鄉(xiāng)村振興背景下宜居型農(nóng)村住房建設(shè)管理機(jī)制探討

來(lái)淑娜

（杭州市城鄉(xiāng)建設(shè)管理服務(wù)中心，浙江杭州 310000）

0 引言

為了改善農(nóng)村居住條件，提高農(nóng)房建設(shè)質(zhì)量，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，有必要從制度創(chuàng)新、政策支持、農(nóng)民自治、工匠管理、智慧管理、加強(qiáng)引導(dǎo)等方面對(duì)農(nóng)房建設(shè)管理提出建議策略，從而提高農(nóng)房建設(shè)管理水平，規(guī)范農(nóng)房建設(shè)管理體系，促進(jìn)農(nóng)房品質(zhì)穩(wěn)步提升。

1 農(nóng)村住房質(zhì)量安全現(xiàn)狀分析

農(nóng)戶建房的關(guān)注點(diǎn)主要集中于房屋造價(jià)、傳統(tǒng)做法和對(duì)宅基地的充分利用等方面，對(duì)房屋的抗震性能、結(jié)構(gòu)安全、風(fēng)貌美觀、舒適性等較為忽視，農(nóng)房建設(shè)仍面臨不少亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：①農(nóng)房建設(shè)施工隊(duì)伍的素質(zhì)參差不齊，普遍文化程度較低，且缺乏專業(yè)的指導(dǎo)和便捷的學(xué)習(xí)渠道。②管理力量不足，農(nóng)房建設(shè)點(diǎn)多、面廣，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的專職機(jī)構(gòu)和人員，而且人員變動(dòng)頻率較快。③村民依法建房意識(shí)淡薄，對(duì)依法辦理相關(guān)建設(shè)手續(xù)的認(rèn)識(shí)不夠。

2 農(nóng)房質(zhì)量安全管理機(jī)制研究

2.1 我國(guó)農(nóng)房質(zhì)量安全管理政策研究

我國(guó)主管農(nóng)村住房質(zhì)量安全的業(yè)務(wù)部門(mén)近年來(lái)先后印發(fā)了一系列政策文件，用于指導(dǎo)農(nóng)房建設(shè)工作，對(duì)宜居型農(nóng)村住房的發(fā)展方向提供了多層次多方位的指導(dǎo)，為保障農(nóng)村住房的質(zhì)量安全做出了努力。但政策文件的貫徹落實(shí)不僅需要自上而下的統(tǒng)籌管理，監(jiān)管維護(hù)，也需要自下而上激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，提升民眾參與度。政策落實(shí)中，各地應(yīng)因地制宜地細(xì)化實(shí)施方案，形成監(jiān)管機(jī)制，才能有效推進(jìn)政策落地[1]。各地針對(duì)農(nóng)房質(zhì)量安全管理的審批規(guī)劃、建造流程印發(fā)了政策性文件，在指導(dǎo)農(nóng)房建設(shè)管理過(guò)程中，逐漸將質(zhì)量監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化、工匠培訓(xùn)、因?yàn)?zāi)賠損等納入管理范圍，逐步建立長(zhǎng)效工作機(jī)制。但政策落實(shí)情況不理想：①各地根據(jù)情況出臺(tái)的農(nóng)房質(zhì)量安全管理相關(guān)文件覆蓋面不夠廣泛，執(zhí)行貫徹較好的多為試點(diǎn)地區(qū)。②縣級(jí)及以下基層管理部門(mén)對(duì)政策文件解讀不到位，貫徹不精準(zhǔn)。③各地出臺(tái)的文件難以全面推行，農(nóng)戶、建筑工匠等主要受眾群體主動(dòng)性不高。

2.2 農(nóng)房質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系研究

近年來(lái)，隨著村鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展需求日益提高，有關(guān)部門(mén)針對(duì)農(nóng)村住房的安全性、宜居性及風(fēng)貌保護(hù)等制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)村住房安全提供了支撐。但目前農(nóng)房質(zhì)量安全管理方向的標(biāo)準(zhǔn)仍存在以下問(wèn)題。

