美國國防海運發展現狀及啟示

汪元昌, 劉寶新, 孫成煥

(1.陸軍軍事交通學院,天津 300161;2.山東省自然資源廳,山東 濟南 250014)

過去數十年來,美國將國防海運作為滿足國家軍事戰略需求的重要支撐來建設,形成了組織完善、指揮統一、力量齊全的國防海運能力,為其實現在全球的部署和作戰提供了強大支撐[1]。但近年來,艦船老化和運力不足等問題持續困擾美國的國防海運體系,使其無法支撐基于“大國競爭”的國防戰略。美政府綜合考慮提出了多種重振美軍國防海運能力的措施和建議,對我國加強未來國防海運建設具有啟迪作用。

1 美國國防海運體系現狀

海運是美軍戰略投送能力的支柱之一,承擔戰時90%以上的部隊裝備和95%以上的物資運輸任務[2]。美國防海運能力主要分為兩個部分:第一種是灰色船體的建制內海運艦艇,由美國本土的艦船和部署在全球戰略要點的預置艦船構成,主要為快速海運船隊與海上預置船隊;第二種是建制外、擁有美國船籍、具備軍事用途的商船,并且加入了美國“海運安全計劃”“志愿聯合海運協議”和“志愿油船協議”等協議,由國防后備船隊和地方商船運力組成。

1.1 快速海運船隊

快速海運船隊由軍事海運司令部直接負責指揮,共有28艘艦船,主要包括戰時運輸國防部貨物的油船、貨船和快速海運船,其中快速海運船8艘、大型中速滾裝船11艘、干貨船3艘、運輸油船5艘、雜貨船1艘,它們可在接到命令5 d內啟動。其中8艘快速海運船航速均可在30節以上裝載一個陸軍機械化師的所有裝備,并能在海上或普通港口通過駁船向岸灘進行裝備和補給品的卸載[3]。

1.2 海上預置船隊

目前,建制內海運力量主要為美軍的海上預置船隊,擁有各類艦船173艘,負責在沖突爆發后能及時做出響應,為美軍提供可靠的海運能力。海上預置船隊主要包括海上預置船、后勤預置船和戰斗預置船等,這三類艦船按照預置需求混編在一起組成四個不同的中隊,目前現役保留的是迭戈加西亞2中隊和關島3中隊。每個中隊裝載著可裝備一個旅級海軍陸戰隊的車輛、裝備、補給品和彈藥。預置中隊的運力非常強大,以常駐關島、塞班一線的MPSRON3中隊為例,包括7艘船:3艘6.2萬t級BOBO級滾裝船,2艘6.2萬t級沃森級滾裝船,1艘4萬t級克拉克級彈藥干貨船,1艘8萬t級MLP遠程浮動平臺。這個中隊運載的是15 000人重裝陸戰旅全部武器裝備和30 d高強度作戰所需物資,包括2/3的車輛裝備、2/3的集裝箱物資、1/2的油料和15%的飲水。

1.3 國防后備船隊

國防后備船隊的艦船屬于政府資產,依據戰備狀態不同可分為第一類預備役船隊和不封存、封存、保留監督權利等四類建制外的商船,截至2020年4月,該船隊共有船舶89艘。國防后備船隊的艦船相對船齡較長,大多建于1970-1990年代,處于封存狀態的船舶滿載排水量相對較小,只有第一類預備役船隊的船舶具有實際動員價值。第一類預備役船隊的船舶由商船和部分退役海軍通用船舶組成,平時由交通運輸部海事管理局管理,戰時作戰控制則由軍事海運司令部負責。目前在冊船舶46艘,其中滾裝船35艘(含8艘快速海運船FSS)、油船1艘、起重船6艘、載重船或駁船2艘、散貨船改裝的航空后勤支援艦2艘。

1.4 地方商船運力

地方商船運力包括海事安全項目船隊、志愿聯合海運協議船隊、志愿油船協議以及盟國交叉協議船隊等。平時承接美國國內外的運輸業務,動員后即可作為建制內海運力量的補充,特別是在油輪領域,商船可提供的總噸位遠高于建制內船舶,因此在美國防海運體系中占據了重要地位。從船舶規模結構分析,目前美軍實控遠洋運輸船161艘,其中現役及預備役船舶61艘,協議商船100艘,商船占比62.1%。若進一步將預置、打撈、搜救、駁運等船舶作為整體考慮,美軍目前實控船舶達560余艘,其中現役及預備役船舶約150艘,協議商船為414艘,商船占比達72.8%。此外,必要時美國還可從盟國及其他國家租賃商船[4]。

