規范文明執法，增強執法效能，對各種違法行為快速查處，推進水行政執法統一化、權威化、規范化。

4.3 強化科技賦能，推進數字孿生河口法治建設

河口的治理管理要強化科技賦能，堅持實事求是，尊重、順應、利用河口經濟運行規律和自然演變規律等客觀規律，加快推進技術手段服務河口治理項目建設，針對河口地區的特殊性，進行河口演變及穩定性分析、洪潮特性分析、模型模擬計算等。以天津市永定新河口的綜合整治修復工程為例，要分析人工海岸生態系統和景觀的構建過程，進而為河口的生態修復工程提供科學指導。要加快推進河口法治管理的數字化，將數字孿生河口建設融入數字孿生流域建設和數字孿生河流建設中，為河口治理與管理提供智慧化的決策運用系統，著力構建數字化、網絡化、智能化的數字孿生河口法治系統，努力實現新時代河口管理的法治化轉變，全力打造“海晏河清”的智慧法治河口。