國土空間規劃視角下老城區更新策略研究

李曉濱

河北陸源土地規劃咨詢有限公司 河北 石家莊 050000

1 國土空間規劃的意義

當前我國城市化進程不斷加快，居民對城市建設的要求越來越高，許多城市都需要得到一定程度的改造，國土空間規劃在老城區更新中能夠起到重要的作用，具有一定現實意義。國土空間規劃設計可以保證城市資源得到最大化利用，最大限度地避免資源浪費現象。當前我國城市人口較多，城市結構也日趨復雜，進行老城區更新需要考慮的因素越來越多，國土空間規劃工作的優化作用越來越重要，在城市建設中的現實意義也越來越重大，因此其實施方法必須得到足夠的優化，進而促進老城區更新水平的提升[1]。

2 國土空間規劃工作中存在的主要問題

2.1 宏觀方面

從宏觀角度來看，法律和管理機制不健全、生態保護意識淡薄是制約國土空間規劃及老城區更新工作有效開展的重要因素。首先，我國現行的法律尚未完整表述國土空間規劃工作內容和程序，各級規劃缺乏協調，難以從法律層面對相關主體形成有力約束和規范。其次，我國沒有建立民主管理和決策機制，在國土空間規劃工作中，社會公眾的參與度較低，相關工作由政府部門主導推動，政府與公眾缺乏交流，規劃執行容易遇到阻礙，進而影響老城區更新工作的順利開展。最后，一些地區仍然按照傳統思路，將經濟發展放在生態建設之前，將財政資金投入到能夠帶來良好經濟效益的項目上，在生態環境保護方面投入資金較少，這種只重視眼前利益、局部利益的錯誤思想給老城區更新造成了嚴重影響。

2.2 橫向方面

國土空間規劃工作涉及多個部門，各部門往往會從自身利益出發，編制國土空間規劃，它們之間很少進行溝通，從而導致各種規劃之間相互沖突，規劃編制和執行進度受到延誤，資源浪費問題難以得到有效遏制，政府財政支出增加，地方經濟發展前景堪憂。比如，城建部門會在規劃中重點保障公共基礎設施建設，環保部門更加看重綠地建設及環境問題治理，國土部門則會圍繞土地資源保護進行規劃編制，從而導致國土空間規劃內容不夠完善和嚴謹，土地分類標準不一致。另外，針對同一塊土地的用途，部門之間展開了激烈爭論，互不相讓，地方政府協調不到位，國土空間規劃的指導價值大打折扣。規劃與實施環節脫節，重復建設問題頻發，導致資金投入增加，從而無法保證老城區更新工作的順利進行。

2.3 縱向方面

城市擴張需要大量的土地資源，耕地、園地、林地的面積會遭到不同程度的壓縮。一般來說，當城鎮化率達到30%時，相關部門就需要轉變土地利用理念，有效落實耕地、園地、林地保護措施。然而，我國許多城市的城鎮化率早已超過了這一標準，土地資源保護措施卻未全面落實，大量土地被征用為建設用地，土地資源利用率較低，城市建設用地空間布局普遍不合理，土地資源不能滿足市場經濟發展需求，從而導致國土空間規劃執行一段時間后不得不進行調整。市政公共基礎設施建設項目正在如火如荼地開展，但相關部門往往不重視自然生態環境保護工作。國土空間規劃中關于老城區更新的內容少之又少，可操作性不強。部門之間未能形成合力，國土空間開發利用缺少監督和調控，使生態文明建設工作的開展舉步維艱[2]。

