鄉村治理現代化視角下基層黨組織執政能力建設研究

梁宇

摘? ?要：推進鄉村治理現代化是一項系統工程，農村基層黨組織必須發揮關鍵性的作用。近年來，西充縣以增強農村基層黨組織的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力為著力點，進行了“四力”工作機制的創新探索，取得了明顯成效。西充“四力”工作機制的實踐探索為提升農村基層黨組織鄉村治理能力帶來了有益的啟示，即提升農村基層黨組織的鄉村治理能力應著力在“四力”上下功夫，要堅持“四力”相輔相成、多維一體，形成系統合力。

關鍵詞：農村基層黨組織；執政能力建設；鄉村治理現代化；“四力”機制

中圖分類號：D25? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）03-0045-04

農村基層黨組織“是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎”[1]，是黨的路線方針政策在農村得以貫徹落實、鄉村治理現代化得以實現的組織保障。黨的十九屆四中全會做出“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”戰略布署[2]，四川省委十一屆六次全會也提出“推進城鄉基層治理制度創新和能力建設，必須堅持黨的全面領導，增強基層黨組織的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力，確保基層治理始終保持正確政治方向”要求[3]，由此，進一步加強鄉村治理現代化下農村基層黨組織執政能力建設研究成為重大課題。近年來，西充縣以增強農村基層黨組織的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力為著力點，進行“四力”工作機制創新探索，取得明顯成效，為增強農村基層黨組織的鄉村治理能力提供有益啟示。

一、當前農村基層黨組織執政能力建設面臨的挑戰

（一）農村稅費改革帶來財力挑戰

2001年以來的農村稅費改革，極大地維護了廣大農民群眾的切身利益，從根本上解決了農民負擔問題，促進了農村社會穩定，改善了黨群干群關系。但是，由于農民收費項目被取消，基層組織向農民攤派、收費的時代結束，而鄉村由于集體經濟財力匱乏，鄉村企業基礎薄弱，農村基層政權日常運轉主要依靠有限的財政轉移支付，一些鄉鎮為維持日常運轉不得不借外債。在這種情況下，農村基層黨組織少有資金來幫助老百姓發展經濟、推廣農業技術、興辦公益事業和進行農村各項建設，造成開展工作心有余而力不足。在調查問卷中，有44.67%的人認為“村級基礎差、底子薄”影響了村黨組織作用的發揮。農民是最重實際的，他們往往看重的是黨員干部能不能實實在在地為他們辦點實事，能不能為他們帶來切切實實的利益。調查問卷顯示，對于“您所在村是否有村集體所有經濟組織？”這一問題，回答“有”的占61.22%，回答“無”的占38.78%。有79.14%的人認為“村集體經濟發展比較困難”是目前村級工作面臨的主要困難。調研表明，凡是先進的農村基層黨組織，大多是能帶領群眾發家致富和村集體經濟有基礎的黨組織，這些黨組織因有集體經濟財力做支撐能為老百姓實實在在地辦好事辦實事，因而得到廣大群眾支持與擁護。而一些集體經濟薄弱的村黨組織連日常工作運轉都難以為繼，就更難有資金為群眾辦實事了。比如為村民修路、興修水利等需要大量的資金，但由于缺乏集體經濟的支撐，就不得不向農民攤派、集資，由此加重了農民的經濟負擔，進而影響了黨群干群關系，減弱了基層黨組織在農村的凝聚力和號召力。

（二）農村經濟多元化給經濟工作帶來挑戰

隨著市場經濟的不斷發展和城鄉一體化的不斷推進，農村經濟呈現出多元化的發展趨勢，從傳統的單一的農業向二、三產業的多種經營轉變；從以前的粗放經營向綠色農業、高效農業轉變。這些變化對基層黨組織領導農村經濟工作的能力提出更高要求，傳統的行政命令式領導方式已經行不通，必須實現從管理型政府向服務型政府轉變。目前，黨員干部隊伍年齡老化，文化程度偏低情況嚴重，存在“故步自封”“小富即滿”和“等、靠、要”的思想，農村基層黨組織缺乏市場經濟的知識和駕馭市場經濟的能力。由此，造成一些地方農村黨員干部帶領群眾致富作用不明顯，部分群眾對農村基層黨組織推進農村經濟社會發展的能力缺乏信心。

