固原市用水權改革實踐與思考

馮靜華

(寧夏回族自治區固原市水務局,寧夏 固原 756000)

1 固原市水資源概況

固原市地處黃土高原西北部暖溫半干旱氣候區,全域屬黃河流域上游下段,無過境客水。 地表徑流以清水河、涇河、葫蘆河、祖厲河四大水系為主,主要地貌類型包括黃土丘陵溝壑區、河谷川道區和土石山區。經濟社會發展完全依賴于境內天然降水和揚黃工程所引的黃河水。 全市多年平均年降水量為472mm,多年平均水資源總量為5.826 億m3,人均水資源量399m3,為全國人均水資源量的19.4%,寧夏人均水資源量的64.4%。 全市現有中小型水庫197 座,總庫容9.30億m3,其中興利庫容1.432 億m3。 全市耕地面積495萬畝,建成灌區56 處,現有高效節水灌溉面積78.36萬畝。 2022 年全市人均用水量116m3;萬元GDP 用水量41m3;農田灌溉水有效利用系數達到0.749,為全區最高。

2 用水權改革實踐

a.建立制度體系,深化用水權改革。 按照寧夏回族自治區年度用水權改革工作部署,固原市將用水權改革作為“六權改革”之首和加快先行區建設的主要抓手全力推進,市委、市政府多次以專題會議、推進會、觀摩會的形式,謀劃部署推進用水權改革工作。 水行政主管部門主動作為,配強改革工作專班,發展改革、財政、農業等部委按照任務清單聯合推進,使用水權改革制度扎根落地。 制定印發《落實水資源“四定”原則、深入推進用水權改革的實施方案》《2022 年用水權改革重點任務清單》《固原市行業用水量調查測算導則》《固原市引導金融機構支持用水權改革的貫徹意見》等政策文件,固原市各縣(區)、相關部門嚴格按照《寧夏“十四五”用水權管控指標方案》等文件,制定出臺了《水權交易管理辦法》《工業企業節約用水管理辦法》《用水節水獎勵及精準補貼辦法》等26 項配套政策文件和制度[1],水價改革和水資源稅改革配套推進,為深化用水權改革工作提供了支撐。

b.建立分配體系,完成確權登記。 圍繞用水權確權、賦能、定價、入市等環節[2],固原市制定印發了《固原市水量分配及調度計劃》,建立了市縣(區)水權分配體系。 以水務部門為主導,完成了農業、工業和規?；B殖業用水量調查摸底、建立臺賬、審核公示和確權頒證[3]。 全市共頒發用水權證及取水許可證1924 本,確權水量19524 萬m3。 一是農業用水權做到應確盡確。 農業用水權確權涉及79 個鄉鎮、458 個村組,完成灌溉耕地確權面積112.29 萬畝,農業用水權確權水量17962 萬m3,頒發水權證591 本,與用水戶簽訂委托代管協議28577 份。 實現了農業灌溉用水戶的用水權管理與土地權“三權”分置的有效銜接,解決了灌區水權“一分到底”,影響用水秩序、產業結構調整和土地流轉的問題。 二是工業用水權確權全面覆蓋。 共確權工業企業272 家,其中管網內167 家、管網外105 家,確權水量1332 萬m3,頒證72 本,完成率為100%。 同步進行工業用水水資源有償使用費征繳,倒逼用水企業精準確權和節約用水。 三是規?；笄蒺B殖場定額確權。 514 家規?；笄蒺B殖場確權到戶,建立臺賬,確權水量230 萬m3,頒證390 本。 用水權改革堅持總量控制、定額管理、豐增枯減的原則,打破了固原市沿用十多年的“按需分配”用水格局[4]。

c.建立分類定價機制,落實水權有償使用。 農業用水結合基層水利服務組織建設,建立全成本水價、節水獎勵、精準補貼和管理管護四項機制,全面推行超定額累進加價制度和農業節水精準補貼獎勵。 原州區率先探索并推行井灌區、庫灌區和揚黃灌區“完全成本+合理利潤”的統一水源水價改革,實行不同作物灌溉分類水價。 2022 年底,全市各縣(區)末級渠系全部執行新批復水價,水費納入縣級財政水費專戶,以“收支兩條線”的原則,強化水費收繳管理,徹底解決了“費價兩張皮”的問題。 城鄉居民生活和非居民生活用水實行階梯式水價和超定額累進加價制度,實現水資源集約節約利用。 工業用水按照寧夏回族自治區用水權價值基準標準,落實水資源有償使用,征收工業用水權有償使用費208.61 萬元[5],征收水資源稅1361 萬元。節約用水的激勵機制和避免浪費水的約束機制有效形成。

d.培育用水權交易市場,推進水權金融產品創新。 各縣(區)依托公共資源交易平臺,推進水權交易二級市場平臺建設。 依托自治區用水權交易一級市場,盤活未能利用的水權指標,通過政府參與指導,將原州區、西吉縣暫時不能配置的2302 萬m3農業用水權在自治區公共資源交易平臺公開競價交易,促進產業結構的調整。 同時推行非常規水有償使用,拓展水權交易種類,發揮水資源的金融屬性,實現水資源向水資產的轉變。 彭陽縣依托自治區公共資源交易平臺,將縣域內工業企業節約的1.84 萬m3用水權通過協議轉讓,交易金額13.94 萬元;原州區將再生水開發利用,發展非常規水灌區,支持雪川農業建設高效節水灌溉面積0.50 萬畝,跨區域、跨行業及灌區間水權轉讓交易規模逐步擴大;涇源縣、彭陽縣、西吉縣、隆德縣與金融機構聯合探索用水權綠色金融產品和服務模式,通過“用水權”質押授信貸款1530 萬元,解決了企業融資、籌資難題,打通了涉農綠色金融服務的通道。

