穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革 為鄉(xiāng)村振興打好“地”基

河南省農村社會事業(yè)發(fā)展服務中心 梅皓

河南省政務大數(shù)據中心 許瑾

河南省農業(yè)農村廳宅基地管理處 袁有生

國家要復興，鄉(xiāng)村必振興。習近平總書記在2022年中央農村工作會議特別強調：“要穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革試點，深化農村集體經營性建設用地入市試點，完善土地增值收益分配機制。”農村宅基地制度改革，就是落實宅基地集體所有權、保障資格權、適度放活使用權，是一項重大的理論和實踐創(chuàng)新，是鄉(xiāng)村振興的重要任務，是新形勢下強村富民的現(xiàn)實舉措，也是破解用地矛盾、拓展發(fā)展空間的迫切需要。穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革對盤活農村資源、拓展發(fā)展空間、激活宅基地蘊含價值、激發(fā)發(fā)展活力、推動鄉(xiāng)村振興具有重要意義。

一、深刻理解農村宅基地制度改革在鄉(xiāng)村振興中的重要地位

（一）深刻理解中央農村改革精神

習近平總書記指出：“全面推進鄉(xiāng)村振興，必須用好改革這一法寶。”從2015 年以來，黨中央出臺了一系列農村改革方案，2018 年，兩辦印發(fā)了《農村宅基地制度改革試點實施方案》，吹響了農村宅基地深層次改革的號角。黨的二十大報告對深化農村改革再部署，提出“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓”。對標二十大要求，我們要抓好今后宅基地改革工作。

（二）深刻理解宅基地“三權分置”的實質

二十大報告提出：“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。”2016 年，習近平總書記在安徽小崗村主持召開深化農村改革座談會，指出新形勢下深化農村改革的主線仍然是農民和土地的關系。二十大報告提出的“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益”，需要運用改革的手段，創(chuàng)新農村制度設計，落實農民的權益，要重點抓好承包地和宅基地制度改革，方法都是“三權分置”。宅基地的“三權分置”，就是要落實宅基地的集體所有權，保障農戶的宅基地資格權和房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。農村宅基地制度改革試點地區(qū)要先行先試，健全宅基地的分配、流轉、抵押、退出、使用、收益、審批、監(jiān)管等制度，鼓勵依法自愿退出宅基地，退出宅基地的使用權歸農村集體所有。

（三）要維護進城農民宅基地的權益

二十大報告提出：“保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓。”農民享有土地的承包權、宅基地的使用權和集體收益的分配權。這三項權利是基于我國社會主義公有制的制度基礎賦予農民的，應該得到有效保障。習近平總書記講：“全面建設社會主義現(xiàn)代化國家是一個長期過程，農民在城里沒有徹底扎根之前，不要急著斷了他們在農村的后路，讓農民在城鄉(xiāng)間可進可退。”因此國家必須保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓。保障進城落戶農民合法土地權益，具體說有三項。第一項是土地承包權。河南省承包地確權頒證工作2017 年已基本完成，要確保土地承包經營權證發(fā)放到戶，切實保護農民權益。第二項是宅基地使用權。依據土地管理法規(guī)定，我國農村實行“一戶一宅”制度，對符合條件的農戶，要進行宅基地確權，發(fā)放房地一體的不動產登記證書。第三項是集體收益分配權。在農村集體產權制度改革中，河南省進行了集體經營性資產股份合作制改革，將集體資產以份額形式量化給成員個人，以戶為單位發(fā)放股權證作為參加集體收益分配的基本依據，這其中涉及未承包到戶的集體土地收益分配問題。今后集體發(fā)展收益要依據股權證向成員分紅，讓農民享受到改革發(fā)展的紅利。

（四）要繼續(xù)推進宅基地試點改革

宅基地試點改革工作要嚴格貫徹落實河南省委2022年度重點工作任務“穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革試點，探索推進農村集體經營性建設用地入市制度，發(fā)展壯大村級集體經濟”的要求，穩(wěn)慎推進改革。一要召開農村宅基地制度改革試點工作座談會，檢查工作進度，交流試點經驗，研究解決共性問題和難點問題，穩(wěn)步推進農村宅基地制度改革試點工作。二要堅持管理和改革兩手抓，加強農村宅基地管理，統(tǒng)籌抓好宅基地制度改革試點，推進全省農村宅基地管理規(guī)范、改革有序。三要完善檢查指導機制，落實好月例會、月通報、季報告制度，定期匯報工作進度，交流試點經驗。四要印發(fā)《河南省農村宅基地改革與管理》專報，表揚改革進展較快的地區(qū)，督促改革進展較慢的地區(qū)，實現(xiàn)均衡發(fā)展。

