歐盟打擊有組織犯罪新戰略（上）

文/崔秋灝

為應對新冠疫情背景下日益嚴峻的有組織犯罪威脅，2021年4月14日，歐盟出臺了《歐盟打擊有組織犯罪戰略2021-2025》，以過去的成就為基礎，確定了未來5年打擊有組織犯罪的四項戰略優先行動，并提出了將要采取的更有協調性、針對性的具體手段與措施。該戰略是自《里斯本條約》生效以來歐盟第一個專門打擊有組織犯罪的戰略，為更好地保護歐盟公民和經濟免受有組織犯罪活動侵害奠定了堅實的基礎，對歐洲內部的安全治理將起到重要的推動作用。

一、加強執法和司法合作：有效應對有組織犯罪的跨國威脅

根據《歐盟嚴重和有組織犯罪威脅評估2021》報告，有組織犯罪集團遍布歐盟所有成員國，經常跨境活動，65%的犯罪集團由多國籍的成員組成，70%的犯罪集團活躍在3個以上的成員國。有組織犯罪集團迅速跨越多個司法管轄區實施犯罪活動，并利用國家間的司法差異逃避法律制裁。因此，在沒有內部邊界控制的歐盟地區，加強成員國之間強有力的執法和司法合作，加強歐盟與第三國的伙伴關系和合作，對于有效應對有組織犯罪的跨國威脅至關重要。

2022年9月21日，歐洲警察署協調匈牙利和德國警察搗毀了一個以性剝削為目的的人口販運犯罪組織，圖為該組織匈牙利籍頭目在德國柏林被捕

（一）促進信息交流順暢

1.加強申根信息系統與其他信息系統的互操作性

申根信息系統的共享數據有助于一線執法人員快速發現和定位涉及有組織犯罪的人員和物品，有助于逮捕嫌疑人、扣押物品或確定被調查人員的行蹤。為進一步完善申根信息系統的功能，歐盟于2018年對該系統的法律框架進行了修訂，制定了該系統在遣返非法居留的第三國國民、邊境檢查、刑事事項的警察合作和司法合作等領域內運行和使用的法規，允許成員國執法當局通過申根信息系統對涉嫌綁架或販賣人口的嫌疑人發出警報，允許歐洲警察署訪問申根信息系統警報并補充和交換信息資料，允許通過申根信息系統使用面部圖像、DNA等生物特征數據進行身份識別、失蹤人員識別等調查行為。新申根信息系統已于2021年底全面運行，歐盟委員會要求新系統于2023年底之前完全實現與司法和內政領域涉及安全、邊境和移民管理等事務的信息系統的全面互操作性，涵蓋了簽證信息系統、歐洲難民指紋數據庫、出入境系統、歐洲旅行信息和授權系統，以及歐洲第三國國民犯罪記錄信息系統等系統。在互操作性框架內，將研發多身份檢測功能，執法機構在訪問歐盟中央信息系統時，可通過跨系統數據檢索檢測多個身份。這對于有效打擊犯罪分子經常用于犯罪或逃避司法制裁的身份欺詐至關重要。通過加強與其他信息系統的互操作性，申根信息系統在打擊有組織犯罪方面的潛力將進一步增強。

2.改進普呂姆（Prüm）框架

2008年建立的普呂姆框架旨在通過國家間數據庫共享改善信息交流，以打擊恐怖主義、跨國犯罪和非法移民。該框架允許執法機構在調查過程中，通過雙邊聯系在其他成員國的數據庫中檢索DNA、指紋和車輛登記數據。雖然普呂姆框架已被證明在處理歐洲的許多犯罪問題上發揮了重要作用，但由于數據庫的分散性、跨境鏈接的技術復雜性以及需要投入大量的財力和人力，許多成員國之間并沒有實現數據庫的互聯。而且，由于數據保護規定，執法當局可能需要數周甚至數月的時間才能分享到與犯罪活動有關的個人數據。為加強犯罪信息的自動交換，提高刑事調查的效率，歐盟委員會建議對普呂姆框架進行現代化改進，主要措施有：在遵守《歐盟基本權利憲章》以及獲取個人數據的目的與措施相稱原則的基礎上，使執法指令與數據保護規定保持一致；確保所有成員國的相關數據庫之間實現互聯，以便在執法需要時加快信息交流；評估是否需要在普呂姆框架下交換與刑事調查有關的其他類別數據，如面部圖像、駕駛執照、警方記錄和彈道痕跡；評估是否需要將歐洲警察署作為普呂姆框架的新合作伙伴。

