吳康：面對城市收縮，不要再盲目做增量

倪妮

先出現人口減少，再出現經濟上下滑，最后呈現出來的是空間上的破敗感—一批以東北中小城市為代表的地區因資源枯竭和傳統產業轉型，正在發生逆城市化，盡管它們也曾因低廉的房價一度成為網絡熱門城 市。

學者們把這樣的城市稱為“收縮城市”。“收縮城市”一詞最開始由德國學者提出，指的是因老齡化、去工業化等因素影響，城市人口流失，從而出現“空心化”的現象。吳康是最早將“收縮城市”引入國內的學者之一。

2019年，這一議題正式進入政策視野。在《2019年新型城鎮化建設重點任務》中，國家發展改革委指出，“收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中”。這意味著對以往盲目增長思維的扭轉，城市治理需要與它的人口相適應。

“目前的共識是要尊重人口大勢，規劃治理要順勢而為，不要再盲目擴張，在這一基礎上，強調對空間的整合和優化，實現瘦身強體。”吳康對《第一財經》雜志說。

吳康首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院教授

Yi：你曾在全國做收縮城市的調研。你如何挑選調研城市？有沒有比較典型的案例？

我選的是兩類，一類是資源型城市，以東北地區為代表，這是典型的一類收縮城市。另外一類是東南沿海的工貿城市。金融危機以來，隨著國內外發展環境的變化，這類城市會受到一定沖擊，同時加上東部地區面臨著對產業升級的適應，一些勞動密集型產業或者不符合環境規制的產業逐漸被調整淘汰，加上技術進步下一些新業態的沖擊，如機器換人、互聯網線上經濟等等。

我們前幾年研究了浙江省的縣級市義烏。義烏在10年前有一段時間就面臨著以上的情況，一些原有的勞動力會離開，但是義烏通過轉型升級，包括建立創意園和孵化器，吸引了更高素質的人才流入，隨著“小商品”等業態不斷升級，很快義烏的人口又慢慢回升。從數據來看，義烏的常住人口由2010年的123.4萬增加到2020年的185.9萬。因此，東南沿海的這類外向型城市流失的人口很可能是波動式的，在地方政府的政策引導和國內外市場的調節下，很多城市能夠適應，比如義烏就是一個產業韌性很強的城市。

對于縣城，我們有一些調研計劃，因為疫情耽擱了，現在主要還是在數據層面做研究。還是有一些比較意思的發現。比如從縣域角度來講，人口增長的縣級市和縣比例都比較低。并且縣和縣級市的變動沒有體現出明顯差 別。

更具體地看縣級市，在全國380多個縣級市中，只有約不到10%的縣級市城區（縣城）的常住人口在減少，但這些縣級市中一半以上（57%）總人口在下降，這也表明縣級市人口的流失主要集中在縣城以外的鄉村地區。縣城在人口城鎮化中扮演的角色有待提升。

收縮城市這個概念來自于西方，他們是在已經完成工業化，城鎮化率達到百分之七八十以上，進入到工業化后期時才出現這種情況。此時他們的城鄉之間已經基本穩定，很少出現大規模的鄉村人口向城市的流動了，跟中國的階段不太一樣。

西方語境里的“收縮城市”是指在這樣的情景下隨著老齡化、去工業化等因素，出現的城市人口減少和流失的過程。而中國本身還在一個比較快速的城市化過程中，去年的城鎮化率大概在65%左右，城鎮化水平還沒有達峰，大概還有10個點左右的上升空間。加上中國的城市統計很多時候是按照行政地域來的，覆蓋范圍有城有鄉，混雜在一起。目前還沒有一個十分清晰且可比的城市實體地域統計。所以我們也會看到數據顯示某個城市市域范圍人口下降—其實主要發生的原因是鄉村人口減少，實際城區人口并未顯著減少。我們更需要關注的是城市人口收縮背后的城市結構性危機，而非表面的數字增減變化。

是的。這不是說在城市化過程中，區域人口減少就是收縮。我們講的收縮城市想強調的是人口減少只是表象，背后是城市發生了結構性的危機。而這些危機可能是產業轉型引起的，也有可能是社會轉型引起的。

從空間形態上來講，在國外，歐洲穿孔型多，北美圈餅型多。北美圈餅型多是因為內城人口收縮，因為北美的郊區化比較早，1960年代之后，高速公路和小汽車比較普及了，郊區的公共設施建設也逐漸完善，因此很多中產階層遷往郊區，內城逐漸衰敗，人口流失，很多設施會破舊并逐漸廢棄。

中國的城市收縮和歐洲一樣，更多是穿孔型，因為城市空間結構和功能的調整，城市內部的不同片區有局部收縮，類似穿孔。中國的城市發展和建設是政府的力量比較明顯，因此城市發展政策的引導和干預比較有效。從過去的城鎮化的增長模式，到現在增長與收縮并存，大家也意識到城市空間不能一味地盲目擴張、做增量。包括這幾年中央相關的城鎮化政策文件都提到了在人口收縮的地方要嚴控增量。當然這種自上而下的宣導要發揮作用還需要時間周期，特別是對于很多一些工業化城鎮化水平還不是很高的地方，這種發展思維的轉化還需要過程。