二、認真分析河南省當前宅基地改革的形勢

農村宅基地制度改革事關農民切身利益，事關農村社會穩(wěn)定和發(fā)展大局，是深化農村改革的重要內容。

（一）河南省宅基地改革當前取得的成績

按照國家《深化農村宅基地制度改革試點方案》要求，河南省鞏義市、孟津區(qū)、寶豐縣、長垣市、新縣等5 個縣（市、區(qū)）被確定為新一輪宅基地制度改革試點縣，同時5 個試點縣（市、區(qū)）承擔亂占耕地建房住宅類房屋試點綜合整治任務。在近一年改革過程中取得了階段性成果，河南省在全國率先出臺農村宅基地和村民自建住房管理辦法，配套農村自建住房規(guī)劃和用地管理辦法、農村集體經營性建設用地房屋建筑管理辦法，推進鞏義市、長垣市、孟津區(qū)、寶豐縣、新縣國家宅基地制度改革試點工作，為繼續(xù)深化改革奠定了政策和實踐基礎。5 個試點縣（市、區(qū)）宅基地基礎信息調查、村莊規(guī)劃、歷史遺留問題解決、房地一體不動產頒證等四項基礎工作基本完成。圍繞國家改革試點“五探索、兩完善、兩健全”九項內容，試點縣（市、區(qū)）結合自身情況選擇改革內容有序展開。試點縣（市、區(qū)）均建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃委員會，明確宅基地鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批機構，完成信息化平臺建設，設置宅基地審批業(yè)務窗口，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊。

（二）河南省宅基地改革面臨的困難

從鄉(xiāng)村振興的整體要求來看，從二十大的高標準要求來看，河南省農村宅基地制度改革面臨著較大的困難。

1.歷史遺留問題較多。“一戶多宅”和超標準建房歷史問題存在已久，由于歷史原因，農村“一戶多宅”、超標準占地等問題普遍存在。河南省目前農村亂占耕地建房住宅類房屋數(shù)量高達56 萬宗之多，短時間內很難消化。

2.農民退出閑置宅基地的積極性不高。雖然試點縣（市、區(qū)）通過土地整治、土地增減掛鉤、宅基地置換等方式，開展了部分宅基地退出和補償工作，但由于缺乏相關配套政策措施，且農村社會保障體系尚不完善，農民退出閑置宅基地的積極性不高。

3.新增農民宅基地用地很難保障。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，一方面，擁有大量農房閑置；另一方面，一些有剛性需求農民的合理建房用地需要得不到保障。

三、持續(xù)深入推進農村宅基地改革工作

按照國家和省委省政府改革方案要求，河南省將持續(xù)推動鞏義市、孟津區(qū)、寶豐縣、長垣市、新縣等5 個國家宅基地制度改革試點工作，同時在5 個試點地區(qū)開展農村亂占耕地建房住宅類綜合整治，兩項工作整體謀劃、統(tǒng)籌部署、協(xié)調推進，在堅決遏制增量的同時，積極穩(wěn)妥處置存量，規(guī)范有序管理宅基地。

1.深入推進農村宅基地制度改革和亂占耕地建房住宅類綜合整治兩項試點工作。河南省農業(yè)農村部門要探索保障農民合理建房用地需求的路徑，采取措施強化監(jiān)管，堅決遏制亂占耕地建房亂象；推動深化農村宅基地制度改革試點地區(qū)率先健全宅基地分配、流轉、抵押、退出、使用、收益、審批、監(jiān)管等制度。

2.深入推動《河南省農村宅基地和村民自建住房管理辦法》落地見效。一是嚴格宅基地審批，堅持先規(guī)劃后審批、不規(guī)劃不審批、“一戶一宅”的原則。二是加強審批管理制度建設，指導出臺指導性意見，明確審批時限、建設時限等，督促指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府建立宅基地用地建房審批管理臺賬，并逐級報農業(yè)農村等部門備案。三是加強日常監(jiān)督，督促指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強宅基地和農房建設全程監(jiān)管，嚴格落實申請審查到場、批準后丈量批放到場、住宅建成后驗收到場“三到場”要求，落實鄉(xiāng)村責任，加強日常巡查，采取“村日巡查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)周巡查、縣級月核查、市級季督查”真督實導，及時發(fā)現(xiàn)和制止“未批先建、批小建大、批東建西”等各類違法違規(guī)建房行為。

3.持續(xù)推進農村閑置宅基地和閑置農房的利用。通過實踐，河南省探索出如下盤活利用的模式：一是將有價值的房屋改建成圖書館、村史館、養(yǎng)老中心等公共設施；二是將閑置農房以出租、入股、聯(lián)營等方式發(fā)展文化旅游、民宿 ；三是利用長期破敗農房、荒蕪宅基地開展“一宅變四園”。在此基礎上，有關部門要指導各地積極穩(wěn)妥開展閑置宅基地和閑置農房盤活利用工作，結合鄉(xiāng)村振興示范工程、鄉(xiāng)村建設行動、美麗鄉(xiāng)村建設和人居環(huán)境整治等，因地制宜開展多種形式盤活利用，總結篩選一批具有代表性的典型案例，進行重點宣傳推廣；鼓勵有條件的地區(qū)穩(wěn)妥開展農村閑置宅基地整治，依法依規(guī)為農村村民住宅、鄉(xiāng)村建設和產業(yè)發(fā)展提供土地保障。