新形勢下檢察機關提前介入偵查機制的檢視與重構

蔡 笑 盛格峰

廣東省人民檢察院，廣東 廣州 510623

一、提前介入偵查的實踐探索

大陸法系采用“檢警一體”模式，檢察機關在案件追訴中居于支配地位，擁有對警察的直接指揮權、制約控制權；英美法系采用“檢警分離”模式，檢警雙方各司其職，互不隸屬，但檢察官對警察偵查取證活動的指導參與作用不容忽略[1]。我國采用合作型檢警模式，檢察機關本著分工負責、互相配合、互相制約原則，參與偵查機關的偵查活動，提前介入偵查就是我國合作型檢警模式的重要體現。《刑事訴訟法》第八十七條規定：“必要的時候，人民檢察院可以派人參加公安機關對于重大案件的討論。”《人民檢察院刑事訴訟規則》第二百五十六條規定：“經公安機關商請或者人民檢察院認為確有必要時，可以派員適時介入重大、疑難、復雜案件的偵查活動，參加公安機關對于重大案件的討論，對案件性質、收集證據、適用法律等提出意見，監督偵查活動是否合法。”近年來，特別是在“捕訴一體”內設機構改革后，各地檢察機關積極探索和完善提前介入偵查機制，進一步明確了提前介入的案件范圍、介入程序、介入內容、工作責任等。

（一）規定了提前介入偵查的案件范圍

提前介入偵查一般針對重大、疑難、復雜案件。如2020年廣東省檢察院與省公安廳、省國家安全廳、海關總署廣東分署聯合印發了《關于檢察機關在偵查階段適時介入偵查工作的操作指引》將提前介入偵查的案件范圍規定為：可能對國家安全、社會穩定、外交、政法機關形象和執法司法公信力產生重大影響的案件；存在群體性、敏感性等社會關注度高、社會影響較大、矛盾焦點突出案件；案件定性爭議大，在適用法律上存在困難或較大分歧的案件；上級部門交辦或督辦的重大案件。

（二）規定了提前介入偵查的工作程序

各地建立了重大案件通報、參加公安機關討論、查閱案卷材料、聽取案情匯報等程序。近年來，各地檢察機關依托偵查監督與協作配合辦公室等有效機制，進一步完善提前介入偵查工作程序，在監督協作機制建設中融入提前介入、引導偵查工作，取得良好效果，為提升捕訴案件質量打下了堅實基礎。如2019年廣東省人民檢察院、廣東省公安廳聯合印發的《關于規范對公安派出所刑事偵查活動監督工作的意見》第六條規定，檢察機關在提前介入偵查時可以聽取案件介紹、審閱證據材料、參與證據收集和案件討論等；檢察機關工作人員參與案件研討，應當記錄在案；提前介入偵查后，應公安機關要求，可以提供書面意見。

（三）規定了提前介入偵查的工作內容

各地在提前介入偵查中普遍規定了取證指引、捕前分流、偵查監督、捕訴銜接等內容，部分地區還規定了市、縣（區）檢察院同步提前介入偵查的內容和重點。

二、存在的問題檢視

（一）介入案件范圍不清

提前介入偵查工作主要針對重大、疑難、復雜案件，司法實踐中對“重大、疑難、復雜”案件理解不一，標準各異。

1．規范性文件可操作性不強。縱觀省內外各地制定的提前介入工作辦法，對介入案件范圍的表述往往采取“類罪列舉+兜底”的形式，相關規定普遍較為籠統，難以給辦案單位提供清晰明確的指引。

2．重大案件知情渠道不暢。大部分案件偵查機關立案偵查后并未及時通知檢察機關，檢察機關缺乏重大案件信息來源渠道，這也導致各地關于介入“案件范圍”的規范實質上被“虛化”。

（二）程序開展缺乏規范

各地提前介入偵查工作普遍缺乏嚴格的啟動、登記、審批、會議記錄、報告等程序，影響了工作開展的規范性，也導致辦案責任不清，甚至產生廉政風險。

1．程序啟動隨意性強。大部分地區啟動提前介入偵查程序較為隨意，主要通過檢警雙方口頭溝通，缺乏書面邀請和登記程序。偵查人員甚至通過電話咨詢的方式向檢察官請教重大案件偵查、處理意見，而檢察官直接在電話中引導取證。

2．審批制度不嚴格。部分地區因缺乏提前介入偵查的登記審批手續，甚至產生違規辦案的廉政風險。

3．工作記錄不完備。部分檢察機關在提前介入偵查后記錄不全不細甚至不記錄，導致個別案件公檢之間相互扯皮、辦案責任不清。

（三）履職內容較為單一

各地在提前介入偵查中往往存在“三多三少”的問題——“引導取證多、規范偵查少”“案件會商多、偵查監督少”“實體建議多、程序分流少”。實踐中檢察機關日常介入到公安派出所的主要工作仍是引導取證，開展偵查監督往往流于形式，對辦案程序引導、捕前分流、社會危險性查證等方面的明顯不足，影響了提前介入偵查的整體效果。