（1）標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)體系缺乏協(xié)同指導(dǎo)的整體性和綜合性。目前已出臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)則等技術(shù)文件，就層級(jí)、數(shù)量而言，已經(jīng)具備了標(biāo)準(zhǔn)體系的雛形，但未構(gòu)成完整的標(biāo)準(zhǔn)體系，不能全面指導(dǎo)農(nóng)房建設(shè)工作，且在標(biāo)準(zhǔn)管理與落實(shí)層面出現(xiàn)了脫鉤。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：①管理模式與標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施脫鉤。各地的農(nóng)房質(zhì)量安全技術(shù)指導(dǎo)主要取決于施工人員專業(yè)素養(yǎng)和對(duì)農(nóng)房建造方式的認(rèn)識(shí)水平，針對(duì)性和適用性不強(qiáng)。農(nóng)房建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)多為專家與主管部門(mén)掌握，實(shí)際建設(shè)過(guò)程中缺乏專業(yè)技術(shù)人員的指導(dǎo)，技術(shù)下鄉(xiāng)、定點(diǎn)幫扶無(wú)法全覆蓋農(nóng)村地區(qū)的技術(shù)需求[2]。②在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)層面，由于中間環(huán)節(jié)沒(méi)有掌握標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)要求的專業(yè)人員參與，存在標(biāo)準(zhǔn)要求與建設(shè)脫節(jié)的問(wèn)題，從而出現(xiàn)需要標(biāo)準(zhǔn)的人不了解標(biāo)準(zhǔn)，熟悉標(biāo)準(zhǔn)的人不直接參與農(nóng)房建設(shè)。

（2）現(xiàn)行農(nóng)房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的要求不協(xié)調(diào)。目前我國(guó)既有農(nóng)房的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，多立足于滿足基本居住需求和安全性保障上，在提升宜居性能、統(tǒng)一建筑風(fēng)貌、加強(qiáng)節(jié)能環(huán)保等方面尚無(wú)指標(biāo)化、體系化的目標(biāo)要求。農(nóng)村住房的功能應(yīng)與房屋裝飾裝修、基礎(chǔ)設(shè)施、污廢處理相結(jié)合，個(gè)體差異與整體布局應(yīng)協(xié)調(diào)。此外材料要做到綠色環(huán)保可持續(xù)，又要滿足居民的需求，符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展特色[3]。庭院美化、房屋設(shè)計(jì)應(yīng)與鄉(xiāng)村環(huán)境相協(xié)調(diào)，這在規(guī)劃和設(shè)計(jì)層面也要因地制宜提出不同的標(biāo)準(zhǔn)要求。以上問(wèn)題在我國(guó)各地的農(nóng)房建設(shè)中不同程度存在，從整體上看，技術(shù)指導(dǎo)的落實(shí)和實(shí)施效果還有很大的提升空間，如何滿足我國(guó)自然條件、經(jīng)濟(jì)水平、傳統(tǒng)文化、生產(chǎn)生活習(xí)慣各異的農(nóng)村地區(qū)建設(shè)需求，在明確標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)要求同時(shí)，為各地農(nóng)房建設(shè)引領(lǐng)留出空間，兼顧覆蓋性和針對(duì)性、技術(shù)性和適用性、嚴(yán)謹(jǐn)性和通俗化等，需要專業(yè)技術(shù)人員做出更多努力。

2.3 農(nóng)房質(zhì)量安全保障的理論基礎(chǔ)

