我國未成年人保護標準體系構建研究

鄧 芳，于 甜，薛 晴，袁 源

（深圳市標準技術研究院，深圳 518000）

未成年人保護工作關系國家未來和民族振興。習近平總書記多次指出，少年兒童是祖國的未來、民族的希望，強調培養(yǎng)好少年兒童是一項戰(zhàn)略任務，事關長遠。[1]黨的十八大以來，黨中央、國務院把培養(yǎng)好未成年人作為一項戰(zhàn)略性、基礎性工作，通過不斷完善和細化相關法律法規(guī)，制定并實施一系列關于未成年人保護的政策文件和標準規(guī)范，構筑起全方位未成年人保護體系，為未成年人的健康成長保駕護航。例如，新修訂的《未成年人保護法》推動形成了家庭保護、學校保護、社會保護、網(wǎng)絡保護、政府保護、司法保護“六位一體”的新時代未成年人保護格局；《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030 年）》明確提出要完善面向兒童的基本公共服務標準體系，制修訂未成年人保護相關標準；《國家基本公共服務標準（2021 年版）》將特殊兒童群體基本生活保障、困境兒童保障、農(nóng)村留守兒童關愛保護等事項列為國家基本公共服務事項。

然而，在中國式現(xiàn)代化不斷取得新進展新突破的當下，我國兒童發(fā)展與廣大兒童及家庭的新期盼還有一定差距，未成年人保護事業(yè)還不能完全適應中國特色社會主義高質量發(fā)展要求。鑒于區(qū)域、群體發(fā)展不平衡現(xiàn)象仍然存在，兒童優(yōu)先發(fā)展的落實力度需進一步加大，未成年人安全和保護機制需進一步健全的現(xiàn)狀，應充分發(fā)揮標準化技術支撐作用，促進未成年人保護工作高效有序運行[2]。因此，研究未成年人保護標準體系，對于服務未成年人保護事業(yè)高質量發(fā)展，提高未成年人保護水平具有重要意義。

1 未成年人保護標準化現(xiàn)狀

1.1 標準化現(xiàn)狀

未成年人的保護在全世界都受到特別的重視，國外發(fā)達國家目前已經(jīng)建立了較為完善的制度體系，其關于責任主體機構的功能定位十分明確，用于處理兒童保護信息的強制報告制度周全完善，專門針對兒童保護的案件處理程序清晰規(guī)范，替代性的臨時監(jiān)護操作流程也成熟順暢。例如，美國是全球未成年人救助保護制度最完善的國家之一，相關法律法規(guī)包括《社會保障法》《兒童虐待預防與處理法》等；英國為保護未成年人的身心健康和合法權益，制定和頒布了數(shù)十部相關法律，包括《未成年人監(jiān)護法》《兒童及少年法》等。我國歷來高度重視未成年人健康成長，黨中央、國務院就加強未成年人保護作出一系列重要決策部署，多次對完善未成年人保護相關法律制度、改進未成年人保護工作提出明確要求。2020 年第二次修訂的《未成年人保護法》擔負著我國未成年人法律體系中“小憲法”的使命，其宗旨就在于保護未成年人身心健康，保障未成年人合法權益，促進未成年人德智體美勞全面發(fā)展，培養(yǎng)有理想、有道德、有文化、有紀律的社會主義建設者和接班人，培養(yǎng)擔當民族復興大任的時代新人[3]。

標準化是為了在既定范圍內獲得最佳秩序，促進共同效益，對現(xiàn)實問題或潛在問題確立共同使用和重復使用的條款以及編制、發(fā)布和應用文件的活動。[4]我國未成年人保護標準化工作起步較晚，國家、行業(yè)及地方層面暫未成立未成年人保護標準化技術委員會，未成年人保護相關標準化活動主要由民政部門聯(lián)合未成年保護專業(yè)機構牽頭開展。國家標準方面，已發(fā)布實施GB/T 28224—2011《流浪未成年人救助保護機構服務》、GB/T 42174—2022《兒童福利機構社會工作 服務通用要求》、GB/T 41575—2022《未成年人互聯(lián)網(wǎng)不健康內容分類與代碼》、GB/T 42380—2023《未成年人司法社會工作服務規(guī)范》等，待審查發(fā)布有20213219-T-469《智能移動終端未成年人保護通用規(guī)范》、20193188-T-469《信息技術 網(wǎng)絡游戲未成年人監(jiān)護系統(tǒng)技術要求》等。行業(yè)標準方面，已發(fā)布實施MZ/T 045—2013《流浪未成年人家庭寄養(yǎng)服務》、MZ/T 058—2014《兒童社會工作服務指南》、MZ/T 049—2014《流浪未成年人類家庭服務》、MZ/T 086—2017《受監(jiān)護侵害未成年人保護工作指引》等。地方標準方面，主要有江蘇省地標DB32/T 3830—2020《未成年人救助保護機構服務規(guī)范》，浙江省地標DB33/T 2285—2020《孤困兒童管理與服務規(guī)范》，貴州省地標DB52/T 1701—2022《未成年人關愛救助保護工作規(guī)范》，上海市地標DB31/T 1305—2021《未成年人家庭監(jiān)護能力評估指南》，深圳市地標DB4403/T 248—2022《特需未成年人保護服務指南》等。

