大中型水庫移民后期扶持“十四五”規劃編制方法

孫永平，宋寧立

(1.水利部移民管理咨詢中心，湖北 宜昌 443003； 2.海南省水務廳，海南 海口 570000； 3.中國葛洲壩集團股份有限公司，湖北 武漢 430000)

0 引 言

1991年，國務院出臺《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，提出國家采取前期補償、補助與后期生產扶持的辦法，設立庫區建設基金，用于大中型水利水電工程庫區維護和扶持移民發展生產，自移民搬遷工作全面完成之日起扶持5～10 a。2006年，國務院頒布實施《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》，將后期生產扶持改為后期扶持，對納入扶持范圍的移民補助20 a。

自2006年開始，水庫移民后期扶持經歷了3個“五年”規劃和“五年”發展期。第一個規劃發展期從2007年開始，水利部下發《關于印發大中型水庫庫區和移民安置區基礎設施建設和經濟發展規劃編制工作大綱的通知》；第二個規劃發展期從2011年開始，國家發改委等14部委聯合下發《關于促進庫區和移民安置區經濟社會發展的通知》；第三個規劃發展期從2015年開始，水利部辦公廳、國家發展改革委辦公廳、財政部辦公廳聯合下發《關于開展大中型水庫移民后期扶持“十三五規劃”編制工作的通知》。自這3個通知下發后，各省根據通知精神，結合本省實際情況，分別開始編制本地的移民后期扶持規劃，并據此對移民進行扶持。

3個“五年”期間對大中型水庫移民的大力扶持，切實解決了一部分移民安置區基礎設施落后、移民飲水困難等問題，基礎設施建設、配套水利設施逐步完善，移民權益得到有效保護，庫區社會較為穩定。

1 規劃編制的時代背景

“十四五”是中國兩個“一百年”的歷史交匯期[1]，對保持經濟社會持續健康發展至關重要。2020年10月29日中共第十九屆中央委員會第五次全體會議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出“十四五”期間要為全面建設社會主義現代化國家開好局、起好步。而在此之前的2020年4月30日，水利部印發了《水利部辦公廳關于大中型水庫移民后期扶持“十四五”規劃編制工作的指導意見》(辦移民〔2020〕98號)[2]，啟動大中型水庫移民后期扶持“十四五”規劃編制工作。

2 規劃編制的重大意義

2020年，全國大中型水庫移民后期扶持人口已經達到2 502萬人[3]。自后期扶持政策實施以來，水庫移民的生產生活水平有了很大改善，但全國大部分省水庫農村移民的生活水平仍然低于當地農村水平，水庫移民的社會穩定還需進一步鞏固。編制大中型水庫移民后期扶持“十四五”規劃對破解庫區發展難題、促進水庫移民持續增收、實現庫區和移民安置區經濟社會可持續發展具有十分重要的意義。

3 規劃編制的整體過程

自“辦移民〔2020〕98號”文件下發后，全國各地相繼進入大中型水庫移民后期扶持“十四五”規劃編制準備階段，之后水利部又下發了《大中型水庫移民后期扶持 “十四五”規劃編制提綱》解讀和編制表格，為各地編制規劃提供了依據與政策遵循。接下來，全國各省均根據本地區實際情況，結合規劃大綱及指導意見，制定了符合本地區特點的規劃編制細則，同時提出編制具體要求及完成時限，下發有水庫移民任務的市縣遵照執行。從編制過程來看，規劃編制可以劃分為準備、現場調查、市縣編制、市縣評審、市縣報批、省級編制、省級評審、省級報批、報備9個階段。水利部要求的報備截止時間是2021年6月。

4 規劃編制經驗回顧

4.1 編寫工作方案

編寫工作方案是編制規劃的重要前期工作，具有較強的方向性和導向性，編寫人員要進行周密思考，作粗線條的籌劃。可以從指導思想、規劃目標與工作目標、總體思路、工作依據與原則、技術路線、重點工作任務與內容、工作程序與方法、進度計劃、保障措施、經費預算、預期成果等方面進行編寫。

4.2 組建編制團隊

以編制好規劃為共同目標組建和諧、有效運轉的編制團隊。此規劃是一個包含大中型水庫移民后期扶持、庫區和移民安置區基礎設施建設和經濟發展的專項規劃，涉及到的專業面廣，需要水庫移民、水利工程、農業農村、環境保護、工程建設、工程造價、政策研究等專業或領域的人員組成編制團隊。選擇好團隊負責人是規劃編制成功的關鍵，要選擇技術水平高、協調能力強、有影響力的人作為負責人，以團結全體成員，激發成員的潛能，使團隊有凝聚力、執行力。水利部移民管理咨詢中心由班子成員組成領導小組，由具有豐富經驗且為高級職稱的人員作為項目負責人，不同專業的人員組成項目團隊，成員之間實行AB角機制，并聘請專家指導。

