新形勢下科技體制改革攻堅的若干思考

霍 竹 劉華侖 田德錄

科技部科技評估中心 北京 100081

在全面建成小康社會的歷史進程中，科技創新的重要地位和作用越來越凸顯①國新辦舉行為全面建成小康社會提供強大科技支撐發布會圖文實錄. (2021-07-27)[2022-09-19]. http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/44687/46491/wz46493/Document/1709766/1709766.htm.。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視科技創新，親自謀劃和推動重大科技體制改革任務。科技體制改革“四梁八柱”基本確立，重點領域和關鍵環節多點突破，《深化科技體制改革實施方案》部署的 143 項任務全面完成[1]。目前，大國科技博弈情況愈發艱巨、緊迫、嚴峻，壓力急劇增加，科技創新資源成為我國高質量發展最重要的生產要素。習近平總書記在 2020年9月 11 日主持召開科學家座談會②習近平在科學家座談會上的講話. (2020-09-12)[2023-01-10]. http://jhsjk.people.cn/article/31858850.時強調，我國經濟社會發展和民生改善比過去任何時候都更加需要科學技術解決方案，都更加需要增強創新這個第一動力。新形勢對進一步完善科技體制機制提出更高、更迫切的要求。

圍繞深化科技體制改革，諸多學者都在開展相關研究，提出思路建議。① 頂層系統研究。蘇繼成和李紅娟[2]從經濟學視角分析新時期新形勢下國家層面科技領域體制機制改革現狀并分析存在的薄弱環節和短板。馬名杰和張鑫[3]回顧我國科技體制改革歷程，總結改革經驗并面向下一階段改革提出系列展望。② 理論制度框架研究。孫玉濤等[4]構建了綜合制度學習、制度變遷、制度適應和制度沖突的改革分析框架。眭紀剛[5]系統梳理分析國際上關于國家創新體系理論的研究。③ 改革關鍵領域剖析研究。付廣青[6]研究科研誠信定義及影響因素，并剖析農業領域科研單位存在的誠信問題。《中國科學院院刊》特約評論員[7]強調在我國創新體系中，要有一批真正具有系統擾動能力的新型研發機構，發揮其“鯰魚效應”。魏星[8]及暴麗艷等[9]聚焦激勵科研人員的政策體系展開研究，基于相關理論探索構建我國科技人才政策體系。④ 典型地區改革做法研究。郭紅俠和鄔佳寶[10]梳理分析了各地方在推進科技管理制度建設等方面的典型做法。但總體上看，圍繞國家改革精神，結合新形勢新要求，整體研究把握改革重點領域、關鍵環節進展和痛點剖析，分析提出下一步改革思路的研究還較少。

本研究著重從“點”上深入剖析改革攻堅真問題，全面調研多層級、多類型改革主體，凝練形成改革共性問題，從發展角度緊緊圍繞黨中央對新一輪科技體制改革攻堅作出的重要任務部署，提出進一步改革思路和政策建議，以期為新時期進一步深化科技體制改革提供思路。

1 改革落實情況研究設計和實施方法

研究組將“從上到下”把握重點領域改革落實情況與“由下至上”發現基層實際問題的思路相結合，綜合采取實地調研、專題座談、一對一訪談等方法，深入聽取來自各類創新主體的近 300 名科研人員意見，與各有關部門、地方管理部門合計 31 名管理人員充分溝通交流，并綜合研究分析提出改革真問題。

（1）實地調研典型地區和創新主體。赴河北、山西、福建、廣東、甘肅、江蘇等積極改革探索的地區開展實地調研，聽取地方管理部門和創新主體在落實改革中遇到的問題和改革訴求，共實地走訪 5 所高校、9個科研院所和 7 家企業。

（2）召開系列專題座談會。圍繞科技評價改革、高校和科研院所落實改革情況等主題，合計召開 25 場專題座談會，共 130 余名科研人員和 31 名管理部門人員參會，面向找準下一步改革攻堅的切入點和著力點，聽取改革受眾和管理部門意見建議。

