創新信息通信行業監管政策，以良好營商環境激發市場活力

張春飛 羅珞珈

中國信息通信研究院 北京 100191

1 信息通信行業監管是營造健康可持續行業發展環境的制度保障

信息通信行業是構建國家信息基礎設施、全面支撐經濟社會發展的戰略性、基礎性、先導性行業。在不斷發展的過程中，信息通信行業結合經濟社會發展需要，逐步建立制度化、程序化和規范化的行業監管體系，為推動行業規范持續健康發展提供了重要保障。

1.1 信息通信行業監管的政策體系

信息通信行業監管是針對信息通信市場主體、業務、資源、設備等進行綜合管理的制度性安排。隨著信息通信技術產業的不斷創新演進，我國信息通信行業監管政策體系也不斷健全完善。目前，已經形成了以《電信條例》和《互聯網信息服務管理辦法》兩部行政法規為基礎，《電信業務經營許可管理辦法》等二十余部部門規章為支柱，一系列規范性文件、標準為補充的規則體系，覆蓋信息通信行業市場準入、互聯互通、用戶權益、資源管理、服務質量、資費標準、安全管理等各主要經營活動環節的管理，為信息通信行業的健康可持續發展提供了全面的法治保障。

1.2 信息通信行業監管的政策目標

信息通信行業監管有五方面目標。一是促進產業發展，不斷提升網絡基礎設施能力，推動共建共享，推動電信和互聯網領域技術和產業創新[1]。二是規范市場秩序，完善市場準入和退出機制，建立和維護統一、開放市場的競爭規則，提供公平競爭的市場環境。三是服務基礎管理，支撐國家電信網和互聯網網絡管理需求，做好網絡的接入和運行管理[2]。四是維護用戶權益，制定并實施用戶權益保護規則，健全用戶申訴、投訴渠道。五是保障網絡安全，提升網絡空間安全保障的基礎能力。改革開放以來，我國信息通信行業監管政策進行了多次改革與調整，其中，如何適應新形勢需要，統籌五大目標的實現，始終是信息通信行業監管政策調整與優化的核心指引。

2 黨的十八大以來，信息通信行業監管政策不斷創新優化，起到了行業發展的壓艙石作用

創新和優化監管政策是營商環境建設的重要內容。在構建良好營商環境的總體部署下，信息通信行業加速推進“放管服”改革，不斷完善行業準入制度、健全事中事后監管、提升政務服務能力，行業發展環境明顯優化，為可持續發展提供了有力支撐[3]。

2.1 簡政放權持續深化，行業活力得到有效釋放

1)深化行業準入改革，大幅降低市場主體進入門檻。改革開放以來，我國信息通信市場準入改革持續推進，有效激活了行業發展活力。黨的十八大以來，改革進一步深化，信息通信業逐步放寬或取消相關市場準入要求，電信業務資費標準審批、國內干線傳輸網建設項目核準等多項行政審批被取消，企業進入信息通信行業的門檻進一步降低。同時，行政許可的審批流程也實現了大幅簡化，2021年信息通信行業引入了全新的“告知承諾”審批模式。在自貿區范圍內，經營性互聯網信息服務、呼叫中心等第二類增值電信業務由“先審后證”變為“先證后審”，實現了經營許可的當場辦理。從結果上看，與事前審批改革相對應的是行業規模的快速增長，特別是新冠疫情期間，我國增值電信企業主體數量仍保持了每年20%左右的同比增長，顯示出強勁的發展勢頭。

2)不斷擴大對外開放，推動外商投資電信企業跨越式增長。電信業務對外開放是我國加入世界貿易組織(WTO)的重要承諾之一，其中承諾允許外國服務提供者設立合資企業，基礎電信領域比例不超過49%，增值電信領域外資不超過50%[4]。后續，基于CEPA政策，進一步將互聯網數據中心等業務的港澳服務提供者股比限制放寬至50%。隨著上海自貿區更加積極主動開放戰略，以及內地和港澳地區經貿聯系的日益緊密，2014～2016年我國開啟了新一輪電信對外開放進程，電信業務開放水平進一步提升。其中，允許上海自貿區試點外資獨資經營電子商務、應用商店等6項業務，允許符合CEPA條件的港澳服務提供者在境內獨資經營電子商務、應用商店等業務。2020～2022年，在深入推進簡政放權、繼續擴大高水平對外開放的背景下，我國進一步賦予了外商投資電信企業更多的“國民待遇”，取消外商投資電信企業的前置單獨審批，正式修訂《外商投資電信企業管理規定》，刪除了中外合資經營、外方主要投資者電信業務業績和經驗要求等限制性條款，內外資企業在經營許可申請上實現了進一步統一。在開放政策共同作用下，我國外商投資電信企業發展迎來高潮，主體數量增速已連續三年超60%[5]。

