河湖“清四亂”規范化常態化工作實踐與思考
——以佳木斯市為例

王 俊，李鐵男，郭微微，楊阿龍，孟昊杰，郝旭東

(1.黑龍江省水利科學研究院，哈爾濱 150080；2.黑龍江省龍研水利規劃設計有限責任公司，哈爾濱 150080；3.黑龍江大學 水利電力學院，哈爾濱 150080)

1 項目背景

1.1 概 況

佳木斯市擁有“三大江”水系，共有河湖庫384條(座、個)，其中省級河流6條。2018年，開展河湖“清四亂”專項行動以來，發現河湖問題2 000余個，占全省問題總數的10%，呈現“戰線長、范圍廣”的特點，河道管理范圍內建設房屋、亂堆垃圾、圍堤開荒種地、種植高稈作物、河道采砂堆砂行為不規范、未批先建等問題較多。通過一系列“清四亂”專項整治行動，經過5年清理整治，實現侵占河湖問題逐年遞減、重大問題零增長，一大批妨礙河道行洪問題得到徹底解決[1]。

1.2 項目難點分析

1)整改完成問題反彈時有發生。“亂堆”、“亂占”、“亂采”問題由于隨機性和不確定性，且隱蔽性高，特別容易出現前面剛整改完、后邊又堆又占的情況。尤其是在河道內亂堆生活垃圾，隨時隨地都有可能發生。受利益驅使，一些人在河道偏遠地方偷采盜采砂石資源，隨采隨走，隱蔽性強、隨機性強，屢禁不止。由于大江大河河漫灘地的發育，在河道管理范圍內圍堤開荒種地，嚴重阻礙河道行洪；村民為保證田地不受洪水影響，前腳剛清理的圍堤又重新堆起來。

2) 農村河湖清理整治任務繁重。佳木斯市水系發達，農村河湖眾多，村民習慣性在河道內堆放生活垃圾、秸稈、禽畜糞便等“亂堆”問題，河道內圍欄或散養牛羊等畜禽“亂占”問題時有發生，河湖管護及環境清理整治任務任重道遠。縣、鄉、村級河長日常巡查、監管與現代化智能科技手段還不能相融合，河道保潔員、巡河員、河湖管護員等基層管護隊伍經費都無法保證，與當前及今后縱深推進“清四亂”任務不匹配，是河湖“清四亂”的重點和難點，是困擾打通河湖管護“最后一公里”的瓶頸。

2 經驗與做法

2.1 堅持高位推動，層層壓實責任

按照省總河湖長部署安排，多次召開市總河湖長會議，號召市、縣各級河湖長集中整治河湖突出問題。2018年以來，連續5年開展河湖“清四亂”一系列專項行動，在任總指揮的市河湖長制作戰指揮部統籌領導下，各市、縣積極組建指揮機構，強化組織保障，層層壓實責任，實行掛圖作戰、專班推進河湖“清四亂”[2]。僅2019年度，佳木斯市完成掛圖作戰清單1 229項具體任務，召開4次河湖長辦主任推進會議。

將河湖長制考核工作列入佳木斯市下轄市、縣經濟責任目標考核重要內容，將“四亂”清理整治工作列入河湖長制考核[3]，全面開展對市(縣)級河湖長辦、市(縣)責任部門和市(縣)級河湖長年度考核工作，落實各級河湖長履職盡責。

2.2 強化法治保障，提升整治成效

聯合市直水務、公安、檢察等執法監管部門，建立執法協同聯動機制，堅持問題導向、高位推動、部門聯動，形成聯合執法專項行動的強大合力，進一步完善水務、公安、檢察等多部門聯動協同機制，以點帶面，推動河湖日常管護工作有序開展，形成嚴格執法與公正司法的良性互動，維護河湖健康生態。

堅持目標導向、把握重點、扭住關鍵，強力推進聯合執法專項行動落地見效，對侵占河湖的違法違規行為進行全面清理整治[4]。市河長辦聯合公安、檢察等部門，聯合開展河湖“清四亂”和松花江私設圍堤清理整治工作。市檢察院開展公益訴訟立案調查涉河湖領域公益訴訟線索122件，制發行政訴前檢察建議89件，行政機關回復整改率100%。市公安機關偵破涉河違法案件70件。

2.3 全面系統排查，嚴格清單管理

為全面準確掌握“四亂”問題，佳木斯市深入開展自查自糾，實行清單化管理。全面開展基層河湖長實地排查、巡河員日常巡河檢查、社會力量監督舉報等手段，建立問題臺賬，明確問題位置、內容、類型、責任河湖長、整改進度等內容。創新出臺4項制度和2項管理辦法，完善河湖長日常巡河時間規劃、巡河日志記錄內容和流程等，規范巡河員和各級河湖長巡河檢查發現問題、處理、督辦及整改反饋等。堅決做到河湖一點一點排查，問題一個一個整改。

