用開放發展理念推進公路治理能力現代化思考
——以揚州市為例

丁 鼎

揚州市公路事業發展中心 江蘇 揚州 225007

黨的二十大強調必須完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快建設交通強國，構建新發展格局，推動高質量發展。公路交通作為國民經濟和社會發展的基礎性、先導性行業，需要扛起現代化發展“開路先鋒”的責任擔當，以“五大發展理念”為引領，特別是要用開放發展的理念，克服思維定勢，摒棄行為慣性，打破路徑依賴，不斷拓寬視野和思維空間，跳出公路看公路，跳出區域看公路，將公路建設、養護、管理和服務主動融入社會發展大局，聚焦破解難題，聚力提升能力，不斷優化路網布局結構，增添公路科技附加值，提高公路人文軟實力，持續推進公路治理能力現代化建設，讓社會和人民群眾更好地共享公路改革的“紅利”和發展成果。

1 揚州市公路交通治理能力現代化現狀

揚州作為江蘇省綜合交通運輸現代化示范創建市，公路交通行業肩負著“‘好地方’路好走”的行業使命，在加快交通運輸現代化建設的新征程上，需要發揮“先行軍”的作用。經過多年發展，揚州公路交通堅持五年一個規劃、五年一個臺階，圍繞“開城先開路、拉開城市大框架”，基本解決了公路交通的通達問題，逐步有序構建成拉動城市經濟發展的大路網、大交通格局。但對照人民群眾日益增長的美好生活需求、對照百姓多元化出行方式和舒適快捷安全出行的需求，公路交通治理能力現代化建設相對還處于起步發展、爬坡過坎的階段，一些發展不平衡、不充分的問題和矛盾仍然存在。

1.1 基礎設施供給與經濟開放型要求不匹配

便捷的交通運輸方式，是決定一個城市能否擴大開放發展的基礎設施之一。目前，大都市引領經濟發展的特征依然顯著，資金、人才、投資項目等要素資源向大城市、都市圈集聚的馬太效應、虹吸效應明顯。揚州位于蘇中地區，具有長江經濟帶和大運河文化帶交匯的地理優勢，在江蘇不是人口最密集、也不是要素最集聚的地區，雖然實現“公鐵水空”一體化交通運輸網絡，但城際鐵路、城市軌道等現代交通設施還是短板；公路在承擔傳統運輸重擔的同時，路網結構仍需不斷完善和提升，局部瓶頸路段還需打通，全市公路客運量、貨運量分別占總客運量的93%、總貨運量的56%，其他交通運輸方式的比較優勢尚未充分發揮。揚州要更好地加快融入長三角一體化、南京經濟都市圈等重大發展戰略，主動承接周邊大都市的經濟輻射，交通必須先行。

1.2 建管養體制與綜合交通發展特征不匹配

相比綜合交通發展的內在要求，交通運輸的體制機制障礙仍然存在。一是職能相對分散，協調性不夠。在規劃、建設、管理和養護等方面，多種運輸方式協調不充分，造成有的公路項目規劃不相配套、建設不能同步。特別是國家從緊調控地方融資平臺、耕地占補平衡政策后，資金、土地等要素保障的剛性約束凸顯，既有規劃落地存在不確定性。二是規劃被動更改，嚴肅性不夠。有的縣市一張藍圖繪到底、一茬接著一茬干的規劃執行力不能持續，個別地方過多強調局部利益、整體性不強，最終容易導致公路的線位調整、綜合效益欠佳。三是重建設輕管養，建管養協調發展不夠。部分地區更看重公路新建項目的投資和建設，忽視從盤活存量和養護管理中挖掘潛力、發掘效益；公路養護管理的資金供給能力不足與養護高峰期實際需要不適應、傳統發展模式與供給側結構性改革的新要求不適應、服務供給質量不高與人民日益增長的新需求不適應等提出問題，還需下更大的力氣去破解。

1.3 智慧公路建設投入與產出效益不匹配

智慧交通的建設發展很大程度上決定了交通運輸體系的現代化建設水平和引領發展的能力[1]。近年來，揚州公路不斷加強信息化、數字化公路建設的投入，建成覆蓋全行業的“一網、一圖、一平臺”信息化基礎工程系統，打造了“1+6”的應急處置指揮網絡，無人機養護巡查探索取得實效，233國道創成綠色低碳智慧平安大道，“互聯網+公路”建設明顯提高了公路管養和服務效能。但信息化程度的提高并不等于實現了“智慧”發展，信息化資源共享互通、信息化孤島較多、系統性協同性融合性不夠等問題依然未得到解決。就“感知公路”而言，在實現可視功能的基礎上，進一步實現可測、可控的服務功能，還需打通行業壁壘；就路網應急指揮中心而言，對照交通運輸部“路網中心要建設成為服務中心、處置中心、人才培養中心和決策參謀中心”的“四個中心”[2]目標定位，以及作為智慧公路的“指揮中樞”的功能定位，還存在較大差距。隨著全面深化改革的推進，公路管理職能轉變，路網應急管理作為有法律依據、有基礎支撐、有社會需求的職能，公路部門需要提前思考做大、做強、做優。