2 美國國防海運存在問題

美國戰略與預算評估中心出臺的《加強美國國防海運業基礎》報告指出,美國當前的國防海運能力缺口增大主要是因為建制內艦船老化以及美國籍商船隊萎縮。此外,美國海運業還存在造船廠設施老化、維修能力和人力資源均不足等問題,這些問題同樣制約了美國的戰略投送能力。

2.1 艦船老化突出

美海軍建制內船舶老化問題非常突出,平均艦齡達40余a,嚴重影響到美軍海運力量的戰備水平。美軍運輸司令部在2019年9月舉行的“增壓激活”演習中發現,61艘應急海運船舶中(含軍事海運司令部15艘和海事管理局46艘),只有39艘能夠完成準備。在32艘啟用船舶中,有9艘船存在缺陷,無法開展遠洋運輸。美軍向眾議院軍事委員會遞交的報告提到,從2024年開始,美軍的軍力投送能力將面臨風險,到2034年,補給船隊中70%艦船的艦齡將超過60 a,遠遠超過其經濟使用年限,這將進一步削弱美軍的海外部署能力[5]。

美軍建制內油輪運力缺口更大,國防部目前只有2艘軍事海運司令部所屬的油輪、5艘軍事海運司令部的長租油輪以及2艘加入“海運安全計劃”的油輪。根據美國陸軍運輸司令部副司令2016年3月在眾議院武裝力量委員會海上力量和投送力量分委會上的證詞,這些油輪僅能滿足國防部應急油料運輸需求的10%。即便美國防部能夠充分使用其國內商船隊中的46艘油輪,以及其他不適合載運軍用油料的美國籍油輪,也只能滿足預期需求的四分之三。

2.2 商業運力萎縮

馬島戰爭和海灣戰爭的經驗顯示,擁有一支龐大而活躍的商業船隊是保障美國防海運能力的重要基石。但目前由于競爭力不足和美國政府貨運量的減少,美國從事國際貿易的大型商船銳減到87艘,現有商業船隊的不斷萎縮、可用船只的大量減少,使美軍很難在戰時找到符合遠洋海運要求的后備船舶,導致建制內海運能力缺口難以得到有效補充。同時,商船隊的萎縮還導致合格海員人力資源儲備下降。美智庫研究顯示,即使美國具有資質的海員全部投入國防海運,且不考慮正常的海員休班,距離海軍國防海運對海員人數的要求仍存在15%的差距。

2.3 維修保障力量不足

當前,美國造船業已喪失能夠滿足美國戰時需要的造船速度、維修和改造大型船舶的能力。大型造船廠工作量過于依賴政府計劃,受海軍兵力結構調整和政府預算調整影響過大;中小型造船廠則面臨著商業訂單不足同時又難以及時承接政府訂單的局面,勞動力經驗不足、用工缺口日漸增大等問題也導致船廠經營困難重重。此外,鋼材和人工費用致使美國國內造船成本居高不下,而國外造船在政治上和戰略上對美又沒有吸引力,美軍基本上只能從地方采購二手商船改裝使用。隨著美國防部和諸軍兵種開始發展分布式作戰力量和增強機動性以提高軍隊生存能力和殺傷力,預計美國防海運能力缺口將進一步加大。

3 美國提升國防海運能力的主要思路舉措

為解決建制內海運船舶老化和商業船舶運力不足等問題,提升國防海運能力至與其全球戰略匹配,美海軍在2018年3月發布的《國家海運要求》文件中明確提出,將采用分階段替換老舊海上運輸船的思路來提升國防海運能力,主要方案包括延長艦船使用壽命、大量購置二手船舶、新建大型海運船舶、重振美國造修船業等。但在美國海運業整體萎縮的背景下,方案的可行性及預期效果并未得到廣泛認可。因此,美國政府和相關智庫在2020年提出了以“國家海運戰略”為牽引、以租賃商船為主力的全新發展思路,具體建議如下:

3.1 以“國家海運戰略”引領海運業發展

通過政策法規引導、工業基礎建設和促進創新,重新激發美國國家海運業的活力。同時,統籌商業海運和國防海運的協調發展,明確發展重點,為提升國防海運能力做好堅實后盾,從根本上解決美軍國防海運能力不足的問題。

3.2 重振美國商船隊

通過采取市場、政策和監督激勵等措施相結合的方式,引導和促進美國籍商船隊發展壯大,并建立適當規模的后備海員隊伍。具體措施有:擴展現有的“海運安全計劃”,穩定并增加補貼額度,吸引更多民船特別是特種船舶和油輪加入,快速提升海運能力;進行稅收改革和法規調整,幫助美國籍商船降本增效;提高海員職業資格學習便利性和基本待遇,并確認參戰海員有資格獲得退伍軍人福利。