2.4 強化宣傳引導，營造濃厚氛圍

佳木斯市委宣傳部、團市委等部門組織多視角、全方位的宣傳，河湖長制宣傳工作深入人心，全民參與氛圍濃厚。電視臺、日報對佳木斯市開展的河湖“清四亂”系列專項行動跟蹤報道。發動全市中小學開展河湖長制“八個一”進校園活動，設立民間河湖長管河護河，參與巡河監督，推進水脈與文脈有機融合，大力發展民間河長，讓河湖長制工作融入人民群眾日常生活。

3 實施效果

3.1 行洪安全通暢

多年阻礙河道行洪的“四亂”頑疾得以清除[1]，特別是對松花江、黑龍江等6條省級河流沿岸重點問題實施清除。河道行洪能力得到了極大的提升，被侵占的水域、河漫灘逐步還河還湖還庫，河道更加通暢，河流、湖泊、水庫蓄滯洪空間逐步擴大，2019年汛期，松花江發生了10年一遇的洪水，超警戒水位0.7m；2021年汛期，黑龍江發生了10年一遇的洪水，超警戒水位0.75m，均未發生人身安全和個人財產損失，河湖庫防災減災能力大幅提高。

3.2 改善河湖面貌

截至2022年9月底，佳木斯市河湖“清四亂”專項行動累計清理整治“四亂”問題2 000余件，拆除違建51×104m2，清除河道內垃圾35×104t以上，清除非法圍堤約145km，打擊非法采砂船只40余艘。通過集中清理整治，河道更加暢通無阻、河水更加清澈見底、河岸帶更加翠綠優美、沿河風景更加怡人，河湖面貌煥然一新，美麗河湖、幸福河湖景象初步顯現。

3.3 提升水環境質量

2021年，扣除自然本底影響，根據佳木斯市人民政府公布的地表水質情況，佳木斯市水質優良比例達61%，監測區域各點位水生態狀況較好，各點位水生態綜合評價全部處于“良好”、“中等”等級，物種多樣性較高、群落結構穩定，河湖水環境質量呈現向好態勢。糧食總產達到110×108kg以上，優質水資源保障糧食安全。

3.4 恢復水生態空間

佳木斯市實施河湖“清四亂”專項行動的同時，積極推進河湖生態修復工程，清理整治河湖岸線管控空間，斥資2.5億元，開展灘地生態修復、退耕還草、廢棄砂場生態修復、耕地退耕還濕、堤防防浪林建設、調整農作物種植結構、黑臭水體治理、沿江景觀帶建設等18項重點生態修復工程，因地制宜建設景觀綠地，構建濱江親水平臺，打造東北三省唯一一條入選全國第一批的國家級示范河湖，通過國家驗收，獲得國務院資金獎勵激勵。

4 對策建議

4.1 強化依法依規管理保護

1)加快佳木斯市《河道管理條例》修訂研究和《河湖保護治理條例》立法研究，聚焦佳木斯市熱點難題，對治理修復規劃編制、河湖保護和監管制度、法律責任等予以規范[5]。進一步完善河湖防洪規劃、岸線保護利用規劃、河道采砂規劃及采砂許可、排污許可、取水許可、河湖長履職盡責、河湖保潔、河湖長制考核等相關制度，明確河道管理范圍內禁止性和限制性的行為和活動，解決基層管護人員河湖問題界定不清晰、履職盡責意識不到位、工作盲目被動的問題，為河湖空間管控提供法律依據。

2)各級河湖長辦、檢察院、公安局等相關部門加強對涉河建設項目許可、建設等環節的聯合監督和執法，嚴厲查處違法侵占河湖岸線空間的行為和活動，對違法違規的行為活動主體要依法依規進行處罰和追責，為全面推行河湖長制和加強河湖環境管護提供堅實的法律保障。

4.2 進一步強化河湖監管

1)加強河湖長履職盡責監督檢查，開展常態化規范化監督檢查，督促各級河湖長日常巡查檢查，切實履行河湖管護責任。加強涉河湖建設項目審批、審查，全程跟蹤監管，嚴厲查處批建不符、弄虛作假等問題。

2)完善河湖“清四亂”工作問責機制，對重大問題隱瞞不報、拖延不改、虛假整改的責任主體進行追責問責，將追責問責結果列入河湖長制年度考核體系。對反彈問題、被上級督查暗訪發現、被新聞媒體曝光及群眾監督舉報的“四亂”問題列入河湖長制年度考核體系。將年度考核結果通報市(縣)級河湖長辦、市(縣)責任部門和市(縣)級河湖長，并抄送佳木斯市紀委監委、市委組織部、市委深改委。

4.3 加強農村河湖治理能力建設

1)加快河湖“兩規兩劃”工作向農村河湖延伸，開展農村河湖水域空間管控行動，嚴厲打擊違法違規侵占河湖水域空間行為，逐步退還被侵占的農村河湖水域空間。

2)通過購買第三方服務、設置公益崗位和群眾監督等方式，建立河湖長、河湖管理單位、第三方機構和人民群眾相結合的河湖巡查管護體系，加大對農村河湖岸線、小微水體的維護和保潔的日常管理力度，降低河湖“四亂”問題反彈風險。

3)建立健全覆蓋規模以上河湖的信息化平臺建設，在水量監測、水質檢測、岸線監控等方面，有效提升農村河湖管護效率和水平。