3)鼓勵民營企業進入，為行業注入創新發展新動力。按照我國鼓勵和引導民間投資健康發展的部署，2012年以來電信領域加速探索向民間資本開放。隨后兩年，移動通信轉售業務試點、寬帶接入網業務試點相繼啟動，允許民營企業以轉售的方式提供基礎電信業務和參與寬帶網絡設施建設、業務運營，自此開始了一段較長時間的政策探索。寬帶接入網方面，目前已有17個省級行政區全域納入試點范圍，民營寬帶企業快速發展，使得用戶可選擇的寬帶服務更加多樣化，有效激活了市場競爭。移動通信轉售方面，試點于2018年結束，轉為正式商用，39家獲得正式許可，民營電信企業迎來發展新機遇。經過近幾年的發展，2022年底我國移動通信轉售用戶規模已突破8 000萬戶，成為了信息通信行業的重要組成部分。

2.2 事中事后監管扎實推進，行業發展環境不斷優化

1)完善互聯互通政策設計，形成高質量網間通信體系。隨著我國互聯網迅猛發展，網間流量、流向及云計算、數據中心等新型產業布局發生深刻變化，原來僅有的北上廣三個國家級互聯網骨干網直聯點已無法滿足日益增長的網間通信需求，網間通信質量亟待改善。信息通信行業通過不斷完善覆蓋標準技術、架構優化、網間結算、爭議協調、質量監管等方面的政策標準，網間互聯互通體系不斷優化。網絡頂層架構設計取得突破性進展，十年間累計批準新增20多個國家級骨干直聯點，網間流量繞轉大量減少。網間結算政策朝有利于市場格局優化方向發展，2013年和2020年，我國兩次進行大規模的結算政策調整，理清骨干網絡之間結算關系和結算標準，網間結算價格下降幅度超過90%，網間帶寬擴容得到前所未有的釋放。網絡運行質量通報制度逐步建立，2016年修訂出臺《互聯網骨干網網間通信質量監督管理辦法》，網間通信時延和丟包率數據大幅下降。

2)持續推動網絡提速降費，積極釋放行業發展紅利。為推動“互聯網+”快速發展，營造有利于大眾創業、萬眾創新的良好環境，我國自2015年起連續8年開展網絡提速降費工作，充分激發出了全社會的創新潛能和創業活力。一方面，大幅提高網絡速率，持續加大全光纖網絡和移動網絡的建設力度，截止2022年底，實現寬帶網絡“村村通”、5G網絡“縣縣通”、千兆光網“市市通”，建成了全球規模最大、覆蓋最廣的信息通信網絡[6]；另一方面，有效降低網絡資費水平，通過實施取消語音通話長途漫游費、流量不清零、寬帶提速不提價、大幅降低中小企業互聯網專線接入資費等措施，實現固定寬帶單位帶寬和移動網絡單位流量平均資費降幅超過95%，企業寬帶和專線單位帶寬平均資費降幅超過70%。

3)加快構建新型市場監管機制，大力維護公平競爭秩序。隨著“放管結合”深入推進，信息通信行業不斷創新監管理念、監管制度和監管方式，提升監管能力和水平。行業信用管理體系逐步建立，建成電信業務經營不良名單和失信名單，全面實行電信業務經營信息年報和公示制度，針對不同信用等級的市場主體實施差異化監管措施，提升精準監管水平。同時，為持續優化營商環境，維護市場主體合法權益，電信和互聯網市場秩序專項監管不斷增強。不僅針對校園電信、商務樓宇等傳統電信業務開展專項治理，深入整頓互聯網網絡接入服務市場，依法查處違規ISP、CDN、IDC業務違規經營行為，還針對互聯網快速發展中出現的不健康、不規范苗頭和趨勢開展專項行動，規范平臺企業市場競爭行為，推動增強合規經營意識，營造公平競爭的市場發展環境。