（四）跟蹤引導力度弱化

實踐中，檢察機關往往較為重視立案后呈捕前的提前介入，對于移訴前的提前介入開展較少，導致捕訴之間出現“空窗期”，引導取證呈現“虎頭蛇尾”。特別是廣東省公安機關辦案考核主要以批準逮捕為指針，在檢察機關批捕后公安機關便完成其考核任務，容易產生消極偵查現象，導致部分案件批捕時的證據狀況與移送起訴時相較并無二致。此外，偵查機關提請延長偵查羈押期限的階段實際上也是提前介入、訴前引導的良好時機，但長期以來延押案件辦理工作容易被“虛化”，引導偵查工作較為乏力。

（五）介入效果參差不齊

1．個案介入效果有待提升。因檢察官辦案經驗、能力素質差異，仍存在部分案件證據把握不到位、取證方向判斷不準、法律適用能力不強、意見發表不適當等問題，極大影響了提前介入偵查效果。如掃黑除惡專項斗爭中要求對涉黑及重大涉惡案件百分之百提前介入，但不少的涉黑及重大涉惡案件直到審查起訴退查階段仍有不少證據尚未查實。

2．類案引導機制尚不完備。部分檢察機關更多注重個案提前介入偵查，缺乏類案指引意識，對偵查機關執法理念的培養、類案辦理的引導等方面存在不足，導致實踐中對于同類案件反復提前介入，在本就繁重的辦案壓力下疲于應對，極大降低了工作效率。

三、提前介入偵查的應然進路及重構

在當前以審判為中心的訴訟制度改革、以強化檢察主導作用為牽引的各項檢察改革疊加的新形勢下，應當建立起定位精準、權責清晰、程序規范、內容明確的提前介入偵查新機制。

（一）精準定位，明確介入原則及任務

1．明確工作原則。開展提前介入偵查應當嚴格遵循以下原則：恪守社會主義法治理念，堅持與偵查機關分工負責、互相配合、互相制約，堅持打擊犯罪與保障人權并重，堅持提升辦案質量與加強法律監督并舉，堅持“引導不干預、討論不定論、配合不代替”，切實做到依法、適時、適度

2．明確目標任務。提前介入偵查的總體目標應確立為：實現精準、有力、高效打擊犯罪，保障無罪的人不受刑事追究，提升辦案質效，推進快捕快訴，維護公平正義。具體任務有三：一為取證指引。即對證據的發現、收集、固定、保全以及案件涉嫌罪名、法律適用提出意見建議；二為程序分流。即對涉案犯罪嫌疑人強制措施適用、社會危險性認定、認罪認罰開展、訴訟程序推進等情況提出意見建議；三為法律監督。對立案和偵查活動是否合法開展法律監督，及時發現和糾正違法行為，規范偵查取證程序。

（二）厘清邊界，明確介入案件范圍及要求

1．明確“重大疑難復雜案件”。對于以下案件，一般認定為重大疑難復雜案件：危害國家安全犯罪案件；殺人、強奸、搶劫、販毒、放火、爆炸、投放危險物質、綁架等嚴重危害社會的重大刑事案件；嚴重破壞社會主義市場經濟秩序的重大刑事案件；恐怖組織、邪教組織、黑社會性質組織、惡勢力犯罪集團以及其他重大、復雜的集團性犯罪案件；群體性事件中涉及的犯罪案件以及社會關注度高、影響大、矛盾焦點突出的熱點敏感案件等。

2．明確介入剛性要求。可以分兩層次劃分提前介入案件范圍：對于重大疑難復雜案件，除涉及重大偵查秘密、國家安全等特殊情況外，一般應當提前介入；對于涉黑及惡勢力犯罪集團案件或在當地有重大社會影響、輿論高度關注案件，應當百分之百提前介入。

（三）規范程序，嚴格介入工作流程

1．規范啟動程序。應當采取檢察機關和偵查機關雙向啟動模式，偵查機關在偵查中認為需要提請檢察機關提前介入的案件，由偵查機關向檢察機關發出重大疑難案件聽取檢察機關意見的邀請函；緊急情況下，可以口頭邀請，應記錄在案。檢察機關在工作中認為需要主動提前介入偵查的案件，根據情況，可以書面或口頭通知偵查機關。

2．規范審批程序。無論是受邀提前介入還是主動提前介入，都需報經部門負責人同意，重大案件需報請分管副檢察長同意。是否派員提前介入偵查，應當由本部門制作并填寫《提前介入偵查案件派員審批表》，遇到緊急情況，也可先口頭匯報征得部門負責人或分管檢察長同意，事后補辦手續，以存檔備查。

3．規范記錄程序。對于檢察長或分管副檢察長提前介入偵查的重大案件，一般應當形成《會議紀要》。對于其他重大案件，應當制作《案件討論記錄》，由偵查人員和介入偵查的檢察人員共同簽字確認。

4．規范請示報告程序。對于提前介入偵查中把握不準的復雜問題，或與偵查機關有重大分歧意見的，檢察人員應及時向部門負責人或檢察長匯報。提前介入偵查工作結束后，也應及時報告并實時跟進、定期了解案件進展情況。

