南非特色的總統(tǒng)制及其主要資政輔政體系

闞四進

南非位于非洲大陸最南端，是非洲經(jīng)濟比較發(fā)達的國家之一。作為二十國（G20）集團成員國中唯一的非洲國家，以及金磚國家、非洲聯(lián)盟等平臺機制的主要成員，南非在國際和地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮著重要作用。通過了解南非總統(tǒng)制政體以及服務(wù)總統(tǒng)的資政輔政體系，可以一窺其基本政治特點。

歷史上，南非先后被荷蘭、英國殖民。19世紀中葉，白人統(tǒng)治者建立起四個政治實體：兩個英國殖民地，即開普、納塔爾殖民地；兩個布爾人共和國（以荷蘭人、法國人后裔為主），即德蘭士瓦共和國和奧蘭治自由邦。1899～1902年，英布戰(zhàn)爭爆發(fā)，以英國人艱難取勝告終。1910年四個政權(quán)合并為“南非聯(lián)邦”，白人掌握的中央政府牢牢控制著國家大權(quán)。1948年白人民族主義政黨南非國民黨執(zhí)政后，全面推行種族隔離制度。直到20世紀90年代，南非才開啟和平民主進程。1991年，南非政府、非洲人國民大會（非國大）、國民黨等19方就政治解決南非問題舉行多黨談判，并于1993年就政治過渡安排達成協(xié)議。1994年4月，南非廢除種族隔離制度，通過了第一部體現(xiàn)種族平等的臨時憲法，首次舉行不分種族大選，最終，以非國大為首的三方聯(lián)盟（由非國大、南非共產(chǎn)黨、南非工會大會組成）以62.65％的得票率獲勝，非國大主席曼德拉出任南非首任黑人總統(tǒng)。

1996年5月，南非制憲議會通過了在臨時憲法基礎(chǔ)上起草的新憲法。這部“新南非”的最高法律對國家的政治體制作出安排，明確實行立法、行政、司法三權(quán)分立制度，中央和地方相互依存、各行其權(quán)。同時，新憲法刪除了臨時憲法中“權(quán)力分享”的條款，規(guī)定1999年大選后，將各政黨按比例分享權(quán)力改為由大選中獲勝的多數(shù)黨執(zhí)政。根據(jù)憲法，總統(tǒng)是國家元首和政府首腦，代表國家且享有廣泛的權(quán)力。總統(tǒng)由國民議會（議會下院）選舉產(chǎn)生，由國民議會中占多數(shù)席位的政黨的領(lǐng)袖出任總統(tǒng)，每屆任期五年，不超過兩屆。

基于歷史和政黨決策等原因，南非的政治體制基本仿效西方模式，但也具有自身的特色。南非未像加拿大、澳大利亞、印度那樣承襲英國的議會民主制，而是實行了類似于美國的總統(tǒng)制。南非的政黨制度也不同于美英的兩黨制，而是采取歐洲大陸很多國家實行的多黨制。值得一提的是，目前南非政黨政治格局沒有顯著變化，非國大自1994年以來一直是執(zhí)政黨，在國民議會中保持著優(yōu)勢地位。當(dāng)然，為確保政治制度和治理體系平穩(wěn)順暢，南非的政治體制也在根據(jù)國情進行必要調(diào)整。

根據(jù)1996年通過的《南非共和國憲法》，總統(tǒng)的主要職責(zé)是維護憲法的權(quán)威，促進國家的團結(jié)統(tǒng)一，推動國家事業(yè)的發(fā)展。總統(tǒng)有權(quán)任命副總統(tǒng)、內(nèi)閣部長和副部長等政府內(nèi)閣成員，與內(nèi)閣成員共同履行行政職權(quán)，制定并落實國家政策。

副總統(tǒng)依照憲法輔助總統(tǒng)行使職權(quán)，處理內(nèi)閣日常工作，有時在政府中扮演著內(nèi)閣總理的角色。總統(tǒng)不能履職時，可指定副總統(tǒng)或內(nèi)閣部長代替總統(tǒng)行使權(quán)力。總統(tǒng)監(jiān)督內(nèi)閣的運轉(zhuǎn)，有權(quán)撤換副總統(tǒng)和部長，對內(nèi)閣進行改組。國民議會如果通過對除總統(tǒng)以外的內(nèi)閣不信任案，總統(tǒng)必須對內(nèi)閣進行改組。如果通過針對總統(tǒng)的不信任案，總統(tǒng)和內(nèi)閣成員必須集體辭職。