4)強化用戶權益保護，全面提升行業服務質量。服務質量監督是信息通信行業監管的重要內容。近年來，5G、移動互聯網等快速發展，電信和互聯網服務模式越來越多樣化，服務監督的覆蓋范圍也隨之擴大。電信領域，在常態化開展行風糾風服務監督的同時，針對“攜號轉網”等新興電信服務的營銷、不正當競爭問題，制定專門管理規定，進一步規范企業行為。互聯網領域，互聯網信息服務投訴平臺等監督渠道相繼建立，公眾與互聯網企業的服務糾紛有了更多解決渠道。針對APP侵害用戶權益的行為，比如違規收集使用個人信息、彈窗騷擾用戶等，連續多年開展專項治理，APP合規水平有了明顯提升。

2.3 政務服務水平不斷提升，企業辦事更加便捷高效

1)推進“一網通辦、全程網辦”，助力企業辦事“零跑腿”。2018年以來，我國數字政府建設進入一體化服務、業務流程優化的新階段，信息通信行業“互聯網+政務服務”也加速推進，針對電信業務經營許可、電信網碼號資源使用和調整審批、非經營性互聯網信息服務備案核準事項、電信設備進網許可等關鍵業務，開展“一網通辦、全程網辦”以及許可證郵寄送達常態化，實現“不出門”“不見面”即可完成許可申請，切實降低了制度性交易成本，提高了政務服務質量與實效，企業群眾辦事更加便捷。

2)暢通咨詢渠道，實現政企交流“零距離”。為回應公眾對政策的關切，信息通信行業監管部門逐步建立多樣化信息發布和咨詢渠道，政企溝通成本持續降低。信息發布方面，利用政務新媒體“工信微報”信息渠道廣、傳播速度快、社會影響力大的特點，及時發布權威信息。目前，“工信微報”已形成“雙微、九端、五短視頻”的新媒體格局，全媒體累計粉絲量突破1 000萬。政策咨詢方面，公眾服務渠道不斷拓展，開通了12381政務服務熱線，面向公眾解答政策咨詢問題，隨后12381整合12300、12321用戶申訴、舉報功能，實現了工信部政務服務熱線“三線合一”。

3 新時代新征程開啟高質量發展新篇章，對信息通信行業監管創新提出了更高要求

黨的二十大擘畫了以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的宏偉藍圖，并對加快新型工業化發展，建設制造強國、網絡強國等作出重大戰略部署。隨著新一輪科技革命和產業變革深入演進，與我國社會主義現代化國家建設新征程形成歷史性交匯，信息通信行業迎來了前所未有的機遇和挑戰。

1)行業戰略地位更加凸顯，對監管頂層設計的全局性、戰略性提出更高要求。我國發展實踐顯示，信息技術從根本上改變了傳統生產方式和發展模式，對經濟發展有著明顯的放大、疊加、倍增效用。當前，我國進入新發展階段，生產函數正在發生變化，經濟發展的要素條件、組合方式、配置效率、比較優勢均發生改變，面臨的硬約束明顯增多，更加需要信息通信業發揮基礎支撐、創新引領、融合帶動的關鍵作用。因此，信息通信監管政策設計需要著眼經濟社會發展大局，通過創新和優化行業監管，進一步打造良好的發展環境，激發數字市場活力，更好地發揮信息通信行業對其他行業的賦能作用，服務高質量發展。

2)全球科技競爭日趨激烈，對監管謀篇布局的前瞻性、主動性提出了更高要求。科技競爭已成為大國博弈的主戰場，世界各國都把數字化作為發展重點，紛紛加強戰略謀劃，努力構筑先發優勢[7]。同時，WTO、G20、OECD(經合組織)等框架下的數字治理議程加速推進，全球監管規則也進入重構期。面對這種形勢，我國信息通信行業監管更加需要主動順應全球競爭和規則博弈趨勢，特別是在我國部分領域仍面臨“卡脖子”問題的情況下，監管政策供給應聚焦加快科技自立自強步伐，做好前沿領域和新興技術的前瞻性監管布局，完善新技術新業務監管制度，及時掃清企業創新發展、參與國際競爭的制度障礙，推動我國企業成為新興技術的開拓者和國際標準的引領者，助力構筑國家競爭新優勢。

3)信息技術加速推動產業變革，對監管理念的敏捷性、包容性提出更高要求。隨著我國實現從“3G突破”到“4G同步”再到“5G引領”的歷史性發展，信息通信產業與發達國家的差距正不斷縮小。特別是5G、云計算、大數據、人工智能、區塊鏈等技術日趨成熟，與制造、材料、能源、生物等傳統產業深度融合，有力地推動了產業結構優化升級，部分領域已達到了世界領先水平。相應地，我國信息通信行業監管也逐步走向“無人區”，可跟隨的目標和可借鑒的國際經驗越來越少，亟需加快探索符合我國實際情況的監管道路，構建敏捷高效的監管體系，進一步釋放創新發展潛力。

