突發公共衛生事件應急處置多主體協同機制的構建

許加明，吳潤君

（淮陰工學院人文學院，江蘇 淮安，223001）

突發公共衛生事件（Public Health Emergency，簡稱PHE）是指突然發生的有原因或不明原因引起的群體性或地域性的發病、死亡［1］。進入21 世紀以來，突發公共衛生事件在全球范圍內屢次發生，自2007 年世界衛生組織頒布管理全球衛生應急措施的《國際衛生條例》后，共有七次突發公共衛生事件被認定為“國際公共衛生緊急事件”，這些事件帶來的疾病傳播對全球的公共衛生造成了嚴重威脅。其中，新型冠狀病毒感染疫情是百年來全球發生的最嚴重的傳染病大流行，也是新中國成立以來我國遭遇的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發公共衛生事件。由于突發公共衛生事件普遍具有時間突發性、成因復雜性、危害嚴重性和影響廣泛性等特點，給應急管理造成了巨大的挑戰。構建突發公共衛生事件應急處置機制，在第一時間對突發公共衛生事件做出響應并盡量減少其造成的損失，成為一項十分重要的研究議題。有學者指出，突發公共衛生事件應急處置是以法律為指導，由中央政府機構制定政策，各地方政府機構配合執行，同時整合社會資源，形成的全國性突發公共衛生事件管理網絡協作機制［2］，是集“中央—省—市”三級一體，政府、社區、企業、非營利組織等多方聯動的突發公共衛生事件應急處置框架［3］。由此可見，提高突發公共衛生事件的應急處置效能，離不開多元主體之間的協同。多主體協同是一種復合治理模式，這種治理模式不是由政府單一進行治理，而是不同主體通過互補關系，達成秩序，實行風險責任共擔［4］。多主體協同的實質是跨界協作，既包括同級政府不同部門之間的橫向協作，又包括上下級政府之間的縱向協作，同時涵蓋政府與非政府之間的內外協作［5］。相對于同一系統內部的協作而言，不同系統之間的協作更加重要。

1 突發公共衛生事件應急處置的參與主體

國內學者結合地方實際對突發公共衛生事件應急處置開展了大量研究，但對于突發公共衛生事件應急處置的參與主體卻并未形成完全統一的認識。基于目前我國的政治體制和社會結構，結合不同學者有關突發公共衛生事件應急處置主體的研究成果和突發公共衛生事件應急處置的現實需求，可以發現存在四類組織遵循著“科層制”的行動邏輯和“統分結合”的運行機制，分別采取不同的方式共同滿足突發公共衛生事件的應急處置需求，即制定或推行政策的黨政系統組織，以市場為主導、以營利為目標的市場系統組織，以學科使命為驅動的專業系統組織，以及以維護社會穩定、服務社會民眾為旨歸的社會系統組織，它們共同構成了突發公共衛生事件應急處置的參與主體。

1.1 黨政系統組織

黨政系統組織主要包括各級黨工委、各級政府和各級行政單位等。法律體系是我國應急處置機制的一個重要組成部分，完善的公共衛生應急處置法制建設是提升公共衛生應急防控水平的一項重要舉措［6］。黨政系統組織通過制定相關法律法規政策，使得其在統領應急處置全局時可以做到有法可依，同時也為其他主體如何參與應急處置做出了規范指示，從而使得整個應急處置機制更為系統化，有利于取得更好的應急處置成效。此外，由于突發公共衛生事件具有非競爭性、不可排他性，企業或其他社會團體缺乏足夠的動力和能力單獨予以應對［7］，因此政府是發生突發公共衛生事件時，唯一有能力統領應急處置體系、主導應急處置過程的主體。具體而言，黨政系統組織通過對應急處置的統一管理，合理分配防控資源，監測并發布疫情信息，使應急處置各項措施推行更為順暢，更有利于不同主體在參與應急處置時做到有條不紊、優勢互補。

1.2 市場系統組織

市場系統組織是指以市場為主導、以營利為目標，通過利益驅使為社會提供多種產品和服務的各類組織，包括但不限于各大小型公司、個體戶、物業管理公司等。市場系統組織能夠為突發公共衛生事件應急處置提供必要的物質支持，并緩解社會緊張情緒。一方面，在突發公共衛生事件后，市場系統組織可以根據自身特點通過多種方式靈活安排生產，保障生產正常進行，為突發公共衛生事件應急處置提供物資保障，為居民提供生活支持，同時也保持了市場活力，讓社會經濟不至于停滯［8］。另一方面，市場系統組織在突發公共衛生事件時期可以通過科學的人員管理、合理的資源配置、廣泛的信息宣傳等方式，有效遏制危機在公眾中的傳播，從而緩解社會的緊張情緒，有利于各項應急處置措施的順利推行。

