尋釁滋事案件中行政執法與刑事司法銜接路徑研究

谷春柳

燕山大學文法學院，河北 秦皇島 066000

行政執法與刑事司法的雙向銜接，即行刑銜接貫穿于和人們日常生活緊密聯系的各個重要領域，對我們影響重大。由于隨意毆打他人等尋釁滋事案件在我國數量巨大，我國出臺了一系列文件推動行刑銜接，但在實踐中仍存在一些問題。所以，進行行刑銜接路徑研究仍有重要的現實意義，本文將從尋釁滋事案件行刑銜接的法律規定出發，分析行刑銜接機制現有問題，從而對行刑銜接路徑進行完善。

一、行刑銜接問題出現的原因分析

（一）行政違法行為與犯罪行為存在重合

尋釁滋事案件在我國數量巨大，其中既包括行政案件，也包括刑事案件。面對此類案件，我國《治安管理處罰法》做出了明確的規定，結伙斗毆、追逐、攔截他人等以及其他尋釁滋事行為，屬于違反治安管理的，應當追究其行政責任。我國《刑法》規定，以上尋釁滋事行為，情節惡劣的屬于《刑法》第二百九十三條規定的犯罪。從以上法律規定可以看出，隨意毆打他人等尋釁滋事行為，輕者受到行政處罰，重者將受到刑事處罰，在對同一違法行為的描述十分相似、只有情節嚴重做區分的情況下，違反《治安管理法》的行政違法行為在滿足什么條件時應當移送給刑事司法機關追究其刑事責任，以及在符合什么要件的情況下刑事司法機關將可能要追究行政責任的案件移交給行政機關并不明確。正是因為尋釁滋事案件中行政違法行為與刑事違法行為存在競合，所以在司法實踐中相關人員難以統一判斷標準，時常有以行代刑或者以刑代行情況發生。

（二）我國權力配置上的交叉與重疊

行刑銜接出現問題的另一個重要原因是我國公權配置上的交叉與重疊，尤其是尋釁滋事案件，由于尋釁滋事案件的行政執法機關與刑事偵查機關均是公安機關。權力配置上的重疊看似給行刑銜接帶來了一定的便利，實際上給行刑銜接埋下了隱患。《刑事訴訟法》和《治安管理處罰法》對于公安機關在什么情況下行使偵查權，什么情況下行使行政權作出了規定，但是在實踐中，究竟選擇何種權力是公安機關的裁量事項，由于公安機關此時同時擁有行政權和刑事偵查權，在取證、采取強制措施的過程中，公安機關以行政執法機關的角色行使權力程序會更為簡便，適用條件也沒有那么苛刻，所以在實踐中公安機關可能會混用行政權與偵查權，選擇更簡單而不是符合法律規定的方式，給行刑銜接留下障礙。[1]

二、尋釁滋事案件行刑銜接現存問題

（一）行政違法行為與刑事違法行為界定不明

區分尋釁滋事行為是行政違法行為還是刑事違法行為是案件移送的前提，實踐中，因為對此界定不明，導致易出現相同行為有不同認定結果的情況。湖南省N縣李某因后悔將其車庫賣給段某，想要拆除段某已經修建好的內墻，又怕起爭執后自己單槍匹馬不占優勢，遂叫上曹某、李某某一起去拆墻，見段某回來后曹某先踢打段某，后拿砍刀與其他二人共同追砍、追打段某，致其多處受傷。N縣公安局在一開始處理該案件時，認為該案屬于行政案件，并對李某、曹某、李某某等三人處以行政拘留以及罰款。但最終卻對上述三人判處尋釁滋事罪，撤銷了最初做的行政處罰。該案結果之所以改變是因為我國法律對行政違法行為以及刑事違法行為的界定不夠明確，沒有統一的標準，行政機關和刑事司法機關工作人員對此因為水平不同、理解的角度不同，致使出現了不同的結果，同案不同判，一開始三名行為人被處以行政處罰，后又被追究刑事責任。筆者認為，行政違法行為與刑事違法行為界定不明是尋釁滋事案件行刑銜接中案件移送的主要障礙之一，相關機關不能準確地將案件定性然后移送，可能會導致以行代刑或者以刑代行現象出現。

（二）檢察監督仍有待加強

在尋釁滋事案件中，已經立為刑事案件偵查，由于各種原因撤案，轉為行政案件情形下，公安機關既是偵查機關又是行政機關，沒有其他機關的介入，案件是否追究行為人的行政責任，也就是說是否將案件轉立為治安管理類行政案件，公安機關是有很大自由裁量權的，給公安機關如此大的權力，容易滋生腐敗，也不利于維護公共秩序和社會穩定。而且，因為執法機關都是公安機關，更容易出現強制措施混用等情況，侵犯行為人的合法權利。所以，更需要檢察機關加強法律監督，尤其是加強對案件移送和強制措施使用的監督。

