走在前 做示范 完善和加強備案審查制度

文 涂青林

備案審查是憲法法律賦予各級人大常委會的一項重要職權，是保障憲法法律實施、維護國家法治統一的憲法性制度。黨的十八大以來，廣東省人大常委會堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平法治思想為指導，踐行全過程人民民主理念，貫徹落實黨中央關于備案審查工作的決策部署和全國人大常委會工作要求，認真履行憲法法律賦予的職責，積極探索創新、扎實工作，在全國首個推進備案審查制度化、規范化、數字化、智能化發展，切實落實“有件必備、有備必審、有錯必糾”要求，備案審查工作取得突出成效。2016年全省統一的備案審查信息平臺建成使用以來，廣東省人大常委會在線備案審查規范性文件2000多件，依法審查并糾正存在合法性等問題的規范性文件160多件，有力維護了國家法治統一和人民群眾合法權益。

一、加強思想武裝，堅持以習近平法治思想引領提升備案審查工作

省人大常委會堅持用習近平法治思想武裝頭腦，引領和提升備案審查工作。

（一）充分認識完善和加強備案審查工作，是堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導和保證中央令行禁止的重要保障。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視憲法實施和監督，一直強調加強規范性文件備案審查工作。全國人大常委會對備案審查工作多次提出要求。省人大常委會深入學習領會黨中央決策部署，充分認識備案審查是一項憲法性制度和具有高度政治性法律性專業性的重要工作，完善和加強備案審查工作，是深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”的重要保障。

（二）充分認識完善和加強備案審查工作，是堅持依憲治國和加強憲法實施與監督和維護憲法權威的重要舉措。備案審查是符合中國國情、具有中國特色的社會主義憲法監督制度，是推進全面依法治國向縱深發展的重要舉措。省人大常委會高度重視加強備案審查各項工作，在實踐中監督和促進各類規范性文件符合憲法精神，維護憲法權威。

（三）充分認識完善和加強備案審查工作，是維護國家法制統一、規范權力運行和保障人民群眾合法權益的重要途徑。省人大常委會不斷深化對備案審查工作重要性的認識，建立了發現和糾錯機制，及時發現并依法糾正規范性文件中與憲法法律相抵觸的內容，防止有關機關法外設權，從源頭上防止權力濫用、維護公平正義，努力讓文本上的憲法法律“活起來”“落下去”，不斷發展全過程人民民主，更好地維護國家法制統一和人民群眾合法權益。

二、堅持推進“七個一”，率先實現備案審查制度建設取得新進展

廣東省人大常委會在全國率先推進地方人大備案審查制度建設“七個一”工程，推動制度機制建設優勢更好轉化為工作效能，有力保障了全省備案審查工作高質量發展。

（一）堅持“一個體系”，率先建立“1+N”備案審查制度體系。“1”是率先出臺一部新時代備案審查地方性法規，省人大常委會于2018年制定、2021年修訂廣東省備案審查條例，是本省備案審查領域的一部具有綜合性、基礎性和創新性的地方性法規。條例以貫徹落實黨中央“三必”要求和憲法及其相關法為制度設計軸線，將各級“一府一委兩院”和下級人大常委會制定的規范性文件納入同級人大常委會備案審查范圍，從制度層面實現了備案審查全覆蓋，明確了各級人大常委會及辦公廳（室）、專工委和制定機關等的工作職責，細化了規范性文件備案、審查和糾正的標準、方式和程序，并在全國首次規定了建立健全備案審查銜接聯動機制、聽取和審議備案審查工作情況報告制度、規范性文件備案工作情況通報制度、委托第三方協助審查研究機制、引導社會各界有序參與備案審查機制和備案審查信息平臺建設使用機制等6個先行性制度規定，為全省備案審查工作提供了高質量立法保障。