1.3 專業系統組織

專業系統組織是指以學科使命為驅動的各類醫療機構和醫療衛生組織等，其主要代表為各級疾控中心和醫院。突發公共衛生事件直接威脅到人們的健康和生命安全，對其開展應急處置具有很強的專業性和科學性，具有專業學科素質和專業學科技能的專業人才和專業設備是有效應對突發公共衛生事件的必要條件，因此必須要有以疾控中心和醫院為代表的專業系統組織參與到突發公共衛生事件應急處置當中。一方面，醫院的科室設置、應急預案、監測預防機制和醫療儲備在發生突發公共衛生事件時發揮著不可或缺的作用［9］；另一方面，在突發公共衛生事件后，疾控中心和醫院在病毒檢測、信息發布、收治患者、疫苗開發、提供救援等方面發揮著非常重要的現實作用。作為在突發公共衛生事件應急處置中承擔專業責任的疾控中心和醫院，在新冠肺炎疫情防控過程中，通過收治患者、為政府提供決策參考、宣傳科學防疫等舉措，大大提高了應急處置的成效。

1.4 社會系統組織

社會系統組織是指以維護社會穩定、服務社會民眾為旨歸的各類社會組織、群體或個人，包括但不限于居委會、業委會、村委會等社會自治組織，以及非營利組織、志愿者等。社會系統組織是把突發公共衛生事件應急處置措施落實到基層的關鍵，同時也是提升基層社會公共衛生水平的重要保證，在突發公共衛生事件應急處置中發揮著舉足輕重的作用。除此之外，在突發公共衛生事件應急處置中，非營利組織和志愿者可以在提供專項服務、鏈接生活資源、維持公共秩序等方面發揮重要作用。

2 突發公共衛生事件應急處置多主體協同的必要性

突發公共衛生事件具有不確定性與復雜性、擴散性與流動性等特征，在突發公共衛生事件應急處置過程中，單個主體由于自身存在的局限性，如果單獨應對難免會出現疏漏，開展多主體協同，對于克服不同主體自身的缺陷，實現優勢互補、提高應急處置成效具有重要的現實意義。

2.1 完善政府職能

政府是突發公共衛生事件應急處置中最重要的參與主體，在應對突發公共衛生事件時起著統攬全局的作用，是突發公共衛生事件應急處置的主要責任方。但是，政府也不是全能的，突發公共衛生事件往往來勢兇猛、波及面廣，政府原有的常態工作機制不足以對其開展有效應對，多主體協同應對突發公共衛生事件應急處置，可以使政府有效擺脫面對突發事件時人手不足、權責混亂的困境，讓其從具體的策略性事務中抽離出來，專門致力于解決那些全局性的戰略性問題。因此，建立突發公共衛生事件應急處置多主體協同機制有利于完善政府職能，讓政府能夠更好地對突發事件進行統一部署，在對資源進行統一調配時做到精準調配、合理調配，從而加強和改善與社會各方之間的聯系，建設人民滿意的服務型政府。

2.2 避免市場失靈

市場是突發公共衛生事件應急處置的重要參與主體，在保障應急物資供應、保障人民群眾日常生活等方面發揮著重要作用。我國實行的是社會主義市場經濟，市場在資源配置當中發揮決定性作用，而市場的決定性因素則是供求關系。在突發公共衛生事件之后，常態化的供應鏈會受到影響，從而導致供求關系出現失衡，市場也往往會隨之出現異常波動。過度的異常波動對于市場來說是非常不利的，這就需要合理的政策使供求關系恢復平衡，使市場保持平穩運用。構建突發公共衛生事件應急處置多主體協同機制，能夠有效緩解市場異常波動，促進市場平穩運行，避免市場失靈，從而保障人民群眾的正常生活。