4)信息通信業與經濟社會深度融合，對監管手段的精準性、有效性提出更高要求。信息技術的快速大規模應用和迭代升級，催生新業態新模式蓬勃發展，已經融入了生產生活的方方面面。特別是平臺經濟領域，形成了眾多以在線平臺為主要組織架構的生態體系，呈現用戶主體海量化、跨界競爭常態化、技術行為復雜化的趨勢，企業行為的監測、定性和取證難度不斷增大。在這種情況下，進一步深化和拓展技術手段應用的監管需求愈發迫切[8]。因此，需要持續發揮信息通信行業監管的技術優勢，進一步提升監管技術手段的覆蓋范圍，豐富技術手段應用場景，強化信息分析挖掘能力，做好科學精準監管，更好地履行行業監管職責。

4 大力推進信息通信行業監管現代化，以營商環境新躍升激發市場主體新活力

面對新形勢新挑戰，信息通信行業監管需要準確把握和積極順應行業發展趨勢和技術演進規律，建議以制度建設、統籌協調、方式創新、手段強化為著力點，加快推動行業監管體系和監管能力現代化，打造市場化、法治化、國際化營商環境，為推動信息通信行業高質量發展，全面建設社會主義現代化國家新征程提供有力支撐。

1)完善監管制度，健全行業可持續發展的法治保障。一是健全法律法規體系。推動現有法律法規的更新和修訂，進一步細化完善制度規則，健全與促進信息通信行業規范健康持續發展相適應的頂層制度設計。加快布局構建面向工業互聯網、物聯網新型業態的法規制度體系，加強數據、算法、平臺等前沿領域的國內發展態勢和國際監管政策跟蹤，適時出臺相關監管規則。二是創新事前事中事后全流程監管體制機制。事前方面，可探索將監管重心向新技術新業務轉移，強化對業務發展形勢的研判，及時推動業務分類和相應管理政策調整，明確支持新技術新業態創新的具體舉措，為發展掃清政策障礙。事中事后方面，可探索進一步強化事中事后環節與事前監管的有機銜接，通過打通全流程的企業信用信息、經營情況信息等方式，實現不同環節監管措施的實時聯動，進一步提升監管效能。

2)加強監管統籌，積極構筑國家競爭新優勢。一是統籌發展和規范的多元目標，支持戰略性新興產業做大做強。結合產業發展實際，統籌把握監管時度效，加大政策支持力度，促進國家戰略性新興產業集群發展，助力搶占新一輪科技和產業革命競爭制高點。二是支持平臺等信息通信企業大顯身手參與國際競爭。系統總結推廣成功出海經驗，鼓勵和支持具有競爭優勢的平臺企業“走出去”。積極參與國際規則制定和對外交流合作，推動培育知識產權、商事協調、法律顧問等專業化中介服務機構，為平臺企業開拓海外市場提供助力。

3)創新監管方式，助力技術產業創新發展。一是踐行“鼓勵創新、包容審慎”的監管原則。健全面向新技術新業務的柔性執法模式，明確輕微違法行為不予行政處罰，在法治框架下充分給予新業態新模式發展空間與試錯空間，促進技術創新和產業升級。二是完善新技術新業務監管協同體系。建立健全跨部門、跨區域協作機制，強化信息共享和監管政策協調，形成推動科技創新的政策合力。加快構建政府、行業協會、企業代表等參與的多元共治體系，營造開放共贏、良性自治的行業發展環境。三是深入推進常態化監管。針對電信和互聯網領域重點問題，進一步明晰監管規則和企業合規邊界，建立長效監管機制，營造穩定、透明、可預期的政策環境，穩定市場預期。

4)健全監管手段，提升精準高效的監管能力。一是推進技術監管能力迭代升級。針對5G、移動互聯網、網絡平臺等業務的海量主體，升級擴容現有監管手段[9]，探索面向重點領域的定制化監管手段，進一步健全經營情況實時監測、重大違規行為動態感知、市場風險自動研判的能力。二是做好前沿技術監管應用布局。探索人工智能、區塊鏈、云計算等新技術在監管中的應用，加快構建大數據監管平臺，形成覆蓋市場全主體、全業務、全流程的監管能力。