我覺得要順勢而為。過去20年的房地產開發投資是基于城鎮化高速推進的背景，而現在進入以人為核心的后半程，新型城鎮化更看重質量和人的發展，因此中國城市建設和發展的邏輯在重構，從地方來講，發展的思維和規劃是隨國家的大局和大勢走的。但每個地方的發展階段不一樣，面臨的問題也不盡相同。比如中國在現在人口達峰的背景下，人口會越來越向城市群和超大特大城市集中，超大城市和省會城市未來還會有比較樂觀的人口吸引和增長預期，因此房地產的投資或者更新維護對于城市開發還是會有比較明顯的促進作用，但是資源型城市、中小城鎮面臨著人口流失的現實，這些地方顯然不能沿用之前依賴房地產開發來促進城市增長的模式。

會造成資源的浪費。因為產業不景氣，人口減少，勞動力流失，地方本身的經濟和財政就不足以支撐這種擴張，所以它不是一個可持續的發展方式。另外，這幾年國家和各地都在開展國土空間規劃編制，這里面很重要的就是要劃出每個地方的城鎮開發邊界線，另外還有生態保護紅線和永久基本農田保護紅線，其實這就是起到對國土空間的約束管控作用，并控制城市開發不能野蠻生長和低效蔓延。

中國大部分縣域和縣城還是依賴傳統產業，很多還沒有完成工業化，處在工業化的中期，甚至是前期，因此縣城恰恰是傳統產業密集、轉型困難，甚至“高碳”鎖定的區域，而且中小城市和縣城的產業轉型升級會比較難—傳統產業凋敝，人口流失和產業衰敗大概率是常態，可能需要抓住和等待新的技術變革周期，比如現在的數字經濟和技術賦能就是一種趨勢。另外就是看地方如何挖掘和利用本地資源和優勢，如何創新治理機制。

目前我們可能還處于一個凝聚共識、各地方自我探索的階段。因為城市的異質性很強，城市系統也比較復雜，每個城市有每個城市的故事。一個城市的做法套用到另一個城市，可能完全不奏效，即使它們的類型和階段是近似的，面臨的發展問題也是接近的。現在形成的共識就是城市發展不能再盲目擴張和做增量，要對空間合理整合和利用，這幾年國家和地方相關的政策文件陸陸續續都有宣導。至于如何在這基礎上實現減量、瘦身強體，各個地方還在摸索的過程中。

這兩年很多城市也開始探索城市更新和社區規劃，這其中就體現了自下而上。社區規劃更多需要規劃師和居民打交道，了解每一個社區的特點、每一個居民的訴求。城市更新也涵蓋微更新，微更新實際上就在社區層面。比如一個老舊小區，很多原住居民慢慢老去，新一代年輕人搬出去了，居民就會換成新的市民。這些新居民對小區改造有什么樣的訴求？社區的公共空間和設施該怎么利用？老年人和上班族訴求肯定是不一樣的。這些就是自下而上的規劃方式，社區的居民、街道辦，包括規劃師、社區工作者共同參與進來，幾方人坐下來協商。

我不這樣認為。中小城市或小城鎮的發展，要整體上突圍，超過大城市或城市群是不太可能的，但中小城市可以做自己的特色，實現差異化發展。產業空心化是造成縣城人口流失的重要原因，每個縣城或者縣域都要依托本地的比較優勢和資源環境承載能力，積極承接外部產業轉移，壯大特色優勢產業鏈條。比如前兩年的網紅縣城—山東曹縣，它原來比較落后，但后來挖掘了戲曲、書畫、武術等名片，發展戲曲服飾等產業，也就吸引了有這種專業特長的年輕人。所以并不是縣城和小城鎮就留不住人才，而是要看這些方向怎么挖掘自己的特色，形成品牌效應，吸引在領域內有專長的人才進入。

從宏觀上來講，產業還是最重要的。城市人口的流失，說白了還是產業出現問題了。在“雙碳”的背景下，一些落后的產能要有序地淘汰、退出，然后要分析城市本身的比較優勢在哪里，有意地承接和配合周邊大城市的產業配套，推動城市間的產業鏈互補，也可以去探索一些新的亮點和新興產業。我覺得可以和高校、職業院校聯系，引導職業教育的產教融合，提高城市現有勞動人員的就業技能和素質。當然還有我們之前講到的意識的改變，不要再盲目地建設，目前需要強化的是存量用地的改建和再開發。

另外就是我們剛剛提到的社區規劃，收縮城市里會有若干的空心化社區，我們需要思考如何做空心化社區的治理，以及給市政設施做適老化和適幼化改造。其實，關鍵在于城市治理的思想觀念、管理體制和方式都需要重塑和創新，從而重新激發這些中小城市的活力。