2023年3月以來，按照全國人大常委會法工委關于推進地方人大備案審查制度建設試點工作部署，由廣東省人大常委會牽頭、浙江省人大常委會配合，共同做好省備案審查條例修訂工作，并為兄弟省區市人大提供省級備案審查條例示范參考文本，目前已完成省備案審查條例修訂草案的起草、立法調研和征求意見等工作，擬適時提請省人大常委會會議審議通過。同時，由廣東省起草了一個條例示范參考文本稿，征求有關方面意見后按時報送了全國人大常委會法工委。

“N”是多個配套規定。積極制定貫徹實施憲法法律關于備案審查制度的配套規定，創造性落實黨中央決策部署。經報請廣東省委同意，省人大常委會黨組制定、印發了關于貫徹黨中央決策部署充分發揮備案審查工作作用方面的文件以及規范性文件備案審查工作規定、加強新形勢下備案審查工作的指導意見、建立健全備案審查銜接聯動機制意見、備案審查信息平臺運行使用管理辦法和相關法規規章規范性文件清理指南等18個配套規定，還在全國率先編發了1本備案審查工作手冊。

（二）堅持“一個報告”，率先建立健全聽取和審議備案審查報告制度。廣東省人大常委會于2018年5月首次聽取和審議了備案審查工作情況報告，同時大力指導、推動市縣人大常委會落實該項工作。在全國首次在省備案審查條例中對各級人大常委會聽取和審議備案審查工作情況報告制度作出專門規定，成為各地必須遵循的制度，于2020年底在全國首次實現了省市縣三級人大常委會聽取和審議備案審查工作情況報告全覆蓋。截至目前，省和21個地級以上市人大常委會連續6年、122個縣級人大常委會連續4年全部聽取和審議了本地備案審查工作報告，在備案審查信息平臺展示三級人大的報告文本，打造了學習交流的備案審查報告“數字看板”。

（三）堅持“一個聯動”，率先建立健全備案審查銜接聯動制度。廣東省人大常委會貫徹落實黨中央關于建立規范性文件備案審查銜接聯動機制的部署要求，在全國率先通過地方立法形式實現該機制入規。在廣東省備案審查條例中對地方黨委、人大、政府等機關之間建立備案審查銜接聯動工作機制作出專門規定，在各自履職的基礎上，要求縣級以上人大常委會法制工作機構加強與同級黨委、政府負責規范性文件備案審查的工作機構和下一級人大常委會法制工作機構，以及法院、檢察院有關審判和檢察業務機構之間的工作聯系協作和信息共享。指導廣州、江門、茂名、梅州等21個市和有關縣級人大常委會結合本地實際，建立了該項銜接聯動機制。

（四）堅持“一個案例”，率先建立備案審查典型案例交流和發布制度。2016年始廣東省人大常委會首次開展全省規范性文件備案審查典型案例匯編和交流工作，將案例在人大系統印發，為各級人大常委會“怎么審”提供指導示范。定期選編全省人大系統共4批70多例典型案例，大部分都入選為全國人大常委會法工委印發的地方人大備案審查交流案例，展現了全省備案審查工作的重要成果。2021年12月，廣東省人大常委會在全國首次采取召開新聞發布會形式集中公開發布一批共18例廣東省三級人大常委會備案審查典型案例，此后堅持每年都在省人大網站等公開發布一批備案審查典型案例。

（五）堅持“一個部署”，率先建立備案審查工作部署指導制度。2016年首次召開全省備案審查工作會議，對備案審查工作進行交流、總結和作出下一步工作部署。此后，為深入貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央關于加強備案審查工作的決策部署，以及全國人大常委會和省委工作部署，廣東省人大常委會每年都堅持召開至少一次全省備案審查工作相關會議，對備案審查工作進行交流、總結和作出具體部署。例如，2019年舉辦了實施省備案審查條例的全省宣貫會，有力推動了全省各級備案審查工作的規范有序開展，促進了規范性文件制定質量的提高，全省備案審查工作整體上了一個新臺階。2020年，召開民法典相關法規專項清理工作推進會，及時總結、交流上一階段清理工作開展的經驗做法，部署推進下一階段的工作任務。2022年，召開省法規規章規范性文件數據庫建設工作座談會，明確由省人大常委會牽頭統籌和組織實施，省政府辦公廳、司法廳，省監委，省法院，省檢察院為成員單位，按照職責分工組織推進本系統建設工作。

