高校基本建設項目全流程內控管理路徑

溫其輝 覃瑞生

根據2020年全國教育事業發展統計公報顯示，2020年全國共有普通高校2738所，其中本科院校1270所，高職（專科）院校1468所，普通高校固定資產總值273748586.51萬元，普通高校校舍建筑面積929256531.16平方米，在建的校舍面積達79004007.36平方米。可見，當前高校在建工程項目規模巨大，管理任務艱巨，因此有必要探索和研究高校基本建設內控治理體系的建設路徑和模式。高校基本建設內控治理體系建設應以高校基本建設項目流程化內控體系為抓手，構建以項目的前期流程控制、施工流程控制、竣工驗收流程控制、結算和決算流程控制和檔案歸集流程控制為核心的高校基本建設項目內控管理體系。

一、高校基建項目前期工作流程控制管理

基建項目前期工作因涉及的內容多、環節多，且工作流程較為繁瑣，需要相關部門加強控制與管理，才能更好地提高工程項目前期報建的工作質量和工作水平。高校基建項目前期工作流程主要包括計劃立項、規劃定點、設計勘察和報批、初步方案報批、項目招標、簽訂合同、規劃許可證和施工許可申辦、項目開工等。

1. 計劃立項控制流程

根據不同的決策主體，高校基建項目立項可以分為政府批準立項和校內立項。

（1）政府立項流程。政府立項是指必須報經政府職能部門批準立項建設的項目。主要控制流程包括：起草立項報告；開展項目可行性研究；主管部門審批立項。

（2）校內立項流程。校內立項是指無需經政府職能部門審批而又高校自行研究立項的建設項目。主要控制流程包括：起草立項報告；編制圖紙和預算；校內審批立項。

2. 規劃定點控制流程

（1）項目位置報批。高校基建項目獲立項審批后，基建部門按照學校的總體建設規劃，經學校研究決定后，將項目的建設位置上報政府職能部門審批。

（2）辦理規劃紅線圖。高校基建部門根據審批的規劃定點位置，辦理建設用地規劃紅線圖。

（3）組織地質勘察。高校根據獲批準的規劃紅線圖，可通過招標方式確定地質勘察單位，開展項目地質勘察。

3. 設計勘察控制流程

（1）明確功能需求。高校結合教學、科研或其他使用要求，完善基建項目的詳細使用功能要求。

（2）編寫設計任務書。高校基建部門根據項目功能需求，編寫項目設計任務書。

（3）確定設計勘察單位。高校可通過招標方式確定項目設計勘察單位。

（4）設計方案報批。高校需組織相關部門和專家對設計方案進行詳細論證，再上報政府職能部門審批。

4. 施工圖設計控制流程

（1）繪制施工圖。高校基建部門根據政府職能部門對基建項目設計圖紙提出審查意見，會同設計勘察單位調整和修改設計勘察方案，并繪制施工圖紙。

（2）施工圖審查。施工圖繪制完成后，高校可委托有資質的審圖單位對施工圖進行審查，并將審查后的施工圖向政府建設部門報批，獲取施工圖審定批復。

5. 項目招標控制流程

高校基建項目招標工作主要包括工程招標和監理招標。

（1）工程招標。高校基建部門負責編制詳細的項目招標需求和招標答疑方案，采購部門負責組織項目招標工作。

（2）監理招標。高校基建部門負責編制詳細的項目監理招標需求，采購部門負責組織項目監理招標工作。

6. 合同簽訂控制流程

（1）合同審核。①初審。高校基建部門應根據《中標通知書》以及招標文件，對建設合同進行初審。②聯審。對于投入金額大的項目應該還需高校的采購部門、審計部門、財務部門、紀檢部門等多部門組對合同進行聯審。③終審。基建項目合同作為高校重要經濟業務合同，項目投入規模大的基建項目合同還需經學校校長辦公會或黨委會等決策機構審定。

（2）合同簽訂。高校根據校內合同管理規定，簽訂合同。

7. 申辦規劃許可和施工許可制控流程

（1）申辦規劃許可證。高校基建部門根據申辦規劃許可的有關審批手續，組織施工單位辦理基建項目的規劃許可證。

（2）申辦施工許可。高校基建部門根據政府審批的規劃許可證組織施工單位辦理申辦施工許可證。

8. 項目開工控制流程

（1）放線。高校基建部門組織政府勘察職能部門按基建項目建設規劃紅線圖放線。

（2）驗線。高校基建部門組織政府規劃職能部門對基建項目的規劃紅線進行核驗。

（3）項目開工。在完成項目放線和驗線工作后，高校基建部門組織施工單位按合同要求進行項目施工。

二、高校基建項目施工流程控制管理

施工階段的項目管理是基建項目質量達到預定目標和要求的保障，基建項目的質量管理要點要從管理的任務和控制體系中挖掘，建立并形成全面質量控制。高校基建項目施工階段的控制要點主要包括：（1）職責控制。主要指高校在基建項目施工階段要明確參與項目管理的各方職責，包括高校方、施工方、監理方等。（2）質量控制。主要指高校要組織各方力量，對基建項目的工程質量進行監督檢查，確保工程質量達到國家的相關規定和要求。基建項目的質量管理主要依賴于施工單位的施工組織設計、質量技術措施、質量保證體系來實現，為了確保項目工程按照設計的規定滿意地完成，需要建立專門的機構如基建規劃部門來組織落實。（3）簽證控制。主要指高校對基建項目在施工階段涉及合同外的工程量以簽證方式予以控制和管理。（4）支付控制。主要指高校對基建項目的工程進度款項支付進行管理控制。