3 國土空間規劃下的新要求

3.1 從“各級各類空間規劃”向“國土空間規劃”的轉變

一直以來，各級各類空間規劃存在著規劃內容重疊沖突、部門職責較差、規劃朝令夕改等問題。為此，黨中央、國務院在生態文明思想的指導下作出重大部署，將之前分屬在不同部門、有不同職責的主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，以此建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系并監督實施。規劃的本質沒有變，核心內容都是解決當下發展存在的問題，對未來的發展提出發展思路并做出組織安排；轉變的是規劃思維、規劃對象內容及規劃傳導和管控方式。規劃思維由以前的正向發展為主轉變為當下的保護和發展并重；規劃對象內容由以前的各部門只關心自身事權范圍及核心管理要素，轉變為如今的自然資源部統籌下一張圖全域覆蓋、全要素統籌；規劃傳導和管控方式由各級各類規劃各行的相應傳導機制和管控體制，轉變為現在多種傳導方式、多種管控方式在同一國土平臺上發揮作用。

3.2 從“增量規劃”向“存量規劃”的轉變

以經濟建設為中心的改革開放30多年來，依賴于土地擴張實現城市發展的增量規劃一直占據城市發展的主導地位，極大加快我國的城鎮化進程。但是，這種“攤大餅”“粗放式”的城市擴張也帶來了一系列問題，人地增長不匹配造成土地資源浪費、城鎮投資有限、建設品質不高等現象，出現各種城市病；同時，城市擴張必定占用耕地與生態空間，威脅糧食安全、破壞生態、污染環境。因此，在有限的國土空間資源下，城市發展模式逐漸從“增量擴張”向“存量優化”轉變，追求城市內涵式提升。在新的時代背景下，國土空間規劃要求優化國土空間保護開發格局，挖掘存量，劃定“三線”，走土地節約集約高效發展道路。

3.3 從“以土地為核心”向“以人為核心”的轉變

長期以來，我國的城鎮化路徑突出表現在土地擴張、增量發展，以“土地為核心”的城鎮化優先于人口的城鎮化，城市建成區增速遠遠大于城市人口增速，城鎮化過程中各種配套政策尚不完善，農業轉移人口市民化還存在一定困難。因此，新時期黨中央提出以人民為中心的發展思想，推進以人為核心的新型城鎮化。在農業轉移人口市民化過程中，解決好農民“想進來”，即引導農民自愿進入城鎮；“留得下”，即破除戶籍、住房等障礙；“過得好”，即市民化不僅是身份的轉變，更多的是人的綜合素質全面提升。黨中央指出，要更好地推進以人為核心的城鎮化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質生活的空間。為此，提出要實施城市更新、提高城市治理水平、深化戶籍制度改革、強化基本公共服務保障等，建設高品質城市空間[3]。

4 國土空間規劃視角下老城區更新策略

4.1 建立完整的國土空間規劃管理體系

要想提高老城區更新的水平，首先要做到建立起完善的國土空間規劃管理體系，保證國土空間規劃工作和老城區更新進程能夠得到必要的管理和監督。首先，要做好管理層級的劃分，對于不同層級地區的老城區更新工作實施不同的管理辦法，做好管理側重點的區分。例如，在管理市級地區的空間規劃和老城區更新工作時，就要更注重工作進行的整體性，保證市級地區內部多個區域的改造工作可以得到統籌，強化工作整體的穩定性。其次，要做好體系內部管理職能的劃分，要為空間規劃和老城區更新過程中的編制、審核、施工等多方面工作都安排專門的管理人員，對不同工作項目的管理進行區分，保證滿足不同工作的管理要求。最后，要充分引入先進的管理技術，例如，互聯網、大數據等，豐富國土空間規劃管理的手段。

4.2 頂層設計多規融合

頂層設計在國土空間規劃和老城區更新中發揮著重要的上層作用，因此，要想加強國土空間設計規劃下的老城區更新質量，就要對頂層設計方法做一定創新，采用“多規融合”的方式，提高頂層設計水平，促進頂層設計的發展水平提升，進而促進老城區更新質量的提升。多規融合是指將城市建設、農村建設和生態建設3個方面的規定和需求，融入老城區更新的頂層設計中，保證頂層設計的全面性。有關部門在進行多規融合時，要處理好這三方的關系，保證頂層設計中同時包含三方面內容，保證頂層設計的平衡性。同時，在進行頂層設計時，也要加強國土庫建信息化建設，在上層為老城區更新的信息數據交流傳達提供穩定的平臺，促進老城區更新效率的和質量的提升。