安全是人民生命得以保證的重要基礎(chǔ)，黨的十九屆五中全會(huì)上就已經(jīng)明確指出，在十四五期間，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主。住有所居，居有所安作為農(nóng)村居住權(quán)保護(hù)的重要條件與內(nèi)容，通過(guò)加大對(duì)農(nóng)村房屋質(zhì)量安全的保護(hù)力度，以提高農(nóng)村居民自建住宅的質(zhì)量安全水平，這不僅符合維護(hù)鄉(xiāng)村房屋安全的重要事項(xiàng)，也符合促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，助力農(nóng)村振興的可持續(xù)發(fā)展趨勢(shì)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村村民最基本的居住權(quán)不被侵害。房子是關(guān)乎到滿足每個(gè)家庭的基本物質(zhì)生活與文化生活的必要條件，在每個(gè)家庭的日常生活中都離不開(kāi)房子，房屋的質(zhì)量安全與人民的財(cái)產(chǎn)和生活也息息相關(guān)，因此，重視房屋質(zhì)量安全，也就是把人民的生命安全放在了首位。房屋質(zhì)量安全要首先使房屋可以達(dá)到國(guó)家法律規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也需要滿足相關(guān)的強(qiáng)制性要求，讓居民的生命安全和財(cái)產(chǎn)安全可以得到有效的保障。這需要房屋建設(shè)團(tuán)隊(duì)的專業(yè)素養(yǎng)高，建造房屋有專業(yè)的設(shè)計(jì)圖紙以及政府的有力監(jiān)督共同協(xié)作完成。現(xiàn)階段，農(nóng)村房屋質(zhì)量安全已經(jīng)越來(lái)越被公眾和國(guó)家所重視了，鄉(xiāng)村房屋質(zhì)量安全涉及了房屋權(quán)和保護(hù)村民房屋安全和健康權(quán)，甚至住宅周圍的設(shè)施都將被包含其中，隨著城市的發(fā)展越來(lái)越呈現(xiàn)二元化的態(tài)勢(shì)，發(fā)展的不平衡造成了鄉(xiāng)村房屋質(zhì)量安全的監(jiān)管越來(lái)越和城市區(qū)分隔開(kāi)，農(nóng)村的房屋質(zhì)量安全問(wèn)題已逐漸被忽視。直到近年來(lái)，鄉(xiāng)村住宅品質(zhì)的安全問(wèn)題才重新被人們關(guān)注起來(lái)，它不但關(guān)系到了農(nóng)村居民的生存素質(zhì)，而且也深刻影響了中國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這就是實(shí)現(xiàn)住有所居的根本關(guān)鍵，只有真正解決了農(nóng)村住房質(zhì)量安全的問(wèn)題，才會(huì)促進(jìn)社會(huì)安定和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。

3 農(nóng)村住房質(zhì)量安全保障制度意義

3.1 有利于保障和改善農(nóng)村民生

農(nóng)村住房質(zhì)量安全保障制度充分體現(xiàn)農(nóng)村住房保障為農(nóng)民，完善公共基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)村人居環(huán)境，補(bǔ)齊民生短板。重視和抓好農(nóng)村住房建設(shè)質(zhì)量安全問(wèn)題，力爭(zhēng)解決農(nóng)村居民正在遭受面臨著的民生問(wèn)題，力爭(zhēng)讓農(nóng)村居民同城市居民一樣享受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的福利。通過(guò)逐步打破城市空間的二元性，逐步縮短與城市距離，朝著城市的一體化步伐邁進(jìn)，使農(nóng)民也能夠獲得較高的生活品質(zhì)與生存條件[4]。

3.2 有利于落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

2021 年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》對(duì)新發(fā)展階段優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興做出總體部署，發(fā)起了全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的總動(dòng)員。鄉(xiāng)村振興、生態(tài)宜居是關(guān)鍵，住房保障是基礎(chǔ)。農(nóng)村住房建設(shè)質(zhì)量安全問(wèn)題，是關(guān)乎千家萬(wàn)戶的重大問(wèn)題，不可有一絲馬虎，不可忽略任何一個(gè)細(xì)微環(huán)節(jié)。通過(guò)健全農(nóng)房建設(shè)質(zhì)量安全法律法規(guī)和監(jiān)管體制，完善建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，提高農(nóng)房設(shè)計(jì)水平和建設(shè)質(zhì)量，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，讓農(nóng)村居民真正得到實(shí)惠，切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的生命與財(cái)產(chǎn)安全。