2.3 發揮專業優勢

以醫療衛生機構為主要代表的專業系統組織掌握著應對突發公共衛生事件的專業知識和專業技能，因此處于應急處置的最前線。突發公共衛生事件往往來勢兇猛，對醫療衛生服務的需求驟增，醫療衛生機構難以單獨應對，要想更好地發揮醫療衛生機構的專業優勢，就離不開社會各界的配合與支持。通過構建突發公共衛生事件應急處置多主體協同機制，可以為醫療衛生機構在第一時間開展救治服務提供各方面的保障措施，讓醫療衛生機構在應對突發公共衛生事件的過程中做到有條不紊、專病專醫，為每一位需要救治的人員提供最恰當的醫療衛生服務，既能滿足被救治人員的醫療服務需求又不造成過度醫療，讓醫療服務衛生機構發揮出最大的專業效能。

2.4 強化社會責任

社會系統組織是突發公共衛生事件應急處置的基層工作主體，承擔著穩定基層社會秩序的責任。社會系統組織履行社會責任，不僅需要人力物力支持，還需要社會各部門的有效監督和相互配合。部分條件欠缺的社會系統組織可能會在突發公共衛生事件應急處置過程中出現物資保障不及時、應急處置參與人員專業性不足、應急處置措施不當等問題，從而無法更好地履行其社會責任。而構建突發公共衛生事件應急處置多主體協同機制，可以通過及時的資源調配、完善的專業培訓、專業的應急處置預案等，有效解決社會系統組織在突發公共衛生事件應急處置過程中所面臨的問題。此外，多主體協同還可以完善社會系統組織自身建設，提升社會系統組織的治理能力，更好地發揮穩定基層社會秩序的功能，進一步強化其社會責任。

3 構建突發公共衛生事件應急處置多主體協同機制

多主體協同的理論基礎是協同治理理論。協同治理理論是治理理念與協同學相結合的產物，強調各治理主體共同合作、積極參與公共事務，具有主體多元性、地位平等性、參與主動性、合作正式性等特征。我國在以往的突發公共衛生事件應急處置過程中出現的一系列問題，如預警機制不合理、疫情信息發布不及時、政府決策拖沓、缺乏溝通、疫情后建設防范不足等［10］，都涉及社會治理體系中的多部門、多組織以及多種社會關系，解決這些問題就要使各部門、各組織以及各種社會關系相互配合、協同應對，構建突發公共衛生事件應急處置多主體協同機制。

3.1 以黨政系統組織為核心

黨政系統組織在突發公共衛生事件應急處置中發揮著統攝作用，是突發公共衛生事件應急處置協同機制的核心［11］。首先，黨政系統組織通過成立應急處置領導班子，形成應急處置統一指揮中心，出臺各項公共危機事件應急處置法規、政策和制度，為應急處置提供依據。其次，黨政系統組織可以助推應急處置各主體責任的落實，同時對各主體進行有效監督。主體責任混亂是當前突發公共衛生事件應急處置中最可能出現的問題，各主體在承擔責任的過程中也容易出現思想懈怠、無法落實的情況，此時就需要黨政系統組織加強對各主體的有效監管，督促其加強思想認識、落實自身責任。通過對突發公共衛生事件的整體把控，黨政系統組織可以把解決危機的總目標劃分為各個主體的具體目標，對各主體的權責進行劃分，從而有效避免主體內部的推諉扯皮，使各項應急處置方案更快落實，應急處置系統內各主體聯系更加緊密。最后，合理的物資調配也是有效應對突發公共衛生事件的一項重要舉措，黨政系統組織可以對物資調配進行合理安排。建立統一的溝通交流協作平臺，通過自身的公信力和強制性，對應急處置物資的調配做出統一安排，加強各主體之間相互配合的程度，從而使應急處置協同系統機制內部更有凝聚力和戰斗力。

3.2 以市場系統組織為輔助

市場系統組織是參與突發公共衛生事件應急處置的重要主體，是為社會提供各種物資、緩解社會緊張局面的重要保障，能夠為突發公共衛生事件應急處置發揮重要的輔助作用。首先，市場系統組織雖由利益驅使，但想要做大做強就必須具備社會責任意識，自覺承擔社會責任，在發生突發公共衛生事件時，主動落實政府指導，把響應應急處置政策落實到生產中去，通過合理的分工安排、科學的工作策略，為應急處置提供所需物資等，輔助各項應急處置措施的貫徹和執行。其次，市場系統組織輔助作用的發揮也離不開政策支持，黨政系統組織要完善市場運行機制，對突發公共衛生事件發生后的市場進行有效監管，打擊投機倒把行為，穩定市場正常秩序，通過財政補貼、稅收減免、政策支持等財政手段或法律手段為市場組織參與突發公共衛生事件應急處置提供經濟或政策上的支持和優待，從而發揮市場系統組織輔助突發公共衛生事件應急處置的輔助作用。最后，高科技手段是發揮市場系統組織參與突發公共衛生事件應急處置的重要支撐［12］，市場系統組織要通過大數據、信息工程平臺等及時了解突發公共衛生事件后的市場狀況，并對市場運行態勢實施監控，對重點地區的應急處置效果進行實時跟蹤，調整生產經營策略，使產品和服務向重點地區或重點物資缺口傾斜，讓產品和服務更好地滿足應急處置的需求。