1.2 存在問題

在未成年人保護領域，我國尚處于頂層設計不斷完善的階段。目前，國內已成立了國務院未成年人保護工作領導小組，統(tǒng)籌協(xié)調全國未成年人保護工作，推進制定和實施未成年人保護規(guī)劃、政策、措施、標準等，并初步建立了從國家、省、市縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的未成年人保護四級工作機制。但各級部門的機構設置、職責范圍仍不清晰，也未能配備足夠專職專崗工作人員，服務能力明顯不足。同時，當前已發(fā)布的未成年人保護相關標準分別由民政、社會工作或社會福利等標準化技術機構歸口管理，缺少統(tǒng)一的歸口管理組織，不利于未成年人保護標準的宣貫實施和標準體系的統(tǒng)籌規(guī)劃等，不能充分發(fā)揮歸口單位的技術支撐作用；未成年人保護相關標準數(shù)量少，標準實用性不強的現(xiàn)象較為突出，缺乏覆蓋未成年人全體、涉及“六位一體”全方位保護的基礎通用類標準，不能有效支撐未成年人保護工作的開展。[2]

2 未成年人保護標準體系構建

2.1 構建目標

未成年人保護標準體系的編制目的主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（1）從頂層設計的角度，明確標準化目標對象，構建層次清晰、分類合理的未成年人保護標準體系結構框架，為我國未成年人保護標準化工作的長遠發(fā)展提供指引；

（2）從具體應用的角度，圍繞標準體系目標，梳理現(xiàn)行有效的未成年人保護相關標準，確定各標準在體系結構中所處位置，保障標準子體系之間的全面完整，便于標準的科學管理和查詢使用；

（3）從協(xié)調拓展的角度，提取通用技術要求和共性技術要求，按行業(yè)、專業(yè)或門類等標準化活動性質的同一性劃分，梳理未成年人保護工作內容和支撐保障措施，為協(xié)調各部門統(tǒng)籌推進未成年人保護工作奠定基礎。

2.2 構建原則

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持中國特色社會主義兒童發(fā)展道路，基于已有相關標準，結合未成年人保護標準化現(xiàn)狀及發(fā)展需求，以頂層設計為引領、技術需求為導向，注重整體系統(tǒng)設計、重點標準先行，確保未成年人保護標準體系的完整性和連貫性，以及未成年人保護工作的可操作性和可實現(xiàn)性。具體構建原則如下：

（1）系統(tǒng)性。應全面了解未成年人保護領域內需要協(xié)調和統(tǒng)一的各種事物和概念，并從不同專業(yè)角度對相關標準進行有機綜合，以保障標準體系的類別劃分準確、恰當，層次合理、分明，類別之間互相依賴、銜接配套，層次之間共性通用、制約指導，各個類別（子體系）具有獨特的作用，同時又在整體上協(xié)調互補，形成科學的有機整體。[5]

（2）先進性。在標準體系構建過程中要始終遵循先進性原則，使其能夠真正引領未成年人保護工作未來發(fā)展方向，推動未成年人保護機構建設，提升未成年人保護管理水平和效率。

（3）科學性。未成年人保護標準體系的構建，應充分考慮該領域的研究成果、實踐經(jīng)驗和發(fā)展趨勢，使標準的構成數(shù)量、水平和相互關系盡可能貼切地反映未成年人保護規(guī)劃和建設的實際需求。

（4）適用性。在標準體系框架的設計上，應堅持需求導向，并結合社會背景、客觀條件、可投入資源等，進行深入分析、合理布局，提高標準體系在應用層面的適用性。在標準明細表的編排上，主要收錄相關國際、國家和行業(yè)標準，以及部分地方標準，并注意理清各級標準的層次關系，提高標準題錄查閱的規(guī)律性和便捷性。

2.3 基本框架

標準體系是指將一定范圍內的標準按其內在聯(lián)系形成的科學的有機整體。[6]參考GB/T 13016—2018《標準體系構建原則和要求》和GB/T 30226—2013《服務業(yè)標準體系編寫指南》，依據(jù)未成年人保護所適用的法律法規(guī)、政策文件，構建我國未成年人保護標準體系。該標準體系由服務通用基礎標準子體系、服務提供標準子體系、服務保障標準子體系三大子體系組成，其框架見圖1 所示。