（三）就業方式變化帶來缺乏人才支撐的挑戰

隨著農村就業結構調整，農民紛紛加入勞務輸出和二、三產業中。農村勞動力大量轉移，特別是青壯年勞力大量外出，使農村社會成為“老、弱、婦、幼”社會，農村“老齡化”“空心化”問題日益凸顯。據統計，目前我國農村老齡化問題遠比城市地區嚴重。盡管近年來脫貧攻堅和鄉村振興戰略改善了農村的基礎設施及環境條件，但對農村人口回流的吸引力仍然不夠。雖然各個地方不斷出臺政策及措施鼓勵大學生和優秀農民工返鄉創業、黨政干部和城市人才下基層服務鄉村發展，但由于農村與城市差距大等問題，返鄉下鄉就業創業的人才很難“引得回”“留得住”。這些問題也帶來難以在優秀人才中發展黨員，難以在優秀農村黨員中選拔村黨組織書記，存在黨員干部隊伍后繼乏人的難題。在調查問卷中，回答“您認為影響到村黨組織作用發揮的主要原因有哪些？”這一問題，有58.13%的人選擇“黨員年齡老化，文化程度偏低”，有32.52%的人選擇“班子成員結構不優、整體素質偏低”，有20.94%的人選擇“黨組織書記能力不強”。對問題“您所在的黨支部每兩年發展黨員的情況”，回答“僅有入黨積極分子”的占14.25%，回答“發展1名黨員”的占47.44%，回答“發展2—3名黨員”的占36.53%，回答“無”的占1.78%。在當前農村“空心化”“老齡化”和人才極度匱乏的情況下，農村基層黨組織開展農村工作缺乏借以依托的中堅力量，影響了黨組織的戰斗力。

（四）體制機制不順暢對政治引領力和社會號召力帶來挑戰

農村基層實際情況紛繁復雜，上級設計的量化考核指標有時并不完全符合農村基層工作要求，農村基層黨組織面臨著對上負責和對下負責難以統一的難題。調查問卷顯示，對問題“現在黨內制定出臺很多制度安排，但在一些基層制度無法落實，您認為最重要的原因是什么？”回答“制度缺乏針對性，不能與當地實際相結合，難以落實”的占51.45%，回答“制度之間有沖突，難以相互形成銜接，執行制度有困難”的占17.15%，回答“制度比較合理，但缺乏有效監督機制”的占26.06%，回答“制度執行人對制度重要性認識不夠，缺乏責任心”的占5.35%。由于制度性矛盾的影響，農村基層黨組織往往陷入以下工作誤區。

一是以黨代政的誤區。改革開放至今已經有四十多年了，這四十多年來我國各項事業都得到不斷推進和深化，但是以黨代政的問題在一些農村基層黨組織仍然存在。比如，一些村委會形同虛設，村級事務大多仍然是村支部或村支部書記一人說了算。必須堅持農村基層黨組織的領導地位不動搖，但是村級黨組織應當在自己的工作職責范圍行使領導權，村級黨組織應著重在政治領導、思想引領和把握全村的發展大局方面來實現對農村工作的領導。本調查問卷顯示，有28.34%的人認為“村黨組織和村委會職責不清，運行不暢”影響了村黨組織作用的發揮。《中國共產黨農村基層組織工作條例》規定：“村黨組織討論決定本村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設以及鄉村振興中的重要問題。”[3]但究竟如何體現村黨組織的“領導地位”，何為“本村的重要問題”，一些村黨組織難以準確把握。個別村黨支部書記認為加強黨組織的領導就是要將日常村務管理權緊緊抓在手中，就是要事無巨細地管理村級事務。

二是代民做主的誤區。按照村民組織法我國農村實行村民自治，鄉鎮黨委及村級黨組織應該領導和支持農民實現自我管理、自我教育、自我服務，保障農民充分享受民主權利。但個別農村基層干部存在“農民素質低，小農意識強，根本不能辦什么大事”的認識偏差，造成了在實際工作中不尊重農民的民主權利，甚至出現剝奪農民政治權利的現象。

三是片面追求政績的誤區。在實際工作中，一些農村基層黨組織過分強調對上負責，片面追求政績，為了完成上級下達的任務和指標而不顧老百姓的利益，引起了老百姓的強烈不滿。在調查問卷中，“您所在黨支部當前的主要工作精力用于什么？”有72.11%的人選擇“完成上級任務”。