（三）聯席會議等相關制度有待完善

案件咨詢機制、聯席會議制度以及信息平臺共享機制是行刑銜接的重要制度構成，當然也是尋釁滋事案件順利進行行刑銜接的重要保障。《最高人民檢察院關于推進行政執法與刑事司法銜接工作的規定》（以下簡稱《高檢銜接規定》）對該三項制度進行了完善，強化了機關之間的協作配合，但仍存在以下問題。

根據《高檢銜接規定》案件咨詢機制實際上包括兩方面內容，一是檢察機關與行政執法機關的雙向咨詢，行政執法機關可就案件刑事訴訟程序中的專業問題咨詢檢察機關，檢察機關可就行政執法專業問題咨詢行政機關；二是公安機關可以主動咨詢檢察機關關于行政機關移送的涉嫌犯罪案件的意見或者建議。目前還沒有專門的人員來對接案件咨詢，且該制度的落實是需要三個機關主動發起的，各機關缺乏案件咨詢的內在動力，所以在該制度在實踐中并沒有完全發揮出應有的作用。

聯席會議制度是指行政機關、公安機關、檢察機關、審判機關以聯席會議的方式研究分析行刑銜接工作中存在的問題，并就此提出具體對策。迄今為止，各地已經建立起不同層級形式的聯席會議制度，該制度對于加強行政機關、公安機關、檢察機關、審判機關之間聯系，促進多方協調配合，為行刑銜接掃清障礙具有重要意義。但是該項制度在運行過程中也存在著規范程度不高的問題。

《高檢銜接規定》要求信息平臺共享機制具備以下兩項內容，一是要建成信息共享平臺，二是行政執法機關與檢察院要在信息共享平臺中錄入案件相關信息。信息平臺共享機制是為了打破行政機關與刑事司法機關之間的信息屏障，有利于為檢察機關增加知曉涉嫌犯罪移送案件線索的渠道，從而將檢察機關的監督貫穿于行刑銜接的各個階段。但是，信息共享平臺的建成也并不意味著實現了“信息化監督”，實踐中仍存在問題，主要包括誰來錄入、錄入信息的范圍、是否及時錄入等。原則上，凡是行政機關認為涉嫌犯罪的案件信息均應錄入，但因為行政執法案件浩如煙海，數量龐大，如果對錄入標準要求過低，則會增加行政機關的負擔，同時司法機關也需要對海量的線索進行分析判斷，壓力也會隨之增大。如果提高錄入標準，又會讓信息平臺共享機制在實踐中空置，可能會存在漏報不報的現象，不利于更好地懲治犯罪。

三、尋釁滋事案件行刑銜接完善路徑

（一）細化行政違法行為與刑事違法行為規定

為了減少同案不同判的現象，應將尋釁滋事案件在什么情形下屬于行政案件追究行政責任、在什么情形下應當追究刑事責任進行明確，既可以減少司法實踐中的實際操作難題，同時也可以限制行政機關行使司法機關的自由裁量權，促進尋釁滋事案件行刑銜接。可參考天津市農委、市公安局印發的《天津市農業行政執法與刑事司法銜接工作辦法》，其中附件1概括總結了農業領域行政機關移送給刑事司法機關的情形以及反向移送的情形，合計14條，不僅包括行為，還包括法律根據等，是農業部門和公安機關協商后共同確定的具有可操作性的移送標準。但其還可以更具體化，行政機關與刑事司法機關可加強溝通，將尋釁滋事案件犯罪行為的構成要件進一步分解，以彌補行政機關對犯罪構成要件認識的短板。

（二）抓好相關部門工作人員業務培訓

豐富的專業知識是提升行政執法隊伍和刑事司法人員專業能力的重要前提和基礎，要加強對相關人員的業務培訓，主要可以通過兩種方式：一是加強基本專業知識集中培訓，所在單位或者某一個部門每季度要至少組織一次關于常用的法律法規、基本的工作流程、行刑銜接相關知識的培訓，同時，有新的政策和法律規范要及時進行解讀，并組織大家一起學習；二是開展深度專業知識日常培訓，所在單位應制定行刑銜接相關人員每周的自學計劃，內容可以以行刑銜接的政策法規、工作流程等專業知識為主，督促工作人員在上班時間和業余時間自覺學習相關知識，與時俱進。此外，在崗研討式培訓也是執法人員日常學習專業知識的重要途徑之一。單位可每周或者每月組織一次在崗研討式培訓，重點解決近期工作的疑難問題，相互交流，通過不同的思想碰撞來提高行刑銜接相關的專業能力水平。此外，要通過典型案例示范等方式扎實開展作風教育整頓，讓工作人員時刻意識到違法不究、玩忽職守等行為是需要承擔責任的，切實增強相關工作人員的法治意識、群眾意識和服務意識。