（六）堅持“一個培訓”，率先建立備案審查培訓制度。2016年以來，廣東省人大常委會堅持每年舉辦至少一期全省備案審查工作培訓班。例如，2019年積極推動“大培訓，全覆蓋”，省市縣三級人大常委會分別舉辦了備案審查專題培訓班，開展對黨中央有關決策部署、憲法及其相關法和省備案審查條例的宣貫和備案審查信息平臺操作使用等方面的培訓，各級人大各專工委、同級“一府兩院”和鄉鎮人大共1000多名有關同志參加了培訓。2020年至2022年，每年組織360名從事備案審查工作的同志參加培訓，實現了全省備案審查培訓全覆蓋和制度化規范化，有力提高了工作人員政治素質和業務能力，加強了全省備案審查工作隊伍建設。

（七）堅持“一個智庫”，率先建立備案審查智力支持機制。2021年，廣東省人大常委會推動和支持華南師范大學成立了華南地區首個規范性文件備案審查研究中心，努力打造全國一流的實務與理論互促平臺和備案審查智庫。就備案審查中的重點難點問題，征求備案審查研究中心和有關人大代表、專家等方面的意見，召開相關座談會論證會，為備案審查提供決策參考。

三、堅持建設“三個臺”，率先實現備案審查能力建設取得新突破

廣東省人大常委會將全省統一的備案審查信息平臺和法規規章規范性文件數據庫建設作為提高全省各級備案審查能力建設的重要抓手和創新載體，積極先行先試并高起點、高標準、高質量規劃建設。2016年，在全國首個建成使用全省統一的規范性文件備案審查信息平臺和法規規章規范性文件數據庫，于2020年打造了功能更加智能、使用更加便捷的信息平臺及數據庫2.0版；2022年對信息平臺和數據庫重點功能進行了優化。信息平臺與全國人大法規備案審查信息平臺相聯通，由省市縣鎮四級人大和“一府一委兩院”及其部門使用，為社會公眾提供相關服務，構建了全省“一張網”，為全省備案審查工作跨越式發展提供了有力支撐。

全國人大常委會對廣東的這項工作給予指導、支持和肯定，并明確由廣東省承擔試點工作任務。全國人大常委會法工委分別于2018年8月首次在廣州召開召開全國性備案審查信息平臺建設現場推進會，于2022年9月召開全國省級法規規章規范性文件數據庫建設推進會，均安排廣東省作了成果在線展示匯報，大力推廣廣東省的經驗做法。

（一）建成“一個大平臺”，打造了實現備案審查“四化”發展的新格局。

一是積極先行先試，廣東省人大常委會運用新技術加快推進信息平臺建設。運用大數據、人工智能等新技術，開發和優化了一鍵報備、電子備案、監測預警、智能審查、意見征集和統計分析等6大項備案審查主要功能及場景。同時，拓展了智能輔助立法、立法規劃計劃、法規草案修改和立法意見征集等4大項立法服務功能，積極探索廣東省智慧立法工作。

二是注重互聯互通，加快推進信息平臺共建共享。加強組織協調和人員培訓，至2018年底已完成將信息平臺延伸至全省所有市縣鄉使用，縱向聯通全國人大常委會和省市縣鄉五級人大及各委員會，橫向聯通各級政府及其部門、監委、法院、檢察院，形成全省“一張網”，構建了全省備案審查工作互聯互通、信息共享和業務協同的新格局。

