突發公共衛生事件下基層治理能力提升研究

張文艷，王 琳

（1.邢臺開放大學，河北 邢臺 054000；2.河北開放大學，河北 石家莊 050080）

一、基層政府在突發公共衛生事件中應急管理現狀

1.呈現“命令型”特點

在應對突發公共衛生事件時，基層政府能夠迅速而積極地響應上級安排和部署，及時成立專門的組織機構，逐級傳達貫徹各級行政指令，并適時作出調整，整個工作凸顯了行政命令的特點，對社會管控的效果也得到不同程度的強化。但同時也暴露了行政不作為或亂作為的狀況，凸顯出基層應急管理能力的短板。

2.能夠迅速作出響應

隨著治理結構和模式的變化，基層政府涵蓋的社區和村委的職能也相應調整，行政性相對突出，社區村干部逐漸公職化，基層黨組織建設不斷強化，使行政指令能夠迅速深入基層，便于基層政府作出快速回應。[1]因此，基層政府在接到指令后，對內利用各種方式和渠道廣泛動員社會的各種力量共同參與其中，及時做好便民服務工作，防止情況擴散蔓延。在突發公共衛生事件管理中，大喇叭作為宣傳動員的主要工具被基層政府廣泛采用，對廣大群眾了解形勢、做好個人防護起到了一定作用。在管理過程中，基層組織為村民提供了系列保供服務，這些細微而周到的服務，提高了基層組織服務水平，為基層治理效能提升奠定了良好基礎。

3.中堅力量的回歸和影響

外出務工人員和學子給基層突發公共衛生事件應急管理工作注入了新鮮的力量，體現在以下三個方面：一是信息溝通更為流暢。在外地工作人士和在外求學的學子是社會的中堅力量，他們大多能夠熟練使用互聯網，知識相對豐富、經歷和眼界也更加寬廣，能主動關注和交流突發公共衛生事件動態信息。二是主動參與到突發公共衛生事件中來。在突發公共衛生事件發展過程中，產生了一批志愿者，他們能主動參與到突發公共衛生事件中來，體現了積極參與社會治理的意愿和社會責任感。三是增強了代際互動和溝通。返鄉群體給家庭帶來的代際互動起到了一定的正面作用，在“年輕人”的不斷督促下，多數“老年人”在突發公共衛生事件防護中的意識也在不斷增強。

二、存在的風險和問題

1.人口流動性強增大了風險

人口流動是影響突發公共衛生事件的重要因素，而基層尤其是農村流動人口數量大、成分復雜，這無疑增大了突發公共衛生事件的風險。這主要表現在以下兩個方面：一是外出務工人員多。一旦因為突發公共衛生事件遭遇停工停產，返鄉避險往往會成為農民工迫不得已的首要選擇。突發公共衛生事件形勢好轉后企業的復工復產也同樣加劇了人口流動。二是流動人口成分復雜。近年來城市居民對于綠色、生態、健康出游需求顯著攀升，美麗鄉村吸引了大量市區游客的到來，人口流動從單向的農村流向城市轉變為農村與城市之間的雙向流動，無形之中增大了突發公共衛生事件外部輸入的風險。

2.信息透明度下降加大了管理難度

受傳統習俗和生活習慣的影響，村民習慣于走村串戶，特別是城鄉接合地區流動人口多、外出務工人員多，易出現群體聚集，突發公共衛生事件管理潛在風險較大。同時，村落住宅結構和村民隱私權意識有限導致信息透明度降低，無形中為突發公共衛生事件管理增加了難度。雖然基層有關部門利用大數據加強管理，及時進行追蹤、篩查，發現異常情況及時報告處置[2]，但是，由于法律意識淡漠，而大數據的通報時間有所延遲，這中間的時間差往往加大了突發公共衛生事件傳播風險，這也從側面反映了今天基層突發公共衛生事件管理面臨的復雜局面。

3.物資需求和供應依賴加大了基層壓力

突發公共衛生事件之下基層政府物資保供能力也面臨嚴峻考驗，主要體現在對物資的需求和物資供應兩個方面。一是基層居民對生產生活物資需求的依賴。現階段城鎮居民物資供應主要依賴社會供應，而以往能夠自給自足的農村居民由于生活方式的變化、種植方式的單一，很多生產生活物資也都依賴社會供應，對社會物資的需求依賴極強。這就要求基層在做好突發公共衛生事件管理的同時，還要做好基層民眾的物資生活保供，以維持正常生產生活秩序。二是突發公共衛生事件對基層農村物資的生產、流通、銷售都造成了很大影響，很多物資進不來、出不去，供應、銷售渠道不暢。所需要的種子、農藥、化肥等生產物資進不來，影響了農業生產，而農民所生產的農副產品以及農產品加工業在原材料和產品的運輸和銷路上也同樣存在困難。基層農業生產、流通、銷售的任何一個環節出現問題，都有可能波及整個產業鏈，這些都為基層增加了工作難度和壓力。