4.3 遵循上位規劃

上位規劃體現了上級政府的發展戰略和發展要求，代表了區域整體利益和長遠利益，因此編制規劃必須要遵循上位規劃。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》和省相應的建議、《水利部辦公廳關于大中型水庫移民后期扶持“十四五”規劃編制工作的指導意見》和附件(規劃編制大綱)以及國土空間規劃、鄉村振興戰略規劃等可以認為是此規劃的上位規劃，必須堅決貫徹執行，落實上位規劃所確定的目標和要求，不得違背其原則。同時，要認真學習規劃編制解讀等輔助材料，領悟指導意見的精神實質，填寫全國統一的規劃表格，按照全國統一的提綱進行編制。

4.4 協調相關規劃

此規劃意在加強基礎設施建設、促進區域經濟社會發展，因此它不是獨立的，需要與其他相關規劃，如交通、農業、旅游、供水保障、污水治理等規劃相銜接、相協調，共同推動、最大限度服務于區域發展，帶動水庫移民增收致富。編制好此規劃需要與相關單位充分溝通，包括發改、財政、農業農村、自然資源、交通、規劃等單位，規劃項目要注重保護水源，不能與生態保護紅線相沖突。以后期扶持規劃銜接農業農村、環保、交通、教育、醫療、扶貧、對口支援或協作等其他涉農資金疊加投入，吸引社會資本，推動后期扶持工作有效開展。

4.5 總結“十三五”規劃

社會發展是一個循序漸進的過程，“十四五”規劃必須建立在“十三五”期間社會發展的基礎上，因此要認真準確總結“十三五”規劃實施的經驗教訓，尤其是基礎設施和公共服務設施建設、產業發展、水庫移民的創業就業本領或技能等方面的經驗并加以推廣，糾正或彌補不足，繼續推動水庫移民群體生產生活水平的提高或改善[4]。在編制過程中，除了總結“十三五”規劃實施情況，還應梳理分析和總結[5]2006年后期扶持以來的15 a扶持工作。

4.6 深入調查研究

調查研究要堅持問題導向和目標導向，在規劃編制前進行充分的調查研究。① 深入實地調查研究，掌握規劃區的現狀和存在的問題，如有哪些優勢和劣勢，環境狀況如何，產業發展怎樣，水庫移民有什么訴求，有無謀生的技能等。結合地方特點，圍繞規劃表格和規劃提綱進行調查，找準問題，挖掘潛能，為因地制宜編制規劃奠定基礎。② 收集利用已有的資料，包括各職能部門的統計資料、網絡資料、年鑒信息、信訪數據等。對收集的資料進行甄別、統計、匯總、分析，發現問題，解決問題，提高規劃的科學性。

4.7 充分溝通交流

多維度、全方面的溝通交流是編制好規劃的一個重要方法。① 對上溝通交流。若有疑問或遇到不能解決的問題，向上級主管部門請示以及向技術指導單位詢問。② 與委托單位和與其同級的部門溝通交流。了解規劃編制的意圖和要求，交流相關規劃與此規劃的銜接事項，收集其現有的資料。③ 與委托單位的下級單位交流溝通。指導培訓各市縣規劃編制人員，解疑釋惑，跟蹤服務，參與市縣規劃評審，提高市縣規劃編制質量。④ 與其他省溝通交流。互相學習，取長補短，推動規劃編制工作。在規劃編制過程中，海南省與廣東省開展了良好的互動交流。⑤ 編制團隊內部溝通交流。規劃是一個系統性的工作，各個章節之間關系緊密，牽一發而動全身，各章節編制人員要互通信息，保持暢通的交流通道。⑥ 與咨詢專家溝通交流。規劃是一個復雜的工作，需要借助專家的力量，可以聘請專家參與編制和進行內部審查，與專家進行充分的溝通交流，通過各個環節不斷提高規劃的質量。

4.8 突出規劃重點

此規劃包括基金直接發放、美麗家園建設、產業轉型升級、創業就業能力建設、散居移民基礎設施完善等方面的內容。基金直接發放按照每人每年600元的標準規劃；散居移民基礎設施完善是為了解決普惠政策覆蓋不到或沒有解決的移民生產生活方面的難題[6]。按照水利部的指導意見，重點任務是美麗家園建設、產業轉型升級、創業就業能力建設[7]。這3項重點任務是實現“確保大中型水庫移民后期扶持政策中長期目標如期實現，水庫移民平均生活水平達到所在縣級行政區農村平均水平”規劃目標[8]的重要抓手，編制規劃時一定要作實作足，加以突出，確保規劃目標如期實現。

5 結 語

省級規劃在全國率先通過了專家評審，并按規定時間在2021年6月底前報備到水利部。規劃期限為2021～2025年，規劃以鄉村振興戰略為統領，實施3項重點任務，圍繞庫區和移民安置區經濟社會發展，將科學、精準地指導省內未來5 a大中型水庫移民后期扶持工作，發揮規劃的戰略導向作用。