3.3 平衡國防海運船隊組合

從現有國防海運船隊基礎出發,提升美國商船隊地位,將其升級為國防海運的主要力量。具體方法為:改變預置船隊模式,將目前政府已建立的兩個預置中隊模式轉變為海事管理局租用商業預置船隊的模式,增加預置船舶總數并降低船齡;將船齡不足10 a的預置船隊船舶轉入軍事海運司令部的快速海運船隊,提高快速海運船隊的應急戰備能力;按照新的“海運安全計劃”,從2025財年開始,以年均3艘的速度增加33艘運輸船,替換軍事海運司令部的快速海運船隊和海事管理局國防后備船隊中老舊的封存船舶,同時也能增加后備海員儲備。

4 對加強我國防海運能力的啟示

穩定可靠的海運業是構建國家國防海運能力的重要基礎,決定了戰時持續開展海上運輸的能力上限。通過分析美國近期出臺的國防海運相關文件可以看出,美國雖已建立了種類齊全、結構均衡的國防海運體系,可是一旦海運業基礎發生動搖、支撐力不足,其表面上完備的體系和機制就會立即失靈,美國的國防海運將面臨嚴峻挑戰。因此,必須充分利用我國海運業發展優勢,大力加強國防海運能力建設,為國家安全和國防戰略提供重要支撐。

4.1 推進國防海運戰略發展

當前,我國海運業正持續蓬勃發展,根據交通運輸部2022年交通運輸行業發展統計公報,截至2022年12月31日,沿海運輸船舶數量10 997艘,凈載重量9 370.31萬t,載客量26.84萬客位,集裝箱箱位59.88萬標準箱;遠洋運輸船舶數量1 387艘,凈載重量5 155.77萬t,載客量2.06萬客位,集裝箱箱位183.67萬標準箱。此外,在新造船舶方面,2022年已突破4 000萬載重t,造船能力已經超過二戰期間位于巔峰時期的美國。可見,在國防海運后備力量儲備上,我國有著巨大的潛力。應以此為基礎,在推進國防海運戰略發展完善的過程中,結合國防軍隊和國家交通運輸體制機制改革實際,以執行重大任務為牽引,突出海上軍事斗爭和軍事斗爭準備,適應國家戰略利益發展新要求,使其更好地服務于國家安全戰略和國防戰略,以有效維護海上利益安全,為國防海運體系筑基增效。

4.2 增強海運船隊發展潛力

民船的軍事運用植根于國防海運能力體系,美國海運業萎縮導致的國防海運可用商船數量持續減少,對我國防海運發展無疑具有警示作用。應認清海運船隊在海運市場的主體地位,構筑與其他大國相當的經濟政策,增強我國海運船隊的市場競爭能力,從而提高海運企業承擔國防運輸任務的能力。一是融資類政策。對商業船隊的發展應以開放、公平競爭為政策導向,通過合理制定海運融資政策,降低地方船舶融資成本,鼓勵海運業發展。二是企業所得稅選擇政策。當前,主要海運大國皆建立了噸稅制,企業可按所得稅稅率繳稅或按噸稅計算的稅額繳稅,然而我國當前企業所得稅明顯高于其他海運大國,應推進噸稅制發展,降低企業運行成本。三是海員所得稅。雖然海員工資普遍較高,但按照現行的海員所得稅政策,要保證海員同等稅后收入,企業實際支付成本更高,為鼓勵海員群體和企業的良性發展,可對海員所得稅實行優惠政策。

4.3 健全民船征用法規體系

要維持國防海運有序運轉,必須用完善配套、執行有力的法規體系作為制度保證,美國先后制定了《國家安全海運政策》《國防部運輸政策》《1996年海運安全法》等一系列與國防海運相關的法律。相比美國,目前我國關于國防海運的法律仍較少,應盡快從以下幾個方面采取措施:一是健全完善配套的法規體系,依法推進民船動員建設,為民船動員全過程提供有力的法治保障。首先在法律層面優化頂層設計,而后在法規層面抓好銜接配套,最終在規章層面加快充實完善。二是嚴格落實民船動員法規,通過建立民船動員法律監督機制,強化法規規章執行,推進民船動員依法建設、依法實施,加強民船貫徹國防要求的執行力度;同時積極推廣相關經驗成果,充分發揮法律援助作用,妥善處理各類補償異議。三是深入完善補助補償機制,在明確征用補償主體的基礎上,采用提高規范補助補償標準范圍、構建多元配套的補助扶持政策等措施,調動相關企業參與動員的積極性和主動性。