政府投資項目預算管理的實踐探索

王奕星

本文基于當前政府投資項目預算管理理論研究與實踐情況，發現在預算管理過程中存在預算流程不完整、預算編制科學性欠缺、跨部門協同不全面、財政可持續性不足、信息化建設滯后等問題。由此，基于政府治理背景，從預算編制環節、預算執行環節、全流程績效管理等視角提出相關優化路徑，力求為該領域長遠發展做出具有前瞻性和實踐性的嘗試與探索，以構建政府投資項目預算管理全面規范公開透明的新格局。

現代政府全面預算管理制度是政府財政制度的基石，政府預算管理的優化、變革與創新，是構建現代化財政體系，推進國家治理效能現代化的必要條件。2021年9月來，國家層面提出要開展適度超前基礎設施建設，就地方政府而言，如何落實并推進投資項目迎來諸多挑戰，如何在預算管理實踐中實現“精打細算”、“提質增效”是當前亟待解決的現實問題。

推進政府投資項目預算管理的必要性

深化預算全口徑，提高資金配置效益

政府投資項目資金體量大，實施全口徑預算管理，是地方政府應對財政收入銳減、緩解財政收支失衡的必由之路，也是聚焦“綜合統籌、規范透明、約束有力、講求績效、持續安全”的現代預算制度改革目標，著力構建預算編制科學合理、預算執行規范有序、政策運用精準高效、資金資產資源充分統籌的預算績效管理新機制，在支持高質量發展中確保財政可持續性的必然要求。

提升預算精準性，有效防范財政風險

一方面，通過提升預算精準性，清理虛報虛高投資預算項目，緩解財政預算“軟約束”，嚴控預算追加現象，嚴防違反預算規定行為。另一方面，通過對重大政策、重大投資項目的財政承受能力評估，約束政府債務規模膨脹，有效遏制地方政府債務資金過度投資動機，從而適應財政“緊平衡”狀態。

增強財政透明度，激發政府治理效能

由于投資項目哪些信息屬于公開范圍，在實踐中仍存在較大爭議，但部分項目涉及眾多利益各方主體，部分項目工程量較小，審批程序較為簡便，暴露出分標、轉包等亂象。

政府投資項目預算管理的現存問題

預算管理過程存在漏洞

一是全面預算管理意識淡薄。由于土地出讓金作為政府投資項目的主要資金來源，其收入時序具有難以準確預估的特點，同時，投資項目預算標準不一，多數地方政府部門往往重資金分配，輕預算編制。二是預算執行管理程度不夠。重前期輕后期，對投資項目后期管理不嚴格、具體執行情況監管力度較弱，如有的預算資金未及時支出仍閑置在項目單位，有的項目并未嚴格依據進度及時撥付資金。

跨部門協同機制亟待建立

一是在預算編制方面，上下級溝通銜接不足，往往受更大權力領導機構制約，財權事權不統一仍為現狀，同時，財政部門難以推動跨部門合作，各部門（單位）站在各自需求視角，未能切實平衡好業務要求與資金實際，并未嚴格按照“以收定支”原則安排支出。二是在預算執行方面，財政監督有待進一步加強，支出進度考核、結余資金清查、賬戶清理等日常業務的威懾力明顯不如審計或巡視組。三是在績效評價方面，對于績效管理存在主體責任交叉、模糊現象，政府投資項目全生命周期運行監控機制尚未建立。

政府財政可持續性力度不足

一方面，財政支出端來看，為落實國家新的組合式稅費支持政策、“三保”、政府債務償還、城市更新等不斷增加的剛性支出，伴隨疫情沖擊、經濟下行、經濟恢復基礎尚不牢固等不利影響，各級財政收支矛盾較以往進一步突顯，部分地方財政資金緊張，已對預算正常執行造成一定影響。另一方面，財政收入端來看，從成本核算上來看，部分地方拆遷及做地成本高昂，加之地塊出讓限價，做地成本收益平衡難度大，而土地出讓金規費計提標準一再提高，加上非經營性項目無法實現盈利，土地出讓金基本無結余；從土地市場持續低迷、房產市場持續遇冷來看，可利用的土地資源逐年縮減，現有財力難以滿足經濟建設發展需要。