四是村干部只對村民負責的誤區。由于村委會干部是由村民直接選舉產生的，村干部的職權是由村民直接授予的，因此一些村干部在工作中采取只對下負責不對上負責的態度，使上級的政策措施不能得到貫徹落實、下達的任務目標不能及時完成。由于開展村級工作缺少組織資源，一些鄉鎮黨委的領導作用難以在村級得到較好的實現。在問卷中，對“鄉鎮干部在村級工作的開展，主要依靠什么？”“依靠村黨組織的作用”的占61.02%，回答“依靠鄉、村干部之間的個人交情”的占18.04%，回答“靠鄉鎮領導的權威和水平”的占14.7%，回答“依靠村委會的作用”的僅占6.24%。

（五）農村由封閉走向開放對領導方式和執政方式帶來挑戰

隨著城鄉一體化的不斷推進，城鄉二元結構狀況得到改善，農村逐漸從封閉走向開放，農民原有落后保守思想觀念得以改變。但同時一些不健康的思想也對農村文化產生了不良的影響，比如拜金主義的滋生、網絡文化的影響以及非法傳教、色情、黑惡勢力等等，對農村基層黨組織引領先進文化帶來新的挑戰。隨著農村開放和發展，人民群眾對行使民主權利和維護自身權益等方面的要求和能力不斷提高，尤其是對村務的民主決策、民主管理和民主監督參與要求日益增強，這對農村基層黨組織領導方式和工作方法提出更高要求。而一些農村基層黨組織不能適應新形勢新變化，仍然習慣于行政命令式的管理方式，對群眾的民主權利不夠重視。在調查問卷中，對“您認為所在村黨組織班子領導方式和工作方法存在的主要問題是什么？”這一問題，有53.01%的人回答“憑經驗辦事”，有45.66%的回答“大事小事一把抓”，有27.39%的人回答“不善于組織發動群眾”，有14.25%的人回答“習慣于發號施令”，有13.81%的人回答“方法簡單粗暴”。

二、西充縣農村基層黨組織“四力”工作機制的實踐探索

近年來，西充縣準確研判農村基層黨組織建設的現狀與問題，創新建立起政治領導、干部選育、發展引領、基層治理“四大機制”，破解基層黨組織建設難題，為推動鄉村治理現代化提供了堅實的保障。

（一）創新“政治領導”機制，增強政治領導力，破解農村黨組織“弱化、虛化、邊緣化”難題

一是“三個課堂”強化政治教育。創新黨員政治教育“指尖課堂”“夜校課堂”“紅色課堂”，全縣建成村級“農民夜校”631所，打造張瀾故居、于江震烈士紀念館等紅色教育基地2個，通過黨建微信公眾號、黨建手機報向黨員發布政治學習信息，廣泛開展“紅色主題演講”“黨章知識競賽”等主題黨日活動，教育引導農村黨員干部增強政治意識。

二是“四聯考評”實化政治責任。全面推行“聯述聯評聯考用”制度，鄉鎮黨委組織黨員、群眾代表、黨員代表對村黨組織書記履責情況開展滿意度測評，每年對村黨組織履職情況按照“好”“較好”“一般”“差”做出總體評價，考評結果作為年度考核、評先評優重要參考。

三是“三項治理”凈化政治生態。持續深入開展農村“微腐敗”懲治、“掃黑除惡”專項斗爭、軟弱渙散黨組織整頓，持續凈化農村基層政治生態。2018—2019年，轉化提升軟弱渙散村黨組織33個，從嚴查處涉黑涉惡案件1起、扶貧領域違紀違法案件53件、農村黨員干部“吃拿卡要”“優親厚友”“大操大辦”等不正之風87起。

（二）創新“干部選育”機制，增強思想引領力，破解農村黨組織“人難選、人難育、人難管”難題

一是打破壁壘“選”。堅持“人崗相適”原則，打破行政區劃限制，探索縣鄉選派掛職一批、村干部跨村兼職一批、村“兩委”成員交叉任職一批選人機制，選優配強村級班子。2016年村級換屆，43名縣鄉機關干部到村掛職，8名村干部跨村兼職黨組織書記，886名村“兩委”成員合法交叉任職，黨組織書記和主任“一肩挑”12人，45歲以下的黨組織班子成員提高5.1個百分點，高中及以上文化程度的提高4.5個百分點。