圖1 未成年人保護標準體系框架圖

2.4 標準子體系

（1）服務通用基礎標準子體系：該子體系主要包括術語與縮略語標準、符號與標志標準、其他標準。前兩者分別是指適用于本組織、本行業(yè)的術語與縮略語、符號與標志的相關國家標準、行業(yè)標準、地方標準。

（2）服務提供標準子體系：服務提供標準是指服務實現(xiàn)過程中，對服務提供的要求、方法、程序所制定的標準，如提供服務的方法和手段、服務流程和環(huán)節(jié)劃分的方法和要求、服務的溝通與確認要求等。該子體系主要包括綜合性服務標準、社會工作服務標準、救助保護服務標準。綜合性服務涵蓋登記建檔、證照辦理、福利申請、經(jīng)濟幫扶、法律援助、資源鏈接、培訓宣傳；社會工作服務涵蓋家庭走訪、社會調查、社區(qū)矯正、救助評估、心理疏導、親職教育；救助保護服務涵蓋臨時監(jiān)護、緊急安置、個案會商、監(jiān)護指導、寄養(yǎng)轉介、情感支持。

（3）服務保障標準子體系：該子體系主要包括質量保障標準、運行管理標準、配套保障標準、人力資源標準、信息化管理標準。質量保障涵蓋服務質量控制、服務評價與改進；運行管理涵蓋機構協(xié)作、財務管理、檔案管理、合同管理；配套保障涵蓋設施設備、環(huán)境場所、社會資源、安全與應急；人力資源涵蓋人員資質、人員教育與培訓、人員管理。

3 我國未成年人保護工作的建議

3.1 聚焦機制，加強體系化建設

未成年人保護工作涉及民政、教育、司法、公安、工信、婦兒工委等多個部門，任務艱巨且復雜。因此，一方面應制定一系列規(guī)范性文件，系統(tǒng)化、規(guī)范化、科學化確定發(fā)展規(guī)劃、任務目標和操作細則，進一步完善未成年人保護工作協(xié)調機制的各項制度規(guī)定，保障各項工作的有效落實。另一方面，應整合各方資源，明確“六大保護”的責任部門，健全動態(tài)監(jiān)測、發(fā)現(xiàn)報告、評估流程、信息共享、個案會商、轉介處置程序等協(xié)同機制，凝心聚力、齊抓共管，確保未成年人保護工作聯(lián)動機制的高效運轉，切實提升未成年人保護服務質量和保障水平。

3.2 聚焦組織，加強標準化建設

國內各市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）目前已基本實現(xiàn)未成年人保護相關機構全覆蓋，但大多數(shù)未成年人救助保護中心、未成年人保護工作站還是依托兒童福利院、社區(qū)黨群服務中心、街道辦等機構設立，沒有相對獨立的場所開展未成年人保護相關工作。為此，應加強未成年人保護機構規(guī)范化建設，明確機構設置、服務場所及配套設施設備要求，促進未成年人保護機構發(fā)展提質增效。而針對未成年人保護歸口管理部門缺失的現(xiàn)狀（與該領域相關的僅有全國社會救助標準化技術委員會TC314），建議組建未成年人保護標準化技術委員會，統(tǒng)籌開展未成年人保護相關標準化活動，不斷優(yōu)化更新未成人保護相關標準成果，充分發(fā)揮標準的技術支撐作用。

3.3 聚焦人才，加強專業(yè)化建設

據(jù)調研發(fā)現(xiàn)，不同省市的未成年人保護專業(yè)化發(fā)展水平差異較大，未成年人保護機構管理水平參差不齊。為進一步加強未成年人保護工作，建議明確未成年人保護機構的工作人員數(shù)量及專業(yè)資格要求，定期組織開展以未成年人保護為核心的社會工作、心理疏導、法律援助等相關專業(yè)培訓教育，提升未成年人保護的專業(yè)化水平。同時，建立健全未成年人保護激勵機制，強化未成年人保護隊伍建設，搭建未成年人保護專家資源庫，積極對接社會力量，孵化培育未成年人保護社會組織，實現(xiàn)對未成年人保護相關社會資源的統(tǒng)籌管理調配，提升未成年人保護的集約化水平。

4 結語

本文通過對我國未成年人保護標準化現(xiàn)狀的分析和總結，運用標準化原理和標準體系構建方法提出了未成年人保護標準體系的構建思路和框架。該標準體系填補了我國未成年人保護領域空白，對進一步改進完善未成年人保護工作機制，引導未成年人救助保護機構高質量發(fā)展，提升未成年人保護工作專業(yè)化、規(guī)范化水平，保障未成年人保護工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性具有一定意義。