4.3 制定老城區更新指標

老城區更新要消耗大量人力、物力、財力資源，因此為了實現資源配置的合理化，首先要設置好老城區更新的指標，幫助老城區更新工程宏觀調控的實現。首先，在設置老城區更新指標時，要以國家的經濟宏觀調控政策為基礎，根據國家要求預估老城區更新工程的上限，在上限內進行指標的確定。其次，要明確當前的城市土地使用情況，根據不同區域土地基礎設施、建筑的數量等條件判斷老城區更新的難度，將改造指標制定在合理的區間范圍內。

4.4 促進老城區更新開放化

在老城區更新中，工程主要的資金來源是國家和地方政府的財政撥款，在此基礎上老城區更新工程能夠時刻保證穩定性，但同時也缺乏一定的靈活性和創新性。因此，需要進行老城區更新工程的開放化，將企業、組織、個人等力量都引入到工程中，形成一個開放的老城區更新工程體系。例如，老城區更新工程可以適當擴大融資渠道，并采用電視宣傳、網絡宣傳等方式吸引社會各界的投資，在豐富資金種類的同時，也可以更好地了解社會各界對老城區更新的訴求，使老城區更新工程更加貼近實際。只有老城區更新實現開放化，城市建設的水平才能進一步得到提升。

4.5 基于安全活力的街道空間整治

老城區內的道路大多狹窄，交通擁擠、停車問題嚴重。老城區更新離不開對重要街道的改造。應充分突出交通型、生活型、商業型街道的功能特征，對既有道路的慢行空間、沿街停車空間和休憩空間進行改善。針對交通型街道，優先保證機動車通行空間，路側綠化帶狀空間種植高大喬木以降噪除塵，并進一步延續已改造段慢行空間的連續性。針對生活型街道，將既有步行道空間細分為休憩空間、商業戶外過渡空間、步行空間，提升街道的交往和生活功能，提供適合通勤性慢行、攀談交流、兒童玩耍、休憩健身、漫步的街道空間。針對商業型街道，增加連續非機動車道提升道路慢行體驗，并利用沿街歷史院落退后空間打造沿街高品質公共活動場所，同時對沿街建筑立面風貌進行優化，彰顯具有文化特色的連續性商業界面。針對商業生活共享型街道，通過采用取消路緣石、車行道與人行道平齊、統一鋪裝的方式，讓行人享有優先權，促進街區功能連片發展。

4.6 城市中心區更新實施機制研究

4.6.1 政策支持構建有效的城市更新保障機制。老城區更新實施難度大、周期長、投資回報率低，開發商主動參與熱情不高，需政府結合實際情況制定相關的優惠政策，以此調動開發商的積極性，促進城市更新的順利實施。良好的政策制度可有效促進城市更新工作的持續性，需各地方政府建立全方位的城市更新保障機制，因此提供政策支持、資金支持和合作支持，搭建多方合作平臺。

4.6.2 活動計劃實施城市更新行動計劃。貫徹落實黨中央關于提升城市發展質量的重大決策部署，將建設重點由增量建設轉向以提升城市品質為主的存量提質改造，重點解決城市發展本身的問題，制定實施相應政策措施和行動計劃，推動城市開發建設方式，從粗放型外延式發展轉向集約型內涵式發展[4]。

5 結束語

目前，我國的土地規劃技術日益成熟、方法日益完善，為老城區更新工作提供了強大的助力，優化了現有城市的布局。但目前，隨著時代的不斷發展和進步，國土空間規劃和老城區更新也被賦予了全新的意義，因此，國土空間規劃和老城區更新的手段仍然需要得到進一步的優化。只有國土空間規劃和老城區更新方法做到與時俱進，我國的城市發展建設才能滿足時代要求，保證自身水平。