（3）一對一訪談科研人員和科研管理人員。完成對 39 名院士、專家的面對面訪談和 95 名科研人員、科研管理人員的線上訪談工作，訪談對象實現全國 31個省（自治區、直轄市）、各類型科研單位、各年齡段全覆蓋。訪談內容以企業創新、科技評價、人才激勵等重點領域改革舉措惠及一線的實際情況為重點，并開放式聽取訪談對象的其他有關意見建議。

（4）研究提出改革真問題。整理形成改革問題清單，結合多方反饋意見，篩除因個體理解不透徹導致的個性問題，保留共性存在的真問題。

2 黨的十八大以來科技體制改革進展

黨的十八大以來，黨中央系統布局和整體推進科技體制改革，科技領域基礎性制度基本確立，一些重要領域和關鍵環節改革取得實質性進展，啃下了不少“硬骨頭”③習近平主持召開中央全面深化改革委員會第二十二次會議. (2021-11-24)[2022-09-19]. http://www.news.cn/politics/2021-11/24/c_1128096690.htm.。① 打造科技攻堅和應急的體制機制和組織體系。探索關鍵核心技術攻關新型舉國體制的有效實現形式④促進發展大局的根本支撐——科技部部長王志剛為科技自立自強“劃重點”. (2021-01-01) [2022-09-19]. http://www.xinhuanet.com/2021-01/01/c_1126936810.htm.，堅持五大方向開展新冠肺炎疫情防控科研攻關并取得積極進展⑤我國疫情防控取得積極進展 堅持五大方向開展科研攻關. (2022-03-09) [2022-09-19]. https://news.cctv.com/2022/03/09/ARTIKajMMHDFJhA2MMrUyQk0220309.shtml.。② 統籌優化國家科技力量體系。推進國家實驗室建設，重組全國重點實驗室體系，建立企業主導產業技術創新的體制機制，以擴大自主權為抓手激活高校和科研院所科技創新活力[1]。③ 健全科技人才制度體系。對科研人員實行分類管理，各類分配政策進一步強化知識價值導向，加大科研項目績效和成果轉化獎勵力度，使高層次人才收入分配更加靈活[1]。④ 建立科技、產業、金融快速連接通道。構建完善科技成果轉化法律和政策體系[11]，科創板搭建金融資本支持科技創新的大平臺[1]。⑤ 提升科技創新治理能力。修訂《中華人民共和國科學技術進步法》，成立國家科技咨詢委員會，構建科技大監督格局，大力推進科技評價制度改革[1]。⑥ （受權發布）中華人民共和國科學技術進步法. (2021-12-25)[2022-09-19]. http://m.news.cn/2021-12/25/c_1128198905.htm. 深入推進中央財政科技計劃和經費管理改革。優化整合國家科技計劃，建立健全“讓經費為人的創造性活動服務”的資金管理機制，完善加強基礎研究的機制[1]。⑦ 習近平主持召開中央全面深化改革委員會第二十二次會議. (2021-11-24)[2022-09-19]. http://www.news.cn/politics/2021-11/24/ c_1128096690.htm. 強化區域創新高地建設和開放合作。加快建設北京、上海、粵港澳三大科創中心，積極主動參與全球科技治理，牽頭組織國際大科學計劃和大科學工程[1]。

這些改革舉措推動了科技大發展和生產力大提升，促進了生產關系調整和政府治理優化，我國國家創新能力綜合排名由 2012年的世界第 34 位上升至 2021年的第 12 位。但研究認為，當前創新態勢相對于建設世界科技強國目標和高水平自立自強的要求還有很大差距，還需要深入剖析落實創新驅動發展戰略面臨的體制機制性障礙梗阻，進一步加大改革攻堅力度。

3 科技體制改革面臨的問題分析

3.1 新形勢下暴露的體制機制問題

新形勢下科技創新統籌協調、科技資源分配、戰略科技力量布局等方面的體制機制亟待進一步深化改革完善，這些問題層級高、涉及廣、影響大，需要在黨中央的統一領導下推動解決。