二是回引扶持“育”。深入實施“農民黨員返鄉創業扶持計劃”，建立“返鄉黨員創業扶持基金”，培育農民工黨員創業實踐基地6個，為返鄉創業黨員政策、技能等方面培訓40余場次，近三年回引農民工黨員350名進入村“兩委”班子。

三是注重日常“管”。創新黨員黨性“三定”分析評議制度，區分領導干部黨員、普通黨員、老黨員等不同類別，將黨性的基礎標準、作用發揮和獎懲考核三方面細化為9大項23個小項，實行百分制量化考核，建立位次排序、末位警示、組織處理和優秀獎勵機制。2019年全縣村支部共評選出優秀黨員1 126名、不合格黨員7名，黨內除名和開除黨籍6名。

（三）創新“發展引領”機制，增強群眾組織力，破解農村黨組織“手臂短、觸角窄、能力缺”難題

一是健全“四級組織”體系。探索建立現代農業黨工委、特色農業園區黨委、產業聯合黨總支、特色產業黨支部“四級組織”體系。成立西充縣現代農業示范園黨工委和柑橘產業示范園、充國香桃產業示范園、小家禽產業示范園等6個園區黨委，按照產業相近、地域相鄰的原則，通過“村村聯建”“村企聯建”等方式，成立產業聯合黨總支19個，依托農業專合社、農業企業、家庭農場等新型經營主體，建立特色產業黨支部136個，推動對農業產業園區領導的全域覆蓋。

二是創新“一建二定三管”機制。探索創新黨支部引領產業發展機制，充分發揮基層黨組織在農村產業發展中的引領作用。“一建”即支部領建合作社，堅持支部領導、群眾主體，圍繞土地流轉、勞務服務、生產經營等因村領建專合社，村“兩委”成員合法進入理事會、監事會，全縣成立各類村級專合社1 472個。“二定”即定規劃、定主體，黨支部根據產業布局和群眾意愿，因地制宜確定發展規劃，全縣規劃建成農業產業園區101個，培育新型經營主體1 073個。“三管”即管集體資產、培訓教育、效益分配，黨支部負責監管集體資產，加強農業技術培訓和產業人才培育，主導村集體、引導群眾入股新型經營主體的方式和利益分配模式，創新推行“三帶動三分紅三保障”利益聯結機制，園區農民年均收入1.1萬元以上，村級集體經濟總量突破800萬元。

三是落實“三個保障”到位。建立縣級領導聯系指導農業產業園區制度，定期協調解決產業發展問題，確保領導保障到位。黨工委規范設置黨群工作部、黨建工作指導站，從縣農牧業局和相關鄉鎮抽調20名工作人員，堅持每年開展1次村黨組織書記全覆蓋培訓，確保力量保障到位。2019年縣財政整合項目資金16億元，撬動社會資本13億元投入園區產業發展，投入資金270元改造升級村黨組織活動陣地23個、村級黨組織示范點30個，確保資金到位。

（四）創新“基層治理”機制，增強社會號召力，破解農村黨組織“治理弱、矛盾多、服務差”難題

一是“民主管村”開門監督。創新推行村級事務“八公開一評議”制度，每季度對黨務村務財務、“三重一大”事項、扶貧工作信息、集體“三資”管理、惠民政策執行等8方面內容的決策、流程、結果全面公開，對村干部的履職勤廉情況逐一評議，滿意度低于60％的在村民代表會議上做整改承諾，連續兩次滿意度較低的由鄉鎮紀委對其勤廉情況展開調查。全縣已開展3輪評議工作，共50余名評議不合格村干部和村“兩委”班子被約談。

二是“一核多元”多方共治。充分發揮村民委員會、村集體經濟組織、社會組織等參與基層治理的作用，全縣成立村級民事調解委員會587個，創新開展“城鄉黨建結對共建”“兩新聯村”等行動，243個機關黨組織與行政村黨組織全覆蓋結對共建，10家規模以上企業結對幫扶貧困村。12名民營企業家到村擔任“名譽村主任”，通過開展“七聯行動”積極參與村級治理。