4.公眾信息甄別能力低加劇了破壞性

信息發布的公正、公開、透明、及時在突發公共衛生事件中具有非常重要的作用，而信息的取得和提供是影響信息發揮作用的關鍵。在突發公共衛生事件中，公眾容易產生緊張、恐慌情緒，尤其是基層的農村民眾，由于農村勞動力老齡化，加上村民使用手機大多用于娛樂、社交等，相對于城市居民更容易受到虛假信息、網絡謠言等偽信息因素干擾，越發凸顯了偽信息擴散在突發公共衛生事件中的負面作用。而政府的輿論導向性作用發揮往往晚于事態發展，只能事后辟謠，而不能防患于未然，這無形中給突發公共衛生事件管理增加了難度。如何通過各種渠道迅速及時地將有關信息傳達給基層民眾，使他們能夠甄別虛假信息、網絡謠言，不受到偽信息因素干擾，進而采取過度應對措施，是基層亟須解決的問題。

5.運行機制不暢增加了管理成本

在突發公共衛生事件萌芽階段，危害程度相對較低，管理成本和代價也相對較低。而當突發公共衛生事件蔓延開來甚至大面積暴發之時，管理成本將會成倍增加，而此時各種不足之處往往會暴露無遺，這時就需要付出巨大代價去抵御危機，而機制的完善、政令的統一和有序協調將會有效降低這種可能。此外，基層的突發公共衛生事件管理工作發展不平衡，相對而言，農村比社區的突發公共衛生事件管理更嚴格。這些都說明基層運行機制不暢，各職能部門間應急聯動能力較低。

三、基層突發公共衛生事件應急管理能力的提升策略

1.機構建設

建立一個職能明確、責權分明、組織健全、高效統一、運行靈活的機構是保障突發公共衛生事件期間政令統一、實現部門間高效協調運作的前提。這種機構不應該是臨時性機構，而應該是常設性的核心決策機構，能夠統籌協調政府各職能部門的職責權限，及時正確作出科學應對措施，并不斷總結經驗教訓，加強基層和社會公眾之間的溝通交流。在此基礎上，建立健全相關議事規則，進一步完善“黨委領導、政府統籌、衛生部門主管、相關部門配合、社會各界支持、市場有效介入、群眾廣泛參與”的應急管理體系。因此，要從以下幾個方面加強工作：一是加強組織領導，制定工作方案、議事規則和工作流程，優化人員配置，補齊短板和薄弱環節，確保責任落實到位。二是加強宣傳引導，豐富宣傳內容、頻次和形式，加大宣傳力度，及時處置不良輿情，防止炒作，有效回應社會關切，科學引導社會輿論。三是設置聯合管理組，增加聯防聯控力量，加強統籌協調和人員配備、輪換值守、分流檢查等制度建設，強化重點地區重點人員的督查排查，向重要點位傾斜，增派人手，增設監測點。四是加強內部管理監管力度，完善責任追究機制，將各項職責落實到部門和人頭，形成責任閉環。

2.隊伍建設

一是加強專業人員隊伍建設。基層衛生機構的專業化隊伍建設問題尤為突出，基層村醫不能只是一個簡單的公共衛生“登記員”，而應該是健康的“守門員”，承擔起基層的醫療工作。要按照需求導向原則，建設應急管理專業技術隊伍，加強基層衛生機構人才儲備，提升村醫專業能力水平，加強村醫診療傳染病的培訓，強化專業的醫療知識儲備，提高臨場反應能力，不斷提升生命救治能力。二是加強對基層實際管理者的培訓。突發公共衛生事件的處理不僅需要專業化的隊伍，更需要基層管理者的配合，應急管理的主要決策者是基層領導，他是處于核心地位的。而基層的最高決策者就是村干部，他們是新時代農村建設的骨干力量，直接擔負著整村發展任務的核心。村干部的能力更是直接關系著村居的發展、突發公共衛生事件處置安全等重任。因此，要約束、引導廣大村干部加強和規范日常工作，切實發揮基層核心引領作用，加強對基層領導干部尤其是村干部的培訓，不斷提升他們的決策能力、危機處理能力、宏觀統籌能力。三是加強對公眾的危機教育和培訓，提升公眾的危機意識和正確解決問題的能力，將傷害降到最低。在此基礎上，加強應急管理的新技術和新設備研發，打造專業應急設備。同時，動員全社會的力量，增強社會力量的參與程度。