3.加強乘客信息數據的交換和合作

鑒于有組織犯罪的跨境特征，處理乘客旅行信息數據對于執法當局識別潛在的高風險旅客，識別涉及有組織犯罪活動的人員，以及在犯罪集團成員之間建立聯系至關重要。為確保充分發揮該工具的潛力，歐盟委員會將繼續監督2016年《乘客姓名記錄指令》的全面有效實施，并支持成員國之間乘客姓名記錄數據的交換和合作，特別是最佳做法的交流、基本能力培訓和發展方面的合作。高級乘客信息是航空公司在辦理登機手續時收集的旅客信息數據，與乘客姓名記錄數據具有互補性，同樣具有很高的價值。歐盟委員會在評估的基礎上于2022年對《高級乘客信息指令》進行各種改進性修訂，尤其是在數據的準確性和完整性方面。更為重要的是，歐盟委員會將分析高級乘客信息數據的潛在用途，以及將其用途擴展到申根區內的流動客車以及水上運輸工具的可行性，以便系統地查詢歐洲警察署的數據。

2022年3月，歐洲警察署協調希臘和德國執法當局破獲一個從希臘向德國偷運移民的犯罪組織，圖為希臘警方在搜查主要嫌疑人的房屋

（二）完善合作框架

1.制定歐盟警察合作守則

歐盟的大多數執法合作基于1990年《申根協定實施公約》，隨后出臺的《關于簡化歐盟成員國執法當局之間信息和情報交流機制的框架決定》《關于加強跨境合作，特別是在打擊恐怖主義和跨境犯罪方面合作的決定》等法律文書，以及歐盟成員國之間復雜的雙邊和多邊協定，對這一基礎框架進行了補充。東拼西湊的合作框架內，成員國之間的合作水平參差不齊，成為有效跨境合作的障礙。當前，歐盟委員會正在對2008年《歐盟理事會關于打擊有組織犯罪的框架決定》是否仍然適用開展外部評估研究。歐盟將基于研究的成果，根據成員國的實際能力，在全面協商的基礎上制定歐盟警察合作守則。該守則將簡化和發展執法合作的各種手段，包括相關的歐盟立法、理事會指導原則以及成員國簽訂雙邊和多邊協定的成功做法，使之成為一本涵蓋調查工具在內的現代連貫規則手冊，以解決跨境合作框架，特別是打擊有組織犯罪合作框架的潛在障礙。

2.加強歐洲警察署的授權

歐洲警察署作為歐盟刑事信息中心，在支持警察合作和信息交流方面發揮著重要作用。歐洲警察署每四年編制一份《歐盟嚴重和有組織犯罪威脅評估》報告，報告提出歐盟的主要犯罪威脅，歐洲理事會據此確定打擊犯罪的優先事項。為加強歐洲警察署對打擊有組織犯罪的支持，歐盟委員會于2020年提出了加強歐洲警察署授權的提案，新授權涉及歐洲警察署與私營部門的合作、歐洲警察署為支持刑事調查對大數據的處理、歐洲警察署在研究和創新方面的作用等。歐洲議會和理事會已于2021年啟動了加強歐洲警察署授權的機構間談判。