3.3 有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

當(dāng)前，在中國(guó)城市和農(nóng)村發(fā)展中差距懸殊還是有明顯的差距，并且在直觀視覺(jué)上就能看出來(lái)農(nóng)村住房質(zhì)量和城市安全體系相差很多，在住房安全方面沒(méi)有規(guī)章制度和完善的管理體系。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的主要原因是因?yàn)檗r(nóng)民收入從整體水平上分析遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市收入，收入水平低自然就沒(méi)有高消費(fèi)的能力，對(duì)于房屋建設(shè)方面也是如此。在農(nóng)村生活中，主要消費(fèi)是為了滿足日常生活需要，并在當(dāng)前住房消費(fèi)上還停留在較低的層次上，主要是為了滿足日常生活[5]。所以，相關(guān)政府部門(mén)就應(yīng)該統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展，通過(guò)一些措施，擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村的扶持工作，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并增加農(nóng)民收入來(lái)源，充分改善農(nóng)村居民居住條件，提高居住質(zhì)量，切實(shí)解決農(nóng)民住房問(wèn)題，提高防災(zāi)抗災(zāi)能力，并且加強(qiáng)監(jiān)督管理，消除農(nóng)民住房質(zhì)量安全隱患。

4 農(nóng)村住房質(zhì)量安全管理機(jī)制策略建議

4.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，填補(bǔ)法律空白

杭州市相繼出臺(tái)《杭州市農(nóng)村住房建設(shè)管理暫行辦法》《杭州市農(nóng)村建筑工匠積分和評(píng)價(jià)管理暫行辦法》等文件，構(gòu)建農(nóng)房建設(shè)管理政策法規(guī)體系。探索鄉(xiāng)村建設(shè)立法，充分發(fā)揮立法對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)工作的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用，用法治的力量保護(hù)和發(fā)展美麗鄉(xiāng)村，從頂層設(shè)計(jì)領(lǐng)域布局推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，守護(hù)綠水青山、留住鄉(xiāng)愁。《杭州市鄉(xiāng)村建設(shè)條例》旨在通過(guò)立法規(guī)定部門(mén)職責(zé)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處建設(shè)管理職責(zé)；明確村莊風(fēng)貌管控具體工作要求；規(guī)范和促進(jìn)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；規(guī)范農(nóng)村住房建設(shè)全過(guò)監(jiān)管和服務(wù)；規(guī)范農(nóng)村建筑工匠管理；建立促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)長(zhǎng)效管理機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域各項(xiàng)工作“有法可依，有章可循”。

4.2 接續(xù)政策支持，銜接鄉(xiāng)村振興

農(nóng)村危房改造、易地扶貧搬遷等針對(duì)農(nóng)村特殊群體實(shí)施的農(nóng)村住房安全保障工作有完善的政策與技術(shù)指導(dǎo)，中央及地方政府配套了專項(xiàng)資金。探索政策延續(xù)性，擴(kuò)大扶持對(duì)象范圍，健全農(nóng)房質(zhì)量安全資金管理機(jī)制。一方面，增加資金補(bǔ)助，推行以獎(jiǎng)代補(bǔ)，鼓勵(lì)政府與社會(huì)協(xié)同參與，注入資金活力；另一方面，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)，降低貸款利率，完善農(nóng)房建設(shè)貸款機(jī)制。

4.3 引導(dǎo)農(nóng)民自治，鼓勵(lì)共同締造

遵循從群眾中來(lái)，到群眾中去的工作準(zhǔn)則，實(shí)行農(nóng)民共同締造的工作宗旨與方式，充分尊重農(nóng)民意志，實(shí)施決策合謀、發(fā)展共建、施工共管、效益共評(píng)、結(jié)果共享的全民參與管理模式，建房戶可以自己選擇農(nóng)房設(shè)計(jì)方案，并且以建房戶的參與情況、滿意程度作為竣工驗(yàn)收的基礎(chǔ)，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)房設(shè)計(jì)管理和建房戶意愿的合謀。