在行刑銜接的過程中，檢察機關進行監督尤為重要。檢察機關進行監督必須要熟悉有關于尋釁滋事案件的法律法規和規范性文件，所以應加強對檢察機關的業務培訓，檢察機關在進行監督前必須要認真學習案件移送的條件、移送的程序、證據轉化規則等，其中證據是十分重要的，轉化規則不明難以有效指導解決實踐中行刑銜接存在的問題，這就更需要檢察機關不斷學習，明確證據轉化規則。

（三）加強檢察監督

檢察監督應當貫穿于尋釁滋事案件行政機關執法階段、案件移送階段、證據轉化階段、涉案物品處置階段等全階段，要想改變執法不當、執法過錯的執法現狀，檢察機關應當建立全鏈條、全方位、全過程式的監督。檢察機關應當摒棄傳統思維，既要監督行政執法機關是否依法、全部移送刑事案件，也要監督偵查機關是否依法立案、依法偵查。對于已經立為刑事案件偵查，由于各種原因撤案，轉立為行政案件的情況，因為目前法律規定不夠詳細，在實踐中問題頗多，尤其需要檢察機關加強監督，跟進后續行政處罰情況，以打擊違法活動，維護人們財產安全、身體健康和生命安全。

檢察機關在監督的過程中應當注重界限和價值，以有效監督發揮引領作用。首先，檢察機關主動介入到案件中進行監督要符合法律規定，有法可依；其次，檢察機關只是發揮檢察監督的司法引領和價值導向作用，不能過度干預，更不能包辦，尤其是在行政機關有自由裁量權的領域或者行政機關的專業領域，檢察機關不能表面上是在進行檢察監督，本質上是作出決定，讓行政機關去執行，應當給予行政執法機關充分的尊重。[2]檢察機關還可以跟相關機關，如尋釁滋事案件中的行政機關、公安機關等相關機關開展聯席會議，共同探討行刑銜接過程中遇到的問題，各單位要齊心協力辦理尋釁滋事案件，推動行刑銜接。

（四）細化聯席會議等相關制度

為了推進尋釁滋事案件行刑銜接的進程，可以在案件咨詢機制中將學界著名的學者、律師、人大代表等人的作用發揮到極致，將他們在學術上的造詣、在不同崗位上對法律的理解以及實踐中的經驗、形成的法律思維和法律智慧運用于尋釁滋事案件中，對行刑銜接中法律適用、案件社會效果、案件對同類案件的指導作用等各個方面進行分析，去更好地解決尋釁滋事案件中行刑銜接存在的問題，作為相關部門查處案件的一個思路、參考，從而去避免沒有專人對接的問題。

聯席會議制度主要是在解決重大疑難案件方面有著不可替代的作用，不應讓其流于形式，應當對聯席會議制定具體明確且規范的流程，確立具有可操作性的長效機制。首先，應當從規范上細化聯席會議召開時間、召開條件、會前準備、會議流程、會議決議效力以及執行反饋等相關規定，讓聯席會議制度不被虛置，充分發揮其在設立時應當發揮的作用；其次，會議應有明確的議題，議題材料要準備充分，并在通知召開時一并發與參會人員，確保會議有針對性，能夠高效進行。

關于信息平臺共享機制的完善，應當設置專人專崗負責該平臺的管理，同時應當設置相應的考核機制，以確保該崗位上的工作人員能夠及時準確地填寫、上傳、收集、反饋相應的案件信息，擴大案件線索的來源，提高尋釁滋事案件行刑銜接的信息化水平，嚴厲打擊尋釁滋事違法犯罪行為，確保人民安居樂業。共享平臺中的信息應當盡可能的全面、具體，可包含案件線索相關內容、相關證據材料、法律根據、行政處罰結果等，以便相關部門可以更具體地了解案件情況以及進展，提高工作效率，也有助于接受監督。[3]

綜上所述，在尋釁滋事案件辦理中，還存在行政違法行為與刑事違法行為界定不明、檢察監督不足的情況，只有不斷細化相關的法律規定，加強檢察監督，通過培訓提高相關工作人員的專業化水平，完善相關制度，才能更好地推動行刑銜接，更好地打擊違法犯罪行為，從而提升人民的幸福感！