江蘇省鎮村布局規劃歷程回顧與思考

李蔚然

（江蘇省規劃設計集團城市規劃設計研究院，江蘇 南京 210019）

1 江蘇省鎮村布局規劃編制歷程回顧

1.1 基礎階段

農業產業迅速發展，農村建房需求大量釋放，為指導農村建設，1982年國家基本建設委員會、農業委員會聯合印發《村鎮規劃原則》，江蘇省積極響應，組織編制了全省范圍內的“村鎮規劃”[1]，規劃在指導農房建設、規范農房建設行為過程中的工作積累，為此后全省鎮村發展提供了空間基礎。

1.2 發展階段

1992年原國家計委辦公廳印發《關于開展農村小城鎮建設試點工作的若干意見（試行）》，將小城鎮建設作為村鎮建設的重點。為了平衡建設空間的快速拓展和農業生產空間的保護，江蘇在全省范圍內推動“兩區”劃定工作，為保證“兩區”劃定工作順利完成，江蘇省組織各縣市編制縣市域城鎮體系規劃，并以此指導編制“鄉鎮域規劃”[2]。

1.3 探索階段

為統籌城鄉建設、引導城鄉集聚集約發展，促進基本公平服務設施向農村覆蓋，江蘇省率先推行城鄉規劃的全覆蓋，全面調控、優化城鄉發展空間。2004年江蘇省頒布《江蘇省村鎮規劃建設管理條例》，2005年發布《江蘇省鎮村布局規劃技術要點》，同年在省內開展首輪鎮村布局規劃的編制工作[3]，進行了鎮村布局規劃編制的工作探索。

1.4 優化階段

2013年召開的中央城鎮化工作會議明確指出，城鎮化是現代化的必由之路，推進城鎮化勢在必行。在新型城鎮化發展的背景下，總結上一輪鎮村布局規劃編制的成效與不足后，江蘇省2014年開始在全省范圍內開展又一輪的鎮村布局規劃優化編制工作。

1.5 再優化階段

江蘇省啟東市北新鎮鎮村布局規劃如圖1所示。

圖1 江蘇省啟東市北新鎮鎮村布局規劃（2020年）

2019年江蘇省自然資源廳發布《關于做好鎮村布局規劃優化完善工作、支持加快改善蘇北地區農民群眾住房條件的通知》《江蘇省鎮村布局規劃優化完善技術指南（試行）》用以指導規劃編制，加強對鎮村布局規劃優化完善工作的指導，規范規劃編制與成果表達，提高鄉村地區規劃管理工作的質量和水平，隨后在全省范圍內推進新一輪鎮村布局規劃編制工作。

2 村莊分類規劃編制的演變情況

2.1 編制重點的變化

不同時期因發展階段不同面臨的問題存在差異，鎮村布局規劃編制的重點不斷發生變化。打基礎階段的“村鎮規劃”編制以指導和規范當時大量涌現的無序農房建設為重點。發展階段的“鄉鎮域規劃”編制重點是平衡建設與保護之間的矛盾，引導集約建設，保護基本農田。2005年的第一輪鎮村布局規劃，其規劃編制的重點是引導城鄉集聚集約發展，促進城鎮基礎設施向規劃布點村莊延伸、基本公共服務設施向農村覆蓋。

新型城鎮化建設背景下的第二輪鎮村布局規劃編制是反思上輪編制的成效和不足之后通過鎮村體系的優化，提高城鎮化的發展質量，體現地方人文特色。最新一輪鎮村布局規劃編制重點是推進城鄉融合發展。在不同的編制背景下，規劃編制的重點不斷變化，以遵循自然規律和尊重城鄉空間差異發展為指導思想[4]，規劃編制主要內容從就空間論空間逐步轉變為對社會、經濟、文化、空間各方面進行全面綜合的統籌引導。江蘇省鎮村布局規劃編制重點變化如圖2所示。

圖2 江蘇省鎮村布局規劃編制重點變化

2.2 分類體系的演進

結合規劃重點的變化以及政策環境影響，三輪鎮村布局規劃編制中的村莊分類體系也在相應變化。2005年第一輪鎮村布局規劃編制將村莊分類為規劃布點村莊與非規劃布點村莊，但在規劃實施過程中，非規劃布點村莊搬遷實施難度較大。各個地區也在編制中進行了結合自身實際的分類探索，如高郵市將重點村細化為拓展型和提升型兩類，全市411個重點村需要進行拓展建設（75個）的僅占18.2%；金壇市將特色村進一步細化為歷史文化型、丘陵山地型、旅游觀光型、水網密布型；昆山市結合發展現狀，考慮到已經開展多年的零散村莊動遷工作和居住環境不佳的村莊動遷意愿，在省指導意見基礎上增加了“近期動遷村”的分類。各地的規劃實踐說明在規劃管理和實施過程中，省指導意見確定的三類村莊實際上還無法全面定義村莊發展的全部類型，還有進一步優化調整的空間。其后的一輪鎮村布局規劃編制將規劃布點村莊改為規劃發展村莊，并結合村莊功能進一步分為重點村和特色村，將發展方向不太明確的自然村定為一般村。最新一輪鎮村布局規劃按照新的村莊分類原則進一步優化，形成了當前的村莊分類體系。