3.3 以專業系統組織為依托

專業系統組織是突發公共衛生事件應急處置的重要參與者，以專業系統組織為應急處置多主體協同機制的依托，是應急處置機制發揮專業效能的重要保障。一方面，專業人才、專業設備和專業技術是專業系統組織參與突發公共衛生事件應急處置的重要優勢，要努力發揮其在解決突發公共衛生事件過程中的作用，強化專業人才在應急處置過程中的參與意識，提升專業設備的使用效率，發揮專業技術的實踐效能，從而更好地應對突發公共衛生事件。另一方面，專業系統組織作用的發揮也離不開社會力量的支持，社會的支持促進了專業系統組織專業作用的發揮。黨政系統組織通過財政撥款、政策導向等方式提高專業系統組織自身建設效能，提高其在突發公共衛生事件應急處置協同機制系統內部的參與程度，使專業組織能夠更深層次地參與到應急處置過程中去，同時通過加強醫療衛生基礎設施建設、完善公共衛生相關領域的法治建設、培養有能力有責任心的公共衛生專業人才，壯大專業系統組織人才隊伍，為專業系統組織在多主體協同機制中發揮作用提供人力財力政策支持。市場系統組織通過生產突發公共衛生事件應急處置所需的專業物資和設備，為專業系統組織參與突發公共衛生事件應急處置提供物力支持。

3.4 以社會系統組織為補充

社會系統組織是突發公共衛生事件應急處置措施在基層社會的執行主體，是突發公共衛生事件應急處置協同機制的重要補充。首先，要大力發揮居委會、業委會、村委會等基層自治組織在執行應急處置方案時的優勢與作用，充分調動居民、村民參與應急處置的積極性，從而形成全民參與的社會衛生治理格局。其次，社會系統組織要與其他突發公共衛生事件應急處置參與主體通力合作，通過加強社區基礎設施建設、優化社區社會參與條件等做法，讓應急處置措施在基層社會取得更好的成效；非營利組織要勇于承擔社會責任、充分發揮自身優勢，協助其他參與主體組織開展相關活動、提供社會服務。最后，要充分發揮個人的力量，努力壯大志愿者隊伍。不僅要建立行之有效的雙向溝通渠道，為基層民眾與其他參與主體之間的相互信任奠定堅實的基礎，鞏固不同參與主體間應急處置響應的信任成果，還要激發基層民眾的社會責任感，通過社會教育、政策鼓勵等相關舉措，引導基層民眾主動參與突發公共衛生事件應急處置響應，樹立主人翁意識，自覺遵守應急處置秩序，積極參與社區應急處置活動，為應急處置執行建言獻力。

4 結語

突發公共衛生事件應急處置是一項重要的公共治理工作，也我國社會治理體系的一個重要組成部分。有效的突發公共衛生事件應急處置能夠顯著降低突發公共衛生事件給整個社會造成的損失，最大限度地保護人民群眾的生命安全和身體健康。我國政府在面對新冠病毒感染疫情等突發公共衛生事件時采取的各項應急處置舉措發揮了重要作用，但因突發公共衛生事件自身的特殊性，仍需在協同治理理論的指導下，整合黨政系統組織、市場系統組織、專業系統組織和社會系統組織等參與主體，構建突發公共衛生事件應急處置多主體協同機制，從而更好地應對突發公共衛生事件。具體而言，構建突發公共衛生事件應急處置多主體協同機制，就是要在黨政系統組織的統一領導下，多主體共同參與，充分發揮市場系統組織、專業系統組織和社會系統組織各自的獨特優勢和作用，相互配合、互為補充，共同建立起行之有效的“一核多元”協同機制，提升突發公共衛生事件的應急處置成效。