1.4 公路行業開放度與改革發展要求不匹配

一是眼界不夠寬，存在思想不夠解放的問題。跳出揚州看揚州、跳出公路謀公路的思維還需更加主動，主動將公路發展納入中央和省市重大決策進行戰略性和前瞻性思考還需增強，搶抓機遇加快發展的緊迫感和責任感仍需強化。二是定位不夠高，存在小富即安的思想。公路部門近二十年來改革不斷，先后經歷了事企分離改革、燃油稅改革、政府收費還貸收費站撤銷、事業單位績效工資改革、交通綜合執法改革等一系列重大改革，行業規模不斷精簡，行業職能不斷優化，行業管理不斷規范。客觀的講，改革在激發行業活力的同時，也能產生內心恐慌，特別是本領恐慌、能力恐慌和自信恐慌，局部存在固步自封，開拓進取精神不夠。三是大局意識不夠，存在重部門利益思想。公路人習慣工程技術思維，不擅長公共管理問題處理，把交通公路問題作為深度性的社會問題進行認真研究、集中反映社會利益不夠。

2 以開放發展理念定位公路治理能力現代化發展的思路

“管理”和“治理”，雖然一字之差，但意義不同、出發點不同，實現了從政府唯一決策到多元化決策的進步。具體到公路治理能力現代化而言，相對于“公路管理”在內涵上的單打獨斗、居高臨下，“公路治理”的著眼點是促進社會參與，落腳點是增進人民福祉。因此，解決發展理念和思想問題是推進公路治理能力現代化建設的根本性問題。

2.1 開放視野，找準思路

借鑒發達城市和先進地區綜合交通建設的成功實踐和有效經驗，進一步提升看問題的視角、解決問題的高度。從客貨運看，海陸空、公鐵水、江海河聯運成為發展趨勢；高鐵航空與公交地鐵零換乘，城際與城內零換乘成為必然趨勢。因此，需要更加注重公路與其他交通運輸方式的銜接互通、一體化推進，充分發揮公路運輸“門到門、點到點”的優勢，增強其作為其他交通運輸方式的橋梁和紐帶作用；同時，保持公路規劃引領的適度超前，在遠景規劃的前瞻性、戰略規劃的可操作性上下功夫，確保公路基礎設施、養護管理資源發揮出最大效應。

2.2 開放理念，找準定位

拉大思維空間，把公路交通工作放到國家戰略中去定位，放到全省發展大局中去考量，放到全市發展決策部署中去謀劃。緊扣“一帶一路”、長江經濟帶、京津冀協同發展和東部率先發展等國家重大戰略，推動揚州加快縮短與北京、上海、浙江等中心城市的時空距離，打通與東部沿海快速通道，進一步完善銜接鐵路、航空、港口的公路集疏運體系建設；緊扣寧鎮揚同城化、跨江融合發展、揚子江城市群建設、新型城鎮化和城鄉一體化、沿江沿河聯動發展等省市發展戰略，推進揚州深度融入長三角一體化，聚力江廣融合區主戰場，在打造“東水西山一路連、南江北湖一河牽”的城市發展格局、“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”的美麗鄉村示范等建設中，提檔升級公路網絡布局，不斷讓人民群眾享有更多的獲得感和幸福感。

2.3 開放行業，轉型發展

揚州爭創全省綜合交通運輸現代化示范城市，需要在全面深化改革的進程中，不斷增強戰略定力，進一步轉變公路管理職能，科學界定職責邊界；穩妥開展先行先試，堅持融合發展、交通先行，牢牢把握“穩字當頭、穩中求進”的經濟發展主基調，抓住國家擴大內需的投資政策機遇，加快推動一批投資大、帶動性強的公路交通項目落地生根；同時，深刻認識和準確把握“新常態”“新理念”“新揚州”，全面深化公路管養體制機制改革，堅持共建共享共管理念，最大限度整合利用好多部門資源，進一步優化制定、實施公路發展的戰略規劃和政策標準等，推進在擴大開放中增創公路治理能力現代化的新優勢。