1. 職責控制流程

（1）明確高校方職責。工程項目開工前，高校基建部門負責依據工程項目的規模、性質組建代表高校方的項目管理小組，小組成員必須包括工程項目負責人、工地代表。高校可結合實際，通過文件方式明確工程項目負責人和工地代表的授權管理事項和工作職責。

（2）明確施工方職責。工程項目開工前，施工方要按《投標文件》和《施工合同》的規定組建項目部并指派項目經理，項目經理是代表施工方全面負責工程項目施工質量、安全生產及文明施工的第一責任人。

（3）明確監理方職責。實行工程監理的項目，工程項目開工前，監理方要組建項目監理部，項目監理部的人員組成必須配備相應的總監理和各專業監理工程師，落實對施工質量、安全生產及文明施工的施監理責任。

2. 質量控制流程

（1）基礎質量控制。高校和監理方要全程監控地基開挖和基礎驗槽情況，基礎質量必須符合設計及地質勘察資料的要求。

（2）隱蔽工程質量控制。項目隱蔽工程在隱蔽前，首先由施工單位進行自檢評定，其次由監理單位進行檢驗，最后由高校進行檢驗，經過檢驗符合設計及施工規范要求后方可進行隱蔽。

（3）工序質量控制。各施工工序施工時，施工單位進行自檢評定，監理單位進行監督和控制，項目工地代表負責監督監理單位的工作，隨時進行抽檢。

（4）關鍵工程質量控制。對于項目的基槽、基礎工程、主體工程等關鍵工程的質量把關，高校要組織設計單位、監理單位、施工單位進行質量驗收。

3. 簽證控制流程

（1）簽證申請。施工方提出工程項目變更申請，一般情況下，工程項目需變更的情形主要包括：規劃、消防、人防等原因需要的變更；基礎部分因不確定因素的存在需要的變更；其他客觀原因導致的必然變更。

（2）簽證審核。對于施工方提出的簽證，一般需要經過監理或設計方審核、校方審核兩個環節。①監理方對工程變更申請進行審核，主要是對變更的真實性、合理性和必要性進行審核。若涉及設計變更則需聯系設計方進行審核，主要對設計變更合理性和可行性進行審核。②校方對簽證審核的流程主要有：a.校方的項目管理小組首先對簽證進行審核；b.校方基建部門組織施工單位、監理單位和學校的采購、審計、財務等部門聯合審核，對于涉及金額較大的簽證還需按校內審批權限提及校方領導審核。C.校方的校領導，按照權限范圍分別對工程變更簽證進行審批，涉及金額較大的簽證還需按“三重一大”原則集體決策審批。③簽證執行。首先施工方根據審批通過的工程聯系單辦理工程項目變更簽證單手續，其次監理方、校方的分別對簽證進行審核并簽署意見，最后施工方按照簽證單的變更內容實施工程變更施工。

4. 支付控制流程

支付控制流程主要是對基建項目的進度款支付流程進行控制，主要流程包括：

（1）支付申請。施工方依據施工合同，根據項目完成進度向校方提出工程進度款支付申請，經監理方審核工程進度完成情況后提交校方審核。

（2）支付審核。①校方的項目管理小組的項目負責人、工地代表、工程造價人員、審計人員依次對工程進度款支付申請進行審核并簽署意見。②校方基建部門負責人、財務部門負責人、審計部門負責人、校方的校領導、按照權限范圍分別對付款申請進行審批，涉及金額較大的款項還需按“三重一大”原則集體決策審批，該環節的審批重點關注工程項目階段付款材料的完整性、付款金額的準確性和合理性。③支付執行。校方財務部門依據審批通過的工程進度款申請辦理款項支付。

三、高校基建項目竣工驗收流程控制管理

工程竣工驗收是項目管理的重要內容和終結階段的重要工作，通過建立一套規范的驗收管理流程體系，從而確保項目滿足預期目標，確保質量滿足設計要求，確保功能滿足運營要求。高校基建項目竣工驗收的控制流程主要包括：施工方初驗，勘察設計和監理方復驗，校方核驗，驗收整改，驗收報備等。