（四）規范履職，明確介入工作內容

為確保全面、充分履行檢察職能，檢察機關提前介入偵查應圍繞以下內容開展工作：

1．引導取證工作。對案件可能涉嫌罪名及法律適用進行分析，引導偵查機關明確取證方向、取證重點，及時排除非法證據。

2．程序分流工作。對于個別不能判處有期徒刑以上刑罰或明顯無社會危險性的在押犯罪嫌疑人，可依法建議偵查機關及時變更強制措施；對于個別犯罪嫌疑人明顯不構成犯罪的，應當建議公安機關及時變更或解除強制措施，防范冤假錯案；對于涉眾型集團犯罪案件（如養老詐騙、電信網絡詐騙犯罪）或涉未成年人、老年人、在校學生等特殊群體犯罪案件，可依法建議分案處理或不捕直訴。

3．法律監督工作。主要包括偵查機關案件管轄、立案、撤案程序以及采取強制措施是否合法，開展辨認及訊問犯罪嫌疑人、詢問證人或被害人等是否合法，搜查、查封、扣押、凍結、通緝、技術偵查等偵查措施是否合法，是否遺漏罪行或遺漏同案犯等。發現偵查活動有違法行為，對于情節較輕的，可以口頭向偵查人員提出糾正意見；對于情節較重的違法行為，應當報請檢察長批準后，向偵查機關發出《糾正違法通知書》；涉嫌犯罪的，及時將線索移送自偵部門查處。

（五）明確權責，規范介入方式

1．建立多層級介入制度。對于常規案件，由承辦檢察院一級介入偵查；對于在全省有重大影響案件、省級政法單位掛牌督辦案件，應當建立市、縣（區）兩級檢察機關聯合提前介入偵查機制，共同把好案件質量關；對于在全國有重大影響案件、中央政法單位掛牌督辦案件，應當建立省、市、縣（區）三級檢察機關聯合介入機制。①如在掃黑除惡專項斗爭中，針對全國掃黑辦掛牌督辦案件，廣東省、市、縣（區）三級檢察機關分別成立了由檢察長擔任組長的指導組和辦案組，三級檢察機關派出干警聯合開展提前介入、引導取證工作，取得明顯效果。

2．規范介入方式。提前介入偵查工作可以通過以下方式進行，但涉及偵查秘密的除外：聽取偵查機關對案發經過及偵查情況的介紹；查閱偵查機關的卷宗材料；參加偵查機關的案件討論；參與偵查機關的勘驗、檢查、復驗、復查及偵查實驗等；參加偵查機關對犯罪嫌疑人的訊問，對被害人、證人的詢問；對偵查機關獲取的物證、書證、視聽資料、電子數據以及搜查、勘驗、檢查辨認、偵查實驗筆錄存在疑問的，要求提供獲取、制作過程等有關材料等。

3．加強紀律約束。為防止不當干預偵查辦案，開展提前介入偵查工作應堅持以下禁止性原則：一是禁止干預偵查辦案。提前介入偵查以了解熟悉案情、討論分析案件、提出偵查取證意見為主，不得代替偵查機關行使職權，不得發表是否可以批準逮捕的結論性意見；二是禁止泄露偵查秘密。檢察人員應當嚴格遵守偵查紀律，保守偵查秘密，不得隨意透露所了解的偵查計劃及案件事實。

（六）建章立制，優化配套制度建設

1．建立全鏈條引導機制。應當建立起以“捕前介入、捕后引導、延羈審查”為一體的引導偵查“大格局”。重大案件逮捕后，應及時跟進捕后偵查取證情況，努力將證據及法律適用問題解決在移送審查起訴前。此外，上級檢察機關應當將延長羈押期限審查與引導取證工作密切結合，全面把握捕后偵查取證情況，及時督促偵查機關收集固定證據，形成“檢察一體”引導取證聯動效應。

2．建立類案指導機制。針對實踐中普遍反映的提前介入偵查任務繁重、人力不足等問題，應當進一步轉變引導取證理念，從以往的注重個案引導，向個案引導與類案引導相結合轉型。對于故意殺人、強奸、搶劫、綁架、販毒，組織、領導、參加黑社會性質組織等傳統重罪案件，應當在個案介入的基礎上，系統梳理、整合類案證據指引、提前介入的共性問題，明確證據規格和證明事項，從源頭上提升偵查機關取證水平，降低對檢察機關的依賴。對網絡犯罪、環境資源犯罪、涉稅犯罪、證券犯罪、走私犯罪等專業性較強的案件，應當以個案引導為基礎，通過個案研討、類案剖析、業務培訓等方面提升偵查辦案水平。

3．建立刑事案件信息共享制度。應進一步加強對公安派出所刑事偵查活動監督、偵查監督工作室等機制建設，建立健全檢察機關、偵查機關刑事案件信息共享制度，定期通報發案、立案、破案、強制措施等情況，條件允許的地方可讓公安機關開通警綜系統查詢權限、探索建立刑事案件信息共享平臺，以此拓展案件信息來源渠道，為深化開展提前介入偵查工作夯實基礎。