2.3 技術方法的提升

在多輪規劃編制過程中，也實現了技術方法的提升，從早期傳統的文本圖紙成果到最新GIS技術的應用，數據內容也從一開始的僅入庫規劃布點（保留村莊）轉為所有規劃類型村莊的全覆蓋，最新一輪鎮村布局規劃已經形成了全省統一的成果數據庫管理系統。

2.4 規劃實施的成效

“村鎮規劃”作為省內鎮村布局規劃的雛形，在全國范圍內實現了村鎮規劃編制領域先行先試的探索，在省內實現了村鎮規劃的省域統籌。此后的多輪規劃編制，規劃重點不斷結合政策變化進行調整，逐步完善規劃編制內容，提高規劃編制水平，與其他類型的相關規劃相輔相成，引導村莊建設的集聚發展，優化了城鄉空間格局，縮小了城鄉基本公共服務差距，凸顯了鄉村特色，為江蘇“美麗鄉村”“特色田園鄉村”規劃建設奠定了良好的基礎。

3 未來村莊分類體系規劃優化路徑

3.1 堅持集約發展的方向

鎮村布局規劃從指導農房建設到保護基本農田，再到推動城鄉公共服務均等化以及凸顯特色，再到全面落實鄉村振興，促進城鄉融合發展，始終緊跟政策背景變化，雖然每一輪編制重點隨編制背景發生變化，但集約發展、高質量發展的核心思路一直貫穿始終。引導城鄉空間集聚集約發展的同時也要注意控制與引導相結合，逐步推動實施[5]。

3.2 優化動態更新的機制

村莊規劃是鄉村地區開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。鎮村布局規劃劃定的村莊分類是指導村莊規劃編制的重要依據，村莊規劃的規劃期限一般為15年，鎮村布局規劃并沒有明確的規劃期限，實際上鎮村布局規劃對村莊分類的結果，是在動態更新前提下的一個近期規劃結果。以一個近期規劃指導一個遠期規劃，存在一定局限性。

如某行政村在組織村莊規劃編制時，按照鎮村布局規劃確定的村莊分類，撤并一個搬遷撤并類村莊，但可能未來隨著城鎮化的發展和其他社會經濟環境的變化，可能搬遷撤并類村莊還會增加。按照鎮村布局規劃編制的村莊規劃可能不足以有效指導村莊的長期建設。

3.3 增加公眾參與的比重

規劃編制和實施越來越重視公眾參與，鎮村布局規劃的重點空間在鄉村地區，規劃不僅應該強調自上而下的規劃傳導，更應注重自下而上的反饋，了解民眾的迫切需求和村莊主體的發展訴求，避免規劃實施過程中產生矛盾[6]，使規劃更具備科學性和可實施性。

3.4 提升管理數據的精度

鎮村布局規劃目前已經形成全省統一的成果數據庫管理系統，但成果是以分類村莊的點位入庫（涉及近期建設的村莊落實邊界），在當前的規劃編制體系下，從規劃管理實施角度出發，未來鎮村布局規劃的數據庫成果應全面落實到邊界，劃定每種類型村莊的具體空間范圍，便于與其他規劃類型銜接以及更好地實施建設管控。

3.5 堅持因地制宜的思路

鎮村布局規劃的核心目的是推動要素、資源在城鄉之間的高效流動，引導城鄉融合發展，促進城鄉共同繁榮，在編制過程中要堅持因地制宜進行組織編制。各地區在城鄉發展階段、地域特征以及鎮村關系方面都存在明顯的差異[7]，以江蘇為例的鎮村布局規劃編制經驗并不完全適用于其他地區，各地區應結合自身的特征和發展訴求進一步優化調整編制。

4 結語

鎮村布局規劃在規劃體系中的重要作用，要求其在編制過程中對全縣域進行細致的系統化研究，有效銜接市縣級國土空間規劃的城鎮體系規劃要求，并落實到鄉鎮級國土空間規劃的鎮域規劃中。在規劃類型上，銜接總體規劃（鄉鎮國土空間規劃）與詳細規劃（村莊規劃），鎮村布局規劃確定的村莊類型直接決定了村莊未來建設空間是否存在增量，在編制詳細規劃時除了要落實上位總體規劃的要求，還要結合鎮村布局規劃確定的村莊類型，進一步明確村莊規劃的編制重點。全新的國土空間規劃編制的背景下，鎮村布局規劃在規劃層次和規劃內容上，都是一個重要的環節。本文通過對江蘇省鎮村布局規劃編制歷程及編制內容演變的梳理和研究，總結和歸納了江蘇省鎮村布局規劃編制的特點。江蘇省鎮村布局規劃在多輪規劃編制工作中逐步提升規劃編制水平，并在此過程中實現了有效引導村莊建設集聚發展、優化城鄉空間格局、縮小城鄉基本公共服務差距、凸顯鄉村特色的成效。江蘇省的鎮村布局規劃編制工作是基于對省情的深刻認知以及對省內鄉村的現狀特征、鄉村發展規律總結的基礎，不能完全適用于國內其他地區的鎮村布局規劃，但基于江蘇實踐的總結與思考，能夠為其他地區鎮村布局規劃編制提供借鑒。