預算績效評價未全面開展

一方面，部分單位預算項目績效目標編制不夠全面完整，績效評價主體結構不合理，“項目、部門、財政”三級評價體系共性指標有待細化，個性指標存在差異，而第三方評價多以合規性為主要考量因素，政府投資預算資金的有效性評價尚未完全推進。

政府投資項目預算管理的優化路徑

提升預算編制環節精細程度

1、實現投資規劃與預算安排充分銜接

在編制預算時，應重點考量各級發展規劃，特別是地方投資計劃和城市建設計劃，堅持“量入為出、統籌兼顧、控制風險、有效約束”“先謀事后排錢”等原則，優先落實重點項目、急需項目和剛性項目，確保群眾呼聲高、經濟拉動強、符合各級決策的項目優先分配資金，并經規定程序批準后納入預算安排，以投資規劃帶動預算管理，以預算管理倒逼戰略規劃“軟著陸”。最后，應將項目預算內外資金、資產全面整合，將預算編制盡快向零基預算等科學方法轉變，真正實現政府投資項目全局一盤棋，提高預算資金利用率，及時防范漏管所導致的效能沉淀。

2、做實預算“項目庫”常態化管理

地方政府主管部門應嚴格審核項目入庫門檻條件，做細做實項目儲備。強化事前論證，確保投資項目有明確的立項數據、實施期限、支出標準等要素，嚴格進行精細化分類。另一方面，應當將項目庫重點轉向常態化維護，優化風險防控機制。對于重大項目、經常性項目以及跨年度項目，推動項目全周期滾動管理，即定期申報、動態更新、周期滾動、績效跟蹤，已實施完畢或政策到期項目按項目退出流程及時進行項目庫清理。

3、建立預算綜合信息管理共享系統

通過引進大數據、區塊鏈等新興技術，構建部門間標準統一的項目信息共享系統和高效順暢的政府投資計劃工作體系，持續完善預算管理一體化建設，強化資金全過程、全鏈條、全方位監管，強化項目全生命周期管理和預算指標對執行的有效控制，實現管理項目化、流程閉環化、考核指標化、單位協同化的長效管理機制，以系統發現問題整改促進預算編審質量提高，以數字賦能提升財政管理效能。

4、探索實行中期財政預算規劃管理

一是確保中期財政規劃的法律地位，積極制定推進地方政府中期預算規章制度，從法律層面保障中期財政規劃對預算安排的約束力。二是抓緊研究財政長遠發展的政策舉措，努力在體制機制創新上取得突破，以政府投資計劃為引領，土地開發計劃為抓手，預算資金為支撐，優化土地資源的統籌和運營能力。

加強預算執行環節運行監控

1、合理控制項目工程造價

一是積極推行“限額設計”，通過優化設計方案來控制項目投資，對投資項目進行縱向和橫向控制，既要鼓勵投入先進的技術，又要采取有效措施防止出現超過施工預算的情況，監督參建單位組織設計出合理施工方案。二是堅持簡約實用，尊重自然規律，明確預算標準。對于非基本建設項目，如辦公場地裝修等，嚴格按照各級相關部門文件進行立項估算，不得超限額立項，確保源頭把控。

2、加強工程變更監督管理

在項目建設過程中盡量減少聯系單簽證，對確實需要簽證的聯系單進行嚴格審核，對隱蔽工程、臨時工程做好影像資料收集保存工作，按相關程序進行聯系單審查，對聯系單虛報較重的單子按合同進行審核追加收費，并對現場簽證出具的不合理聯系單較多的現場管理人員加強專業和廉政教育，進行重點關注，重大金額聯系單由建設單位專業技術人員團隊進行整體評估后進行確認。