3.平臺建設

在突發公共衛生事件中，如何利用信息化手段提升基層政府尤其是農村應對突發公共衛生事件的能力，打通農村突發公共衛生事件管理“最后一公里”尤為重要。首先，要建立一個全國統一的平臺。當前，突發公共衛生事件數據分析技術日趨完善，推進突發公共衛生事件管理信息統一，簡化檢驗步驟，化繁為簡，建設統一平臺，正是民眾目前迫切的需要，可以有效降低各地自建平臺的技術壓力與管理成本。通過統一平臺，匯聚各地數據，在確保安全的情況下分析運用，有利于統籌各地突發公共衛生事件管理工作，指導廣大群眾出行、娛樂、生活，釋放出龐大的“數據紅利”。其次，拓展平臺應用。在突發公共衛生事件管理中充分利用信息化手段是貫徹落實黨中央鄉村振興戰略的需要，還可以提高突發公共衛生事件管理的智能化、科學化、精準化水平，因此打造一個集信息采集、發布、上報、監控等多功能于一體，可以通過手機、電腦、電視以及多媒體觸屏操作的全覆蓋、無線數字化的綜合信息服務平臺，可以保障農村突發公共衛生事件管理工作落實到戶、落實到人，不留死角。同時，不斷優化平臺的功能，助力突發公共衛生事件管理工作的高效開展。一是通過平臺加載具有地方特色的突發公共衛生事件管理專題信息，建設覆蓋鄉村的智能云廣播系統，實現遠程管控功能，提高村民對突發公共衛生事件形勢和管理措施的認識和理解。二是搭建突發公共衛生事件監控和自助填報系統，為鄉村人員流動管理提供信息化解決方案。通過在村管理點及卡口安裝視頻監控，建成鄉鎮派出所、村委會、村鎮主要出入口等重點區域監控調度網，實現聯防聯動，為監督管理提供便利。三是設置平臺便民服務模塊，將辦事指南統一上網，便于村民查詢各類補貼，享受國家政策紅利，提高村民辦事效率。通過平臺及時解決和反饋村民反映的問題，架起和村民溝通的橋梁，實現服務群眾“零距離”，提高村民的滿意度。[3]

4.機制建設

基層政府的突發公共衛生事件管理具有與城市截然不同的特點，而基層政府面臨的新形勢又使突發公共衛生事件管理面臨更多的變數和不確定性，因此，必須加強相關保障機制建設，保障受突發公共衛生事件影響的群眾盡快恢復正常生產生活秩序。一是要持續開展困難群眾走訪排查，堅持廣泛參與、社會協同原則，充分發揮急難臨時救助作用，全面了解受突發公共衛生事件影響群眾的生活狀況，主動發現生活困難的群眾。加大保障對象、外來務工人員、靈活就業人員排查力度，將受突發公共衛生事件影響導致基本生活出現困難的社區和農村居民，及時納入相應救助范圍。二是暢通社會救助服務熱線，及時回應群眾訴求。三是加強對重點人群的幫扶，尤其是加強對農村特殊困難群眾的照料服務，做好相關救助政策的有效銜接。

5.法制保障

基于各類突發公共衛生事件的緊迫性，各級基層政府往往在沒有授權的情況下以規范性文件的形式發布了很多行政指令，事后由各級人大常委會進行確認，為行政應急行為提供法治依據，但這種事后確認一定程度上影響了法律的權威性。因此，完善相關法律規章，明晰政府各職能部門的職責已成為迫切需要解決的問題。一是完善突發事件法律法規。現行《突發事件應對法》自2007 年公布施行以來，為突發公共衛生事件等提供了重要法律制度保障，發揮了重要作用。但是，面對新情況新問題，如工作領導和管理體制、信息報送和發布渠道、應急保障制度、權益保障等，需要通過修訂完善法律予以解決。二是推動巨災保險立法。巨災保險對由于突發、無法預料、無法避免且危害特別嚴重的如地震、颶風、海嘯、洪水、冰雪等所引發的大面積災難所造成的人身傷亡和財產損失能夠給予切實的保障，可以有效分散風險。通過保險業參與災害防治與救助，將政府應對重大災害的事后救助模式轉向以市場化保險手段為主體的事前安排，能夠充分發揮保險業在災害評估管理和災后保險服務等方面的優勢，這些優勢都需要立法得以確保和維護。

四、結語

盡管基層政府在應對突發公共事件中積累了豐富的經驗，提升了應急管理能力，但是還應該在實踐中不斷探索和反思，總結出適合基層特色的突發公共衛生事件應對模式，在機制建設、機構建設、隊伍建設、平臺建設、法制保障等多方面進一步加強基層突發公共衛生事件應急管理能力建設，以保障社會的穩定和健康有序，保障人民生命財產安全，從而為國家和社會的健康發展保駕護航。