3 用開放發展理念推進公路治理能力現代化建設

3.1 治理導向人本化

公路治理能力的現代化首先要解決人的現代化，需要引導公路人從規劃建設，到管理養護，再到公共服務，全過程、全鏈條、全壽命樹立以人民為中心的建設和管理服務理念，努力建設人民滿意公路。一是規劃建設上堅持問題導向。注重規劃的前瞻性，在補缺、補短和補軟上體現引領性，重點規劃、優先實施服務國家重大發展戰略、省市重點發展戰略項目、重塑城市發展格局的重點項目、與重要交通樞紐銜接的集疏運公路、以及城鄉路網體系。特別是農村公路發展要抓住“四好農村路”建設的國家利好政策，爭取更多的農村公路項目納入政府貸款購買服務項目，加快推進不涉及新增用地的農村公路項目建設，比如路面改造、危橋改造、撤渡建橋、安保工程和道路附屬設施等，著力解決行政村雙車道四級公路覆蓋率短板，實解決公路交通出行“最后一公里”的問題；同時，不斷深化“四好農村路+”發展模式，推動農村公路與地方經濟、旅游、文化等方面的融合，打造美麗農路、美麗農橋，建設服務地方經濟發展的康莊大道、人民群眾共同富裕的致富之路、保障百姓安全出行的生命之路。二是管理養護上堅持轉型發展。遵循公路養護管理“暢通主導、安全至上、服務為本、創新引領”的十六字方針，在解決問題接地氣、服務群眾有溫度上見實招、見成效。進一步建立全壽命周期、良性循環發展的管養運行機制，提高公路養護管理平臺的運行效率；健全養護科學決策體系，建立以路況為依據的國省道養護決策機制，并逐步向農村公路推廣；深化公路全資產管理理念，建立科學的公路資產價值評估技術體系。三是公路服務上堅持提升隊伍。著力推進公路人的思想觀念、素質能力、職業行為、個體發展和社會關系的現代化；推動社會主義核心價值觀融入公路管理和發展全過程，融入科學立法、嚴格執法、公正守法各環節，落實到公路人修身、齊家、治路的行動上，從思想根源提升公路從業人員素質。

3.2 治理途徑法治化

公路治理能力現代化離不開法治部門、法治政府建設的保障，需要有公路交通法律法規和規范性文件、聯合執法機制等方面作為支撐。一是加強公路地方性立法。抓住地方立法的契機，主動修訂完善、不斷建立健全符合國家法律的地方交通公路法規，同時融合地方法治特色，構建與法律法規相協調的公路交通政策體系，將公路建設、管理、養護等各項工作納入法治管理的軌道，推動公路治理現代化有法可依、有法必依。二是加強行業信用體系建設。用好用足信用聯合懲戒機制，規范行政許可、處罰“雙公示”，完善公路“雙隨機”抽查機制，強化事中事后監管，激勵誠實守信，懲戒違規失信，強化信用聯合獎懲，推動在公路領域讓守信者處處綠燈、失信者處處受限，形成全社會依法辦事、遵章守紀。三是加強行政執法與司法銜接。完善固化路警聯合執法機制，借助交通、法院、檢察院、公安、法制辦五方聯席會議工作制度，探索公路超限超載、破壞交安設施等違法行為與刑事司法的銜接，形成行政執法和司法的合力，重拳打擊惡意違法行為，起到社會震懾和警示效應。同時，梳理公布行政權力清單、責任清單，劃清依法履職邊界，確保法律授權必須為、法無授權不可為。

3.3 治理手段科技化

公路治理能力現代化，對于人民群眾而言，更直觀的體現是治理手段、服務方式的科技化、便捷化；而開放是智慧公路建設的必由之路，需要進一步推進智慧公路發展做大規模、做精管理、做優服務。一是打造智慧公路服務民生的窗口。主動對接百姓需求，促進公路信息資源向全社會開放，不斷提高路網微信公眾號的服務影響力，擴大路況信息發布時效、受眾范圍和服務質量，提供重大節假日群眾出行路線規劃、道路擁堵推送、路段施工封閉等延伸服務，不斷改善公路服務智能化、人性化水平。二是打造公路應急處置中樞。集中路網指揮和應急處置中心資源，加強多部門信息資源共享，建立應急處置統一指揮、分級負責、協調聯動、規范有序的體制機制，確保公路突發事件及時發現、第一時間處置；同時加大路網監測、數字化管理、應急機械維修等專業型人才隊伍培養力度，讓專業的人干專業的事，不斷提升路網運行監測、事態研判和決策參考能力，儲備一支懂設備維護、會機械操作、拉得出打得響的公路應急搶險處置隊伍。三是打造提升路網運行效益決策智庫。聚焦關注“互聯網+”、5G、大數據、人工智能等前沿科技成果，引導其在路網運行和服務群眾出行方面的研究應用，不斷提升科技對公路治理的附加值；發揮智慧公路可視、可測、可控功能，通過交調點、路網監測、機器視覺等公路數據分析處理，推動路網自動化監測、數字化管理，打造全方位智慧公路服務系統，推進智慧公路建設成果惠及千家萬戶。

3.4 治理實施創新化

公路姓“公”，是社會的公路、大眾的公路，公路行業治理是公眾治理的組成部分，需要以創新驅動為支撐，推動全社會共同參與、共同治理、共同監管。一是推進公路治理主體多元化。更好地界定政府和市場關系，發揮市場在公路領域配置資源的決定性作用；不斷創新社會、公眾參與公路行業治理的機制、暢通社會參與公路的治理渠道，推動“一路多方”共建共治共管成為共識。二是推進公路治理方式創新。鼓勵和吸引社會資本參與公路基礎設施投資建設，創新探索公路養護管理市場化模式，健全農村公路“路長制”，引導公路沿線鄉鎮、村莊、黨員干部共同參與公路日常管理，推動公路管理由單一的部門管理向全社會參與的綜合管理轉變。三是推進公路治理權力監督。樹立開放的心態，把社會關注、媒體監督、群眾投訴作為送上門來的服務，將其作為治理公路的重要資源和手段，強化溝通協調、促進共識、推進工作，營造全社會愛路、護路、建路的良好氛圍。