（1）科技創新統籌協調能力難以適應最新改革布局。新修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》頒布實施⑥（受權發布）中華人民共和國科學技術進步法. (2021-12-25)[2022-09-19]. http://m.news.cn/2021-12/25/c_1128198905.htm.，《科技體制改革三年攻堅方案（2021—2023年）》經中央全面深化改革委員會第二十二次會議審議通過⑦習近平主持召開中央全面深化改革委員會第二十二次會議. (2021-11-24)[2022-09-19]. http://www.news.cn/politics/2021-11/24/ c_1128096690.htm.，黨中央對科技創新定位更高、要求更高。當前，科技內涵和外延已發生深刻改變，科技與經濟、安全、軍事、外交、人才等領域深度交叉。但在當前行政體制下，部門間、央地間、區域間的科技“多張皮”問題切實存在，一些關鍵性改革、重大政策制度因缺乏強力的統籌協同推動受阻，許多現行制度難以適應科技創新的需要，國家科學技術全面進步與國家科技管理統籌能力相對不足的矛盾越來越突出。科技自立自強的目標使命迫切需要建立更加強有力的“大科技”領導體制，進一步發揮黨和國家作為重大科技創新領導者和組織者的作用⑦。

（2）科技創新資源一體化高效配置的格局沒有形成。目前從國家全局看，對科研經費、項目、機構、基地、設施、人才、數據等創新資源協同規劃不夠，相互之間銜接不足，聚焦戰略目標不夠，科技創新資源配置沒有做到全國“一盤棋”。各級科技管理隊伍的專業化能力和水平存在不足，傳統的“科研項目導向”資源配置模式沒有根本改變。一些邊緣學科、冷門學科缺乏穩定支持。例如，病毒學是冷門研究方向，相關工作具有學術、職業、責任的高風險性質，研究隊伍規模小，支持力度和政策保障不足。科技創新鏈條存在結構性問題，即基礎研究投入不足且渠道相對集中，主要依靠中央財政投入，地方、企業、社會資本投入基礎研究的積極性不高⑧“十四五”全社會研發經費投入年均增長7%以上. (2021-03-29)[2022-09-19]. https://m.gmw.cn/2021-03/29/content_1302196536.htm.。企業科研人員在訪談中普遍反饋，基礎研究投入大、回報周期長，既有能力又有意愿投入基礎研究的企業很少。

（3）國家戰略科技力量體系化布局不足。經過幾十年的建設，我國科技力量不斷增強，建立起了包括高校、科研院所、企業等在內的多層次科技創新體系，但整體上各自功能存在一定交叉重疊。“招之能戰、戰之能勝”的國家科研機構和人才團隊不夠；高校、科研院所、企業的職責定位和使命不清晰，出現了高校院所一哄而上搞“卡脖子”技術攻關、企業大干快上抓基礎研究等不符合科研和產業規律的現象，也出現了高校辦“科研院所”、科研院所辦“高校”的“內卷”情況，甚至有時高校科研院所與企業在資源和產業發展上互為競爭對手。

3.2 長期存在的改革“硬骨頭”難題

科技人才、科技評價、企業創新等重點改革領域仍有一些長期存在的老問題、“硬骨頭”尚未突破，制約了創新活力的有效釋放，需要政府部門進一步組織研究、找準解決方案。

（1）激勵科研人員潛心研究的薪酬制度急須完善。① 工資構成不合理。科研人員收入結構中基本工資收入偏低。多位科研人員在訪談中指出，競爭性項目支持績效占工資比例越來越高，科研人員在項目申報、過程管理和評價上花費的精力越來越多，一定程度上助長了浮躁的科研氛圍。② 績效改革不徹底。國有企業和事業單位工資總額和績效工資總量管理使科研績效獎勵政策難以充分兌現，高層次人才工資在科研單位績效工資總量中單列改革尚未落地。科研單位管理人員普遍反映，相關部門對高層次人才分配激勵實行清單制管理，但沒有責任部門為本單位核準高端人才清單，高層次人才工資仍在績效工資總量中擠占其他科研人員工資。

（2）科技評價改革仍須深化。① 評價標準陳舊單一。評價活動中將論文等成果數量作為主要評審標準的思維慣性仍未全面破除。一些科研人員表示，部分評審專家習慣把論文影響因子、被引用次數等量化指標作為主要評定依據。② 評價體系尚未完善。尚未構建起科學合理的科技人才評價體系。各科研單位落實評價改革力度和效果差異較大，既存在破除“四唯”后未能建立新評價體系的情況，也存在破除“唯論文”后產生“唯頂級期刊”“唯專家”等不良傾向的情況。③ 資源分配傾斜明顯。“唯帽子”的資源分配傾向依舊明顯。多位科研人員反映，“帽子”和各類利益分配仍直接掛鉤，“帽子”是跳槽到更高平臺的臺階。