1. 施工方初驗控制流程

（1）組織初驗。基建項目竣工后，施工單位組織項目負責人和技術人員對工程項目進行質量檢查，確認工程項目符合設計文件及合同要求。

（2）收集材料。施工單位收集和整理項目竣工驗收的相關材料。

（3）編制驗收報告。施工單位完成項目初驗后要編驗收報告，并向勘察設計和監理方申請辦理項目竣工驗收手續。

2. 勘察設計和監理方復驗控制流程

（1）勘察設計方復驗。勘察設計單位對按照項目的勘察、設計文件及設計變更通知書對項目進行核驗，并出具驗收報告。

（2）監理方復驗。監理單位全面審查施工單位提交的驗收資料，對項目進行質量評估，并收集和整理監理資料，出具驗收報告，并反饋到施工單位。

3. 高校方核驗控制流程

（1）校方項目管理小組初驗。校方項目管理小組根據施工單位提交的驗收報告，組織監理、設計、施工等單位對工程質量進行初步檢查驗收。

（2）校方聯合多方驗收。高校基建部門編制詳細驗收方案，并組織成立由設計方、施工方、監理方、高校方（基建部門、審計部門、采購部門、財務部門）等有關人員組成的項目驗收組，明確驗收的工作職責和程序，驗收組通過竣工驗收會議和現場驗收等方式，聯合對工程項目的質量進行驗收檢查，發現有質量問題的則及時提出整改意見，驗收合格的出具驗收合格報告。對于建設規模較大的項目，高校紀檢監察部門可對工程項目竣工驗收的組織形式、驗收程序、執行驗收標準等關鍵點進行現場監督，確保驗收工作的規范合理。

4. 驗收整改控制流程

（1）施工方整改。施工單位按照驗收組提出的整改意見進行整改。

（2）聯合審核整改。項目驗收組結合整改意見對施工方的整改情況進行復驗審核，復驗合格則出具驗收合格意見，形成驗收報告；如發現驗收不合格，則要求施工單位重新整改，直至驗收合格。

5. 驗收報備控制流程

（1）校內報備。對于大型的基建項目，在完成竣工驗收后，高校基建部門需將驗收報告向學校審計、財務、紀檢等部門報備，以便開展下一步的結算和決算工作。同時基建部門還需將竣工驗收報告上報學校領導，按照“三重一大”原則在校長辦公會通報。

（2）校外報備。根據屬地建設主管部門的要求，高校基建部門和施工單位還需將基建項目的驗收情況向屬地建設主管部門報備。

四、高校基建項目結算和決算流程控制管理

基建項目結算，是指基建項目竣工驗收合格后，建設單位按照法定程序對施工單位報送的結算報告及相關結算資料進行審核，根據施工合同約定的合同價款或計價方式以及有關簽證材料，以確定項目的工程款項。基建項目決算，是指建設單位在建設項目交付使用后，通過編制竣工決算書反映建設項目從前期階段的項目建議書、可行性研究到工程竣工驗收、投入使用整個建設過程中實際發生的建設成本。基建項目竣工結算和決算作為計算和反映基建項目建設成本的兩項工作，是控制基建項目成本，反映基建資金使用效益的最關鍵環節。

1. 高校基建項目結算控制流程

（1）編制結算材料。工程項目竣工驗收合格后，施工方按要求及時編制完整的竣工結算資料，包含計價資料和基礎資料兩部分。

（2）監理審核。監理方竣工結算資料進行核查，重點核查結算資料的完整性、真實性、合理性等方面內容。

（3）校方審核。校方對結算材料進行審核，重點關注隱蔽驗收記錄、現場簽證、設計變更、竣工圖、工程量計算、定額套用、材料及設備、費用計取是否符合相關規定。對于施工規模和投入規模較大的基建項目，校方可委托社會中介機構進行審核，對于財政投資總額超過控制價一定比例的建設項目，還需送省級財政部門的財政評審中心審核。

（4）結算執行。根據校方和施工方確認的結算審核結果，校方與施工單位清算應保留的質保金和應支付的工程余款。

2. 高校基建項目決算控制流程

（1）決算材料收集。高校財務部門根據工程項目竣工結算評審報告，收集竣工財務決算資料。

（2）決算審核。①高校財務部門按照財政部門關于基本建設項目竣工財務決算的有關規定和要求，并編制形成決算報告。②高校審計部門對竣工財務決算報告進行審核，必要時可結合基建項目情況委托社會中介機構評審，對于財政投資總額達到省級財政部門規定上限的項目還需報送省級財政部門的財政評審中心進行竣工財務決算評審。③決算報批。高校財務部門將審定的工程項目竣工財務決算及決算評審報告上報教育主管部門，由教育主管部門報同級財政部門審批。④決算執行。竣工財務決算經財政部門批復后，財務部門辦理相關賬務手續，資產管理部門辦理固定資產入賬手續。

五、高校基建項目檔案歸集流程控制管理

基建項目檔案是指在基建項目建設全過程中直接形成的具有保存、查驗和使用價值的文件、圖紙、圖表、數據、聲像等各種形式與載體的資料，主要包括項目前期檔案、項目招標檔案、項目施工和驗收檔案、項目結算檔案、項目決算檔案等。根據基建項目檔案歸集的內容，高校基建項目檔案歸集流程的控制要點主要包括：項目前期檔案歸集控制、項目招標檔案歸集控制、項目施工和驗收檔案歸集控制、項目結算檔案歸集控制、項目決算檔案歸集控制和項目總體檔案歸集控制等六個方面。