e.完善水資源監測監管體系,不斷強化水資源管理。 各縣(區)結合“互聯網+城鄉供水”項目,建立健全水資源管理信息化平臺,結合清水河、葫蘆河、渝河現代化灌區節水改造項目實施,推廣用水智能化、自動化、規范化和精準化計量監測。 農業灌溉加快末級渠道用水計量設施建設配套提升改造,庫井灌區推進計量設施安裝,完善“以電折水”管理模式。 全市先后落實資金2400 萬元,安裝農業計量監測設施2803 套,計量安裝率達到57.26%;工業企業安裝、改造計量設施率達100%,提升了水資源監管能力。 同步開展取用水管理專項整治行動“回頭看”,寧夏黃河流域生態保護環境警示片舉一反三自查涉水4 個問題得到整改、銷號,依法處罰追繳水資源稅972 萬元;完成4865 個取水口“一戶一檔”的整改銷號工作,完成率達100%;關停六盤山、云霧山及月亮山“三山”區域地下水取水井222 眼,辦理結案水事違法案件16 件;探索推進“水行政執法+檢察公益訴訟”協作機制,將用水權改革納入最嚴格水資源管理和節水型社會考核,讓“四水四定”成為政府決策和指引的硬約束[6],確保水權市場的高質量穩步推進。

3 用水權改革存在的問題及成因

a.水網建設基礎薄弱。 固原市受自然條件、水資源時空分布不均和水利基礎設施不完善、水網建設基礎薄弱等因素限制,各縣(區)均存在水利設施供水能力低,縣與縣之間基礎水網不具備相互流動性,跨縣(區)水權交易難度大等問題。 部分灌區受降水和種植結構布局的影響,農業用水權交易成本較大,影響水權入市交易。

b.水權市場發育緩慢。 目前固原市雖在用水權確權、水價確定、市場化交易機制構建和監測監管體系建立方面取得了突破,但水權交易也只是在落實行政分配的總量控制下融合了市場機制,用水權交易動力不強,進展低于預期。 有效運作的用水權市場受縣(區)用水權二級交易平臺不健全、水銀行未設立、農業用水管理不規范、用水計量設施安裝率低等因素的限制,跨縣(區)、跨灌域、跨行業用水權交易難度大、不活躍[7]。

c.確權成果銜接不暢。 農業確權與產業結構調整銜接不緊密,統一種植達不到要求,導致農業確權水量均衡度不高。 取水許可制度與用水權成果缺乏有效銜接,個別縣(區)在確權過程中按照取水許可證許可水量確權,存在確權不精準、“大證套小證”“大權套小權”的問題。 如寧夏某飲料有限公司地下水用水權確權1.8 萬m3,而取水許可證許可水量為4.0 萬m3,確權水量不精準;在農業確權過程中個別村組確權水量與已辦理的地下水取水井許可水量重復。

4 對策建議

聚焦節水增效和集約高效目標,嚴格落實“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”要求,按照年度用水權改革工作要點,錨定改革目標、細化責任分工、狠抓工作落實,全力持續推進用水權改革工作,確保用水權改革往深里走、往實里落。

a.加快構建固原現代水網體系。 加快固海擴灌揚水更新改造、清水河流域城鄉供水等大水網工程建設進度,加大庫壩連通、高效節水灌溉配水和水庫除險加固工程力度,緊盯引黃入彭和非常規水利用工程前期工作進程,補齊基礎設施短板,完善水網建設,實現生活、工業、農業灌溉用水統籌優化調配,打通供用水“腸梗阻”和“最后一公里”的問題[8],為活躍水權交易、擴大市場規模奠定堅實基礎。

b.多措并舉培育水市場。 建立用水權收儲調控制度和二級交易平臺,投資設立“水銀行”,開展水權回購、收儲,為用水大戶與農戶間、灌域間、行業間用水權交易提供支撐。 開發用水權抵(質)押貸款等金融產品,鼓勵社會資本參與高效節水項目、工業節水改造、城鄉供水工程建設運營[9]。 加快計量監測體系建設,多方籌集資金,結合灌區改造,加大干渠直開口和末級渠系計量設施改造力度。 強化水資源用途管控,嚴格水資源論證、取水許可審批和事中事后的監管,用水權交易評估,規范交易行為[10]。

c.強化確權成果應用。 做好用水權確權成果與計劃用水管理、用水權交易、實際用水核算等工作的銜接,做好用水權證和取水許可證的有效銜接,制定年度水量分配和用水計劃,將萬立方米以上的用水戶全部納入用水計劃管理,建立萬立方米以下工業企業用水管理臺賬名錄,嚴禁超確權指標審批取水許可和用水權交易,將用水權改革成果更好地運用到水資源優化配置和用水監管的全過程,實現干旱山區水資源集約節約利用,推動黃河流域生態保護和高質量發展先行區建設。