三是“干群互動”聯心解難。持續深入開展黨員干部“進村入戶、問情聯心”、關愛“空巢老人”等活動，堅持縣鄉黨員干部結對幫扶貧困群眾和“空巢老人”，定期敘親情、聽意見、送溫暖。全縣3萬多名黨員干部走訪群眾26萬余人次，結對認親4.5萬戶，幫扶困難戶1.3萬戶，幫扶“空巢老人”5.1萬戶，幫助群眾解決現實難題3 000余件，黨群干群關系更加融洽，社會滿意度達98％以上。

三、“四力”工作機制對提升農村基層黨組織鄉村治理能力的有益啟示

西充創新探索的“四力”工作機制涉及“政治領導”機制、“干部選育”機制、“發展引領”機制和“基層治理”機制等多方面，這說明推進鄉村治理現代化是一項系統工程。西充“四力”工作機制的實踐探索啟示我們：增強農村基層黨組織鄉村治理能力應著力在“四力”上下功夫，堅持“四力”相輔相成、多維一體，形成系統合力。

（一）提升農村基層黨組織鄉村治理能力要以增強政治領導力為統領

農村基層黨組織的政治領導力是增強黨的政治領導力的基礎支撐。基層黨組織是黨的領導延伸到農村的重要載體，根本屬性是政治屬性，必須以政治建設為統領，把政治領導力作為“根”和“魂”，充分激發核心引擎作用。政治領導力是增強農村基層黨組織鄉村治理能力的根本，農村基層黨組織應發揮黨的政治優勢，加強對農村各類社會組織的全面領導。農村基層黨組織的政治領導，首先體現在對黨的路線方針政策的宣傳和貫徹落實上，實現黨在農村的決策布署，把握好農村經濟社會發展前進方向，從而保證鄉村治理現代化沿著社會主義政治方向前進。同時，在村民自治基礎上，完善農村基層黨組織對農村經濟社會發展的重要問題、重大事項、重點工作討論決定機制，增強農村基層黨組織的領導力，保證黨組織在鄉村治理中的中心作用。

（二）提升農村基層黨組織鄉村治理能力要以增強思想引領力為基礎

農村基層黨組織作為思想建黨的最前沿和主戰場，必須堅持不懈地用科學理論武裝頭腦、增強黨性、指導實踐、引領群眾。提升農村基層黨組織的思想引領力，就必須用黨的創新理論武裝頭腦，當前尤其是要用馬克思主義中國化的最新理論成果——習近平新時代中國特色社會主義思想武裝農村基層黨員干部，從而統一黨員干部的思想、指導鄉村治理的工作實踐。同時要加強對群眾的教育引導，做好群眾的思想政治工作，夯實鄉村治理現代化的思想基礎。

（三）提升農村基層黨組織鄉村治理能力要以增強群眾組織力為重點

黨的群眾組織力，就是黨依靠群眾、動員群眾、組織群眾、服務群眾的能力。群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線，農村基層黨組織必須牢固樹立“一切為了群眾，一切依靠群眾”的理念，學會站在群眾立場思考問題、研究問題、科學決策。密切聯系群眾是我們黨的優良傳統，是我們黨發展壯大的重要法寶。能否密切聯系群眾決定著我們黨事業的興衰成敗。農村基層黨組織的群眾組織力是組織群眾、依靠群眾共同參與鄉村治理、實現鄉村治理現代化的保障。

（四）提升農村基層黨組織鄉村治理能力要以增強社會號召力為關鍵

農村基層黨組織的社會號召力是指對農民群眾、農村黨員干部以及農村的各類社會組織的社會影響和政治動員能力。在鄉村治理中，必須增強農村基層黨組織的社會號召力，最大限度地把群眾組織起來，聚集起鄉村治理的一切力量，共同推進鄉村的有效治理。農村基層黨組織的社會號召力與政治領導力、思想引領力和群眾組織力是相互聯系、相輔相成、有機統一，四者構成了農村基層黨組織領導鄉村有效治理的系統合力。

參考文獻：

[1]? ?中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[N].光明日報，2016-11-06.

[2]? ?中共四川省委關于深入貫徹黨的十九屆四中全會精神 推進城鄉基層治理制度創新和能力建設的決定[N].四川日報，2019-12-12.

[3]? ?中國共產黨農村基層組織工作條例[M].北京：法律出版社，2019：22.

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