（3）企業創新主體地位有待進一步加強。① 話語權不足。企業在國家科技創新決策中的參與度和話語權仍然不足。多位企業科研人員反映，企業需求難以在國家重大科技創新布局和科技計劃任務中得到體現。② 創新動力不足。國有科技型企業股權和分紅激勵等改革落實缺乏針對性的制度設計，因工資總額限制和國有資產流失顧慮，導致企業不敢貿然落實相關改革措施。③ 企業對外合作不暢。企業與高校、科研院所對接渠道不暢，缺少專業化技術轉移機構。某企業高級工程師反映，高校與企業之間信息不對等，企業不知道高校做了什么，高校不知道企業需要什么。

3.3 改革落實存在的梗阻性障礙

仍然存在對科研單位管理簡單化、政策細化落實指引不明確、多領域改革精神不一致等情況。一些改革政策在傳導落實過程中仍存在梗阻，導致出現國家放權、逐級收緊、基層收權的現象。需要各級政府部門創新完善抓落實方式方法。

（1）科研機構管理簡單化、行政化問題依然存在。有的主管部門或地方存在“一碗水端平”思想，對科研機構簡單套用事業單位統一管理制度，未充分考慮科研機構的特殊性，形成擴大自主權等改革落實的“中梗阻”。① 科研院所“確權”存在阻力。章程應是確定科研單位職能定位和權利責任邊界的制度遵循，有的單位表示制定了章程但主管部門不予批復，有的單位表示章程雖然得到批復但主管部門并未嚴格遵守。② 科研相關自主權較弱。一些主管部門尚未按政策規定下放科研相關自主權。根據相關院所領導人員座談反饋，部分單位沒有權力自主設置內設機構，部分單位的高級，尤其是正高級，職稱評審權仍在主管部門。

（2）部分改革領域缺少細化落實指引且容錯免責機制不健全。重大改革文件中宏觀指導性政策居多，細化操作指引較少，科研單位落實改革面臨實施困擾。例如，有關政策⑨國務院關于印發實施《中華人民共和國促進科技成果轉化法》若干規定的通知. (2016-03-02)[2022-09-19]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-03/02/content_5048192.htm.已明確成果轉化中負責人履行勤勉盡責義務，可免除后續成果價值變化產生的決策責任，但由于當前缺少勤勉盡責具體標準，單位在成果轉化過程中存在較多顧慮。調研了解到，相當一部分科研院所領導人員因擔心國有資產流失的問責風險，主動推進成果轉化積極性較低。

（3）科研單位因對審計檢查心存顧慮而對改革舉措落實畏首畏尾。國家出臺相關改革政策后，若相關行業管理部門未制定落實細則，一些下屬科研單位不敢直接執行相關改革，擔心有關審計、監察部門掌握的經費使用等辦法與國家最新改革政策要求不一致。部分科研管理人員反映，有的時候審計與政策要求尺度不一、不同審計人員把握尺度又不一，科研人員與審計人員之間尚未建立對話辯論的機制。

4 未來一個時期推進科技體制改革的思路與建議

當前，我國發展進入主要依靠科技創新驅動的新階段，我們更需要把科技創新真正擺在國家發展全局的核心位置，在現代化建設全局中能發揮更多支撐、引領作用[12]。面向實現建設世界科技強國的總目標，解決制約科技改革舉措落實落地的關鍵環節梗阻、推進科技政策扎實落地十分緊迫[13]。科學技術部部長王志剛在十三屆全國人大五次會議第二場“部長通道”上強調，抓科技政策扎實落地將從 3個維度來做： ① 從綜合集成、系統部署來抓扎實落地，② 要通過抓重點來抓落實，③ 要各方形成合力來抓落實[14]。新形勢下，必須突出問題導向，堅持有限目標，瞄準痛點難點，聚焦“四個面向”，主動擔當、協調聯動，動真碰硬、善作善成，以“釘釘子”的精神推進落實改革任務[15]。