3.改進歐洲打擊犯罪威脅多學科平臺

歐洲打擊犯罪威脅多學科平臺 (以下簡稱“EMPACT”)是歐盟通過協調行動實施加強打擊有組織犯罪戰略的關鍵工具之一。該平臺將所有相關的歐盟機構和成員國當局聚集在一起，共同確定需要在歐盟層面采取集體行動的高風險犯罪威脅，并通過執法、海關、稅務機構、地方法官、歐盟機構和代理機構，以及相關的第三國、國際組織和私營機構在歐盟層面的結構性合作來應對這些犯罪威脅。自2010年以來，歐盟執法機構和成員國以及外部合作伙伴每年通過此平臺開展200多項旨在打擊有組織犯罪的聯合行動，涉及打擊犯罪優先事項刑事情報制圖、針對特定犯罪的執法能力建設、加強與國際伙伴的合作、開展犯罪預防活動、對特定犯罪現象或特定犯罪集團進行聯合調查、破解犯罪集團洗錢、在線犯罪或獲取欺詐文件的方法等。盡管EMPACT已經取得了顯著的執法成果，但尚未充分發揮其潛力。平臺的復雜性、一線執法人員缺乏對該平臺的認識以及平臺資金的不足，不能完全確保成員國和外部合作伙伴的自主權和參與積極性，阻礙了能給犯罪集團造成更大打擊的復雜行動的開展。針對上述問題，歐盟委員會將與所有利益攸關方一起，采取一系列能充分發揮平臺潛力的措施，將其打造成為歐盟層面的一個打擊有組織犯罪多學科和多機構執法合作的真正旗艦工具。具體措施包括：評估將EMPACT機制納入歐盟立法的可行性，以有力地確立其為歐盟和成員國以及外部合作伙伴在打擊嚴重和有組織犯罪領域開展合作的關鍵工具；采用協調一致的原則和方法，使EMPACT成為歐盟和成員國在打擊犯罪戰略和行動方面開展結構性合作的永久載體；加大對EMPACT的資助，使其能夠開展更復雜的活動；探討以“觀察、偵查和定位——共同決定和計劃——打擊、預防和破壞——保持學習和重復”為支柱，以打擊有組織犯罪指導原則為輔，精簡當前EMPACT的可行性；加強歐洲網絡和專家組對EMPACT行動的支持；與歐盟對外行動署合作，共同促進第三國更多地參與EMPACT的活動，促進EMPACT在歐盟以外的發展。

2021年3月，在歐洲警察署的積極支持下，西班牙國家警察在巴塞羅那和馬德里逮捕了5名伊斯蘭國圣戰分子，圖為西班牙警方在5名嫌疑人家中繳獲的子彈和砍刀

4.改進歐洲逮捕令的實施

為提高刑事事項司法合作效率，盡快將犯罪分子繩之以法，歐盟于2002年制定了歐洲逮捕令法律框架。歐洲逮捕令程序是一種簡化的快速跨境司法移交程序，以移交取代引渡，自啟用以來已成為刑事事項司法合作中相互承認的常用旗艦工具。歐洲逮捕令總體上是成功的，但在實施中也存在一些問題，例如：正常情況下，完成全部移交程序的平均時間是7天，但在被移交人不同意的情況下，移交程序全部執行完畢的平均時間為40～50天，個別成員國的移交程序甚至持續長達90天；一些成員國未能遵守相互承認原則，2005年至2016年共發布了15萬份歐洲逮捕令，僅執行了43000份。歐洲議會和理事會都呼吁加強和改進歐洲逮捕令的規范實施。歐盟委員會將根據2020年向歐洲議會和理事會提交的關于歐洲逮捕令法律框架執行情況的報告，更新《如何簽發和執行歐洲逮捕令手冊》，以加強歐洲逮捕令的實際操作指導和規范實施。

5.制定刑事訴訟轉移共同規則

為避免對跨多個司法管轄區的有組織犯罪活動進行平行調查，有必要制定刑事訴訟轉移共同規則，允許成員國依據2009年《關于預防和解決刑事訴訟中行使管轄權沖突的框架決定》將刑事訴訟移交給另一個成員國，如犯罪嫌疑人的國籍國。歐盟委員會目前正在進一步研究在這一領域采取行動的必要性，并啟動了一項有關跨境訴訟中證據收集、轉移和使用方面出現的問題及可行性解決方案的研究。

6.加強數字化協作

執法和司法機構分頭行動時的互相配合、步調一致至關重要。歐盟委員會于2021年底提出了一項實現歐盟法院、成員國執法當局以及相關內政機構之間安全數字化通信、信息交流和文件交換的提案，以加強執法和司法機構之間的內部交流、信息分享和統一步調。還支持對歐盟刑事司法合作署案件管理系統進行現代化升級，以便其向成員國當局提供即時反饋，在正在進行的調查之間建立司法聯系，這將使歐盟刑事司法合作署能夠與歐洲警察署、歐洲檢察官辦公室等機構進行高效合作，并避免平行調查。此外，歐盟委員會還將致力于為聯合調查組建立數字化協作平臺，便于隨時傳遞案件進展信息、統一協調行動。