3、持續硬化預算剛性約束

一方面，正視當前收支缺口，對于未落實資金來源或無法形成資金閉環的項目，一律不得審批通過，嚴格執行“無預算，不支出”；對于確有需要追加預算項目，優先通過以前年度結余資金或當年預算調撥解決，對于超越實際財力可能的預算追加，應嚴格履行規定，堅決拒絕審批辦理；另一方面，財政部門要構建厲行節約、集中財力辦大事政策體系，發揮好統籌調度等職能，更好協調財稅政策和其他各類政策相得益彰，有效提高財政資源配置效率。

4、強化預算單位內部控制

一是加強合同精細化管理。對工程合同進行分類、分管，明確合同雙方責任、權利、義務；及時收集、整理、審簽各類資料，明確合同形式、明確風險分配原則、嚴防合同爭議；對于竣工結算，嚴格依據合同進行逐項審查與總量控制。二是制定項目單位內部管理制度。科學劃分項目標段與資金分配，合理區分項目費用成本歸屬問題；按層級、權限不同，對重大工程、重大事項、重大變更設立項目責任到人制度。三是強化責任監督，各項目單位作為“第一責任人”，通過廉政教育和多方監管，結合各級建設監管部門進行企業扣分、人員黑名單等制度，增加現場各方參與人員和企業的廉政約束和代價，做到不敢亂作為、胡作為。

實行預算全流程績效管理

1、深入完善評價指標體系建設

一是保證績效評價體系的全方位覆蓋，將績效目標與預算同步下達，作為組織預算執行、開展績效自評的依據。二是體現績效評價指標差異化，推進實施“一部門一特色”的整體績效體系，結合中長期規劃及年度重點任務，完善項目個性化績效評價指標；針對不同投資項目進行評價時，在共性指標或總體要求基礎上為其設置細化關鍵指標，力求每一投資項目均有成套科學的績效目。

2、推進績效結果反饋改進應用

一是提升政府預算績效評價權威性各。各級單位應嚴格遵守黨中央、國務院、地方政府關于績效評價管理的一系列通知規定，結合實際，以“單位自評+部門評價+財政重點抽評”的多層次全覆蓋績效評價模式，查評聯動為主要抓手，在自評、再評價基礎上，引進審計司法監管機構、高校機構或第三方機構合力評估。二是建立績效管理良性激勵機制。堅持實施日常動態監控管理，對項目績效目標實現程度和預算執行進度實施“雙監控”，嚴格樹立“花錢必問效，低效應壓減，無效必問責”績效管理理念，對政府投資項目績效目標制定及實施原則進行硬性規定，對各級立法機關、行政部門及其它預算參與者權限進行明確規定，嚴厲禁止并追責地方政府與部門擅自舉債，嚴格政策準入、實現可進可退，形成評價、反饋、整改、提升良性循環。

3、加大政府預算信息披露力度

建立預算公開主體責任清單，不斷夯實預算公開基礎，通過頒布預算績效信息管理辦法，明確規定各級政府需要披露的本級預算、預算調整、預算執行情況、績效目標、績效自評報告、再評價報告等信息，推進政府投資項目、債務信息、專項資金等重點領域信息公開；各級政府及時進行政府網站運行維護，保證預算信息公開渠道的溝通無梗阻。細化單位預算公開，進一步提升預決算公開質效，結合審計、監管和監督檢查發現問題，從推進單位預決算公開全面性、提高預決算公開信息完整性、保證預決算公開時間及時性，提升預決算公開方式規范性等方面著力改進，對專業性較強信息及重點情況附上詳細文字說明，確保社會公眾預算知情權。

新時期背景下我國地方政府預算管理改革道阻且長，其是涉及多層級、多主體的系統工程，需要扎根當下政治制度、經濟形勢等現實情境，基于預算編制環節、預算執行環節、預算績效評價環節等多維度整體設計，并采取由點及面的方法推動中央層面部署在地方落地生根。

（作者單位：杭州市上城區區級部門預算編制中心）