（1）強化科技統籌與部門協同，全面強化黨對科技工作領導的制度保障。設立更高規格的科技統籌機制，立足黨和國家發展全局，負責科技創新頂層設計、戰略規劃、重大任務等方面的決策部署，做好部門間、央地間協調分工，形成集中統一、高效權威的科技創新領導機制。加快轉變政府職能，強化科技管理部門在科技戰略規劃、國家創新體系建設、深化科技體制改革、科技人才隊伍建設等方面的宏觀統籌職能，使科研人員從項目、經費的微觀管理中徹底脫離。

（2）完善科技資源配置方式，更加聚焦國家重大需求。強化科技資源一體化配置，加強科技項目與科研機構、平臺基地、重大基礎設施布局建設的統籌規劃，明確中央和地方科技投入事權的劃分，加強中央對地方科技創新、資源配置的指導和統籌。健全科技投入和項目形成機制，推動穩定性支持和競爭性支持相協調，強化中央財政的引導作用，完善中央、地方、企業、社會多元化科技投入機制；在戰略必爭領域強化政府自上而下的任務設計，完善面向國家重大需求和世界科學前沿的科學問題凝練機制。

（3）持之以恒推進科技評價改革落實落地，推動基層科研單位落實評價主體責任。完善分類評審機制，在評價活動中進一步突出國家目標導向的主導地位。對純基礎和冷門學科延長評價考核周期，實行5年以上的長周期評價。強化用人單位評價主體責任，“破四唯”和“立新標”并舉，推動制定符合單位實際的評價標準。發揮好各單位學術委員會、同行、利益相關方作用，細化分類機制，豐富評價維度，全面準確反映成果創新水平、轉化應用績效和對經濟社會發展的實際貢獻⑩兩院院士大會中國科協第十次全國代表大會在京召開 習近平發表重要講話. (2021-05-28)[2022-09-19]. http://www.gov.cn/xinwen/2021-05/28/content_5613702.htm.。持續深化破除科技評價中“唯帽子”傾向。

（4）強化企業創新主體地位，推動以企業為主體的科技組織建設。培育科技領軍企業，發揮科技領軍企業市場導向和資源整合優勢，探索產業鏈、創新鏈雙鏈融合“鏈長制”。形成完善的創新聯合體工作機制，聚焦重點領域組建一批企業牽頭、產學研深度融合的創新聯合體。健全中央企業科技創新激勵保障機制，提高負責人經營業績考核中研發投入、重大突破等指標權重。完善高新技術企業認定指標體系，扶持科技型中小微企業成長為創新的重要發源地。

（5）深化科研機構改革，健全有別于一般行政事業單位管理的體制機制。推動科研機構立法，從法律層面明確國有科研機構的獨立法人地位、國家使命、職責權限、管理體制等重要內容。開展以國家使命和創新績效為導向的現代科研院所改革[16]，試點推動部分院所明確使命定位，通過國家使命類重大科研任務長周期支持等方式確保院所能夠圍繞使命凝聚大團隊、穩定開展研究活動。建立符合科研機構特點的新型法人制度、治理架構、收入分配制度，推動科研機構“確權”并按章程管理。健全科研機構績效評價制度，構建起將績效評價結果與機構布局定位、基本科研業務費核定、績效工資總量調整等掛鉤的制度體系。

（6）完善改革容錯和正面激勵機制，營造“鼓勵改革、寬容失誤”的良好氛圍。根據《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》有關精神，結合成果轉化、國企改革等領域特點，出臺細化實化、可落地的配套政策，建立健全改革容錯糾錯機制，劃清“可容”與“不容”的邊界，明晰改革失誤免責條件，保護勤勉盡責、出于公心、未謀私利的改革干部，鼓勵大膽先行先試。也要建立健全推進改革的激勵和獎懲機制，對于改得好、改得快的地方、部門和人員給予表彰，加強典型地區、改革事件和改革人員的宣傳；嚴格落實改革任務的責任制，對于不改革、慢改革、阻礙改革的地方、部門和人員予以嚴肅追責問責。