4.4 規(guī)范工匠管理，提升工匠技能

完善鄉(xiāng)村建設(shè)工匠資質(zhì)認(rèn)定與培養(yǎng)方案，有效吸引農(nóng)民工回鄉(xiāng)，既確保了對(duì)農(nóng)房建設(shè)工程質(zhì)量安全把控，也有效減少了農(nóng)民建房成本。如杭州市在培育農(nóng)村建筑工匠方面采取了一系列措施。通過(guò)培訓(xùn)、技能比武等來(lái)提高工匠理論水平、規(guī)范意識(shí)、質(zhì)量安全意識(shí)和實(shí)操技能。建立工匠積分信用制度，從24 個(gè)方面對(duì)農(nóng)村建筑工匠實(shí)施星級(jí)評(píng)價(jià)，形成統(tǒng)一的評(píng)價(jià)體系和信用等級(jí)，積極推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域的信用制度建設(shè)。通過(guò)實(shí)施積分制，以用戶滿意度評(píng)價(jià)形成“優(yōu)勝略汰”的市場(chǎng)化機(jī)制，倒逼工匠提升自身綜合業(yè)務(wù)素養(yǎng)和建房水平。探索成立農(nóng)村建筑工匠協(xié)會(huì)，為農(nóng)村工匠提供更多保障。拓寬工匠就業(yè)渠道。通過(guò)政策引導(dǎo)，讓有能力的工匠可以參與鎮(zhèn)村的小額工程招投標(biāo)，以市場(chǎng)化機(jī)制提高工匠收入，為工匠隊(duì)伍自我更新塑造內(nèi)生力。

4.5 建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，納入平臺(tái)管理

完善農(nóng)房建設(shè)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)的管理指標(biāo)項(xiàng)和技術(shù)指標(biāo)項(xiàng)，基于“一戶一檔”的原則，實(shí)現(xiàn)農(nóng)房建設(shè)服務(wù)集于一體的平臺(tái)建設(shè)，建立農(nóng)房建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)。如杭州市通過(guò)構(gòu)建農(nóng)房建設(shè)智慧管家系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)在線選圖、VR 選圖、在線選材比價(jià)、在線審批、在線監(jiān)管、工匠星級(jí)評(píng)價(jià)等功能，所有審批、監(jiān)管、服務(wù)事項(xiàng)“一站式”完成，規(guī)范了全市農(nóng)房建設(shè)隊(duì)伍和建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，形成規(guī)范化的建房體系。

4.6 切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)房建設(shè)的合理引導(dǎo)和管理

①科學(xué)規(guī)劃。新建農(nóng)房應(yīng)盡量避開(kāi)地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)，建房選址要確保安全。②建立農(nóng)房設(shè)計(jì)通用圖集，實(shí)現(xiàn)“有圖紙建房”。如杭州市通過(guò)開(kāi)展“最美農(nóng)房”設(shè)計(jì)方案征集評(píng)比、邀請(qǐng)專家設(shè)計(jì)等多種方式建立農(nóng)房設(shè)計(jì)圖集，不斷豐富標(biāo)準(zhǔn)通用圖集和VR 圖集的數(shù)量，以適應(yīng)農(nóng)戶對(duì)建房的不同需求。③加強(qiáng)對(duì)管理人員的培訓(xùn)。農(nóng)村建房管理隊(duì)伍要延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），建立相對(duì)完善的“市縣鎮(zhèn)”三級(jí)管理體系，并進(jìn)一步提升其懂法、執(zhí)法能力。④引導(dǎo)農(nóng)村建房戶依法建房。大力宣傳農(nóng)村住房建設(shè)管理辦法，積極引導(dǎo)廣大農(nóng)村建房戶學(xué)法、懂法，增強(qiáng)依法建房的法律意識(shí)，提高其參與農(nóng)村建房管理的積極性、主動(dòng)性。

5 結(jié)語(yǔ)

本文主要針對(duì)現(xiàn)在農(nóng)村住房存在的問(wèn)題和現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出合理的解決辦法和措施，規(guī)范農(nóng)房建設(shè)管理隊(duì)伍、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、體系，保障農(nóng)村住房質(zhì)量安全，改善農(nóng)村人居環(huán)境，助力鄉(xiāng)村振興。