三是探索智能化審查，著力提高審查和糾正工作效能。信息平臺具有智能輔助審查功能，可自動將審查的規范性文件與上位法進行智能匹配和比對分析，發現可能存在合法性等問題的自動標記顯示、生成初審意見，在線與制定機關溝通、督促糾正，大大提升了審查工作效能。

（二）建成“一個子平臺”，打造了踐行全過程人民民主的新渠道。探索審查要求、建議辦理新方式，在全國率先建成使用審查要求審和查建議受理子平臺，成為踐行全過程人民民主理念的生動實踐。2018年12月，省人大常委會在廣東人大網上正式開通規范性文件審查要求和審查建議受理信息平臺，并作為全省統一的備案審查信息平臺的子平臺，為公民、組織提出審查要求或審查建議，提供了新渠道新方式。通過該平臺登記、受理有關公民、組織對規范性文件提出的審查建議1000多件。

（三）建成“一個數據庫”，打造了推進全面依法治國和法治廣東建設的新場景。2021年6月，廣東被全國人大常委會法工委確定為4個省級法規規章規范性文件數據庫建設試點示范省之一，省級數據庫同時作為國家法律法規數據庫的子庫。省人大常委會加強部署，于2021年10月基本建成部署在省政府電子政務外網的廣東省法規規章規范性文件數據庫并不斷完善，于2022年8月在廣東人大網站和微信公眾號向社會公開。截至2022年8月底，省數據庫共歸集、入庫現行有效的各級各類法規規章規范性文件共13273件，實現了省市縣鄉四級規范性文件的全覆蓋，將廣東備案審查信息平臺和數據庫打造為法治廣東建設的重要展示平臺和窗口。

四、堅持立足“六個新”，推動備案審查工作高質量發展

一是貫徹新理念，進一步提高政治站位。深入學習貫徹習近平法治思想，貫徹落實黨中央關于完善和加強備案審查制度的決策部署，聚焦“國之大者”“省之要事”“民之關切”，深入推進新時代新征程備案審查各項工作，以備案審查高質量發展助力推進全面依法治國和中國式現代化新發展。

二是落實新任務，進一步做好地方人大備案審查制度建設試點任務。按照全國人大常委會法工委關于推進地方人大備案審查制度建設試點工作部署，貫徹實施新修改的立法法、監督法和全國人大常委會關于完善和加強備案審查制度的決定，繼續做好與浙江省人大結對修訂省備案審查條例工作，并為兄弟省區市人大提供省級備案審查條例示范參考文本。加強與省“一府一委兩院”等的溝通，探索和指導市縣人大常委會開展鄉鎮、街道規范性文件備案審查試點工作，以點帶面、全面推進，打通備案審查“最后一公里”，實現備案審查全覆蓋。

三是實現新升級，進一步加強備案審查能力建設。將備案審查信息化納入我省“數字人大”建設范圍，高標準、高質量推進全省統一的備案審查信息平臺和廣東省法規規章規范性文件數據庫的優化升級，精心打造信息平臺和廣東數據庫3.0版。堅持每年舉辦全省備案審查工作會議和培訓班，強化工作部署、交流和隊伍建設。

四是貫徹新要求，進一步提高備案審查工作質量。嚴把規范性文件備案關、審查關和糾正關。加強主動審查和專項審查工作，做好依申請審查、移送審查和聯合審查工作，發揮智庫、代表、專家等方面的作用，提高工作質量。

五是加強新指導，進一步推進市縣人大備案審查工作。指導、推動各市縣人大常委會在全國率先做好制定備案審查工作辦法、聽取審議工作報告、糾正至少一件規范性文件、開展一次報備工作檢查等七方面工作。

六是拓展新途徑，進一步開展備案審查理論研究和宣傳工作。繼續支持廣東省備案審查研究中心建設并推出高質量的理論研究成果。建立健全備案審查宣傳工作機制，注重與新聞媒體緊密協作，講好備案審查故事。