2022年10月5日，卡塔爾內政部和歐洲警察署簽署打擊跨境嚴重有組織犯罪協議

（三）加強歐盟外部國際執法合作

1.加強歐洲警察署和歐盟刑事司法合作署與第三國的合作

歐盟委員會要求歐洲警察署進一步加強對嚴重和有組織犯罪的情報工作，尤其是加強對歐盟成員國構成高風險威脅的有組織犯罪主要樞紐地的第三國或地區的信息交流和調查行動，包括借調成員國聯絡官派駐到這些關鍵的第三國和地區。歐盟委員會已就歐洲警察署與阿爾及利亞、埃及、以色列、約旦、黎巴嫩、摩洛哥、突尼斯、土耳其和新西蘭等國個人數據交換協議展開談判。歐盟刑事司法合作署與阿爾及利亞、阿根廷、亞美尼亞、波斯尼亞和黑塞哥維那、巴西、哥倫比亞、埃及、以色列、約旦、黎巴嫩、摩洛哥、突尼斯和土耳其等國開展司法合作的談判也正在進行。

2.加強歐盟對外行動署與第三國的合作

歐盟在共同外交和安全政策以及共同安全和防務政策框架內處理外部安全問題的方法，仍然是歐盟穩定和保護歐洲安全利益、加強打擊有組織犯罪努力的重要組成部分。歐盟高級代表或副主席將在歐盟對外行動署的支持下，充分利用高級別對話、歐盟代表團內的反恐或安全專家網絡、相關的共同安全和防務政策特派團和行動隊等外部工具，在加強與第三國和國際組織的戰略和業務合作方面繼續發揮關鍵作用。歐盟委員會和歐盟對外行動署將繼續優先考慮在第三國，特別是歐盟鄰國和擴大國，進行能力建設項目，以支持其與歐盟機構和成員國的執法合作，并為合作伙伴提供工具，使其能夠鏟除可能影響歐盟的復雜犯罪集團。

3.加強歐洲檢察官辦公室與第三國的合作

《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》是有組織犯罪調查中開展國際合作和司法互助的主要國際文書，歐盟及成員國都是該公約的締約國。在歐盟法律框架內，歐盟委員會確保歐洲檢察官辦公室根據《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》中有關國際司法協助的規則，與第三方國家當局開展合作。歐盟委員會將探討把歐洲檢察官辦公室作為歐盟與第三國簽訂的現有合作協議負責機構的可行性，并考慮在必要時與優先第三國展開談判。歐洲檢察官辦公室正積極參與《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》和《聯合國反腐敗公約》執行情況審查進程，致力于在聯合國加強預防犯罪、刑事司法和法治的國際機制上發揮關鍵作用。

2022年11月30日，根據歐洲警察署、海事分析和行動中心與巴西、法國、英國、美國當局的聯合情報，法國海軍在塞拉利昂海岸附近的國際水域截獲了一艘前往歐洲的載有4.6噸以上可卡因的巴西船只。圖為法國軍艦攔截船只

2022年10月19日至20日，歐洲警察署歐洲網絡犯罪中心主辦了為期兩天的網絡犯罪會議，以“警務的演變——我們在網絡空間需要社會契約嗎”為主題，超過150個組織和超過58個不同的執法機構參加了此次會議

4.加強與國際刑警組織的合作

國際刑警組織是打擊有組織犯罪國際合作方面的一個關鍵角色。國際刑警組織的18個數據庫載有1億多份執法記錄，包括通緝犯、恐怖分子嫌疑人、指紋、被盜車輛、被盜和丟失的旅行證件、武器和槍支。這些數據庫有助于執法和司法當局查明聯系，推進對跨國有組織犯罪的調查。歐盟委員會已就歐盟與國際刑警組織合作協議向理事會提出談判建議，以改善雙方間的合作并滿足各自的執法需求。(未完待續)