政府內(nèi)閣的組成反映著總統(tǒng)的政治意圖。2009年祖馬擔(dān)任總統(tǒng)后，將發(fā)展經(jīng)濟作為首要任務(wù)，內(nèi)閣部門從28個增至35個。現(xiàn)任總統(tǒng)拉馬福薩2018年開啟首個任期后，開始對內(nèi)閣“瘦身”，將一些部門拆分合并，通過改組使得內(nèi)閣部門減少至32個。

南非開普敦市的國民議會大樓。

總統(tǒng)府在南非政府內(nèi)閣機構(gòu)中處于“頂端”地位，是內(nèi)閣中地位最高的部門。因為總統(tǒng)府的職責(zé)是直接為總統(tǒng)和副總統(tǒng)施政提供服務(wù)，這決定了它在內(nèi)閣中的特殊性，以及在政府管理和政策協(xié)調(diào)中發(fā)揮的關(guān)鍵作用。此外，總統(tǒng)府還承擔(dān)著災(zāi)害預(yù)警與管理、打擊腐敗等職能，可以通過對重要工作進行跨部門研究，將內(nèi)閣與各部門的優(yōu)先事項及國家戰(zhàn)略框架相統(tǒng)一，有效促進總統(tǒng)在國家治理中的綜合協(xié)調(diào)能力。由于南非擁有三個首都，總統(tǒng)府也有兩處辦公地點，主要辦公場所設(shè)在行政首都比勒陀利亞，附屬辦公場所設(shè)在立法首都開普敦。其中，位于比勒陀利亞的“聯(lián)邦大廈”最為著名，被譽為非洲最美的總統(tǒng)府。

歷史上，南非總統(tǒng)府的機構(gòu)設(shè)置和人員規(guī)模歷經(jīng)多次調(diào)整，實際上都是總統(tǒng)意志的直接體現(xiàn)。在新冠大流行期間，總統(tǒng)府充分發(fā)揮協(xié)調(diào)中樞的作用。2021年8月，拉馬福薩對內(nèi)閣重組，將國家安全部撤銷，相關(guān)情報管理職責(zé)被并入總統(tǒng)府內(nèi)的國家安全部門，以加強對情報工作的直接管理。

南非總統(tǒng)府擁有一支龐大的工作團隊，其立足于輔佐總統(tǒng)和副總統(tǒng)施政，掌握著很大的決策實權(quán)，儼然成為“政府中的政府”，也奠定了整個政府內(nèi)閣良性運轉(zhuǎn)的“基石”。總統(tǒng)府下設(shè)部長、副部長、總干事、內(nèi)閣秘書長、審計長等職位。總統(tǒng)府現(xiàn)有兩名部長：蒙德利·貢古貝萊于2021年8月被任命為部長，總管總統(tǒng)府行政事務(wù)并負責(zé)政府的績效、監(jiān)督和評估部工作；另一位部長為邁特·恩科阿納-馬沙巴內(nèi)，專門負責(zé)婦女、青年和殘疾人事務(wù)。三名副部長分別負責(zé)對接外交、國家安全、政策規(guī)劃等重點領(lǐng)域的事務(wù)。一名總統(tǒng)府總干事兼內(nèi)閣秘書長是政府最高級別的公務(wù)員，協(xié)助總統(tǒng)處理行政事務(wù)、主管總統(tǒng)府日常工作，監(jiān)督內(nèi)閣工作，同時擔(dān)任中央和地方領(lǐng)導(dǎo)人的“總協(xié)調(diào)”。歷任總統(tǒng)府部長對華都比較友好，重視發(fā)展兩國關(guān)系，如1999年至2008任總統(tǒng)府部長的帕哈德，曾多次率團訪華考察我國政府管理的創(chuàng)新舉措及體制改革經(jīng)驗，卸任后也多次來華參加交流研討。2017年來華出席金磚國家治國理政研討會時，他特別談到從習(xí)近平總書記所著的《擺脫貧困》一書受到的啟發(fā)：擺脫貧困需要強大的政治領(lǐng)導(dǎo)力，需要打造清正廉潔的政府，需要梳理發(fā)展觀念。

總統(tǒng)府還設(shè)有特別顧問、新聞發(fā)言人、法律顧問等職位。總統(tǒng)府工作團隊的人選一直是總統(tǒng)組閣的首要考慮，直接反映出總統(tǒng)的政治考量，也反映出總統(tǒng)對國內(nèi)各黨派和競爭對手的團結(jié)。2019年，拉馬福薩任命了與其競爭非國大黨主席的德拉米尼·祖馬擔(dān)任總統(tǒng)府部長。

總之，南非特色的總統(tǒng)制及其主要資政輔政體系為確保總統(tǒng)實現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)奠定了堅實的基礎(chǔ)，為內(nèi)閣成員發(fā)揮作用注入了充足的動力，在南非政治社會變革和民主轉(zhuǎn)型進程中發(fā)揮出積極作用。