著力破解落戶政策與落戶意愿不匹配狀況

劉金鳳

改革開放以來，人口開始大規(guī)模遷移和流動，加快了我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。然而，由于戶籍制度改革嚴(yán)重滯后，大量的流動人口雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口，但并沒有享受與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)，市民化程度較低。黨的十八大以來，流動人口市民化成為推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。國家和地方層面都對戶籍制度改革進(jìn)行了積極探索，取得一定成效。

從流動人口落戶意愿視角分析，落戶政策和落戶意愿存在空間的不匹配情況，使得戶籍制度改革效果不明顯。國家和地方層面主要采取了按照城市規(guī)模梯度放開的分類落戶政策，可以看到，流動人口向大城市集聚，并具有較高的落戶意愿，而中小城市和小城鎮(zhèn)流動人口較少，落戶意愿也較低。這種不匹配源自中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐和公共服務(wù)能力不足，人口吸引力較弱，而大城市可提供更多的就業(yè)機會、更高的收入和更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，人口吸引力較強。因此，本文提出通過落實以經(jīng)常居住地登記戶口制度促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)城市間和群體間公共服務(wù)均等化來破解落戶政策和落戶意愿的不匹配問題。

國家和地方的分類落戶政策

（一）國家層面的戶籍制度改革

我國戶籍制度始于1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，是一種城鄉(xiāng)分割管理的二元戶籍制度。改革開放以后，我國人口開始發(fā)生大規(guī)模流動。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人口管理新形勢的需要，國家層面對戶籍制度進(jìn)行了改革。1997年6月出臺的《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》和《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》，標(biāo)志著國家戶籍管理由謹(jǐn)慎控制走向了謹(jǐn)慎開放，并從小城鎮(zhèn)切入。2001年3月出臺《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，全國基本上放開了小城鎮(zhèn)落戶限制，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革有了實質(zhì)性進(jìn)展。而針對大中城市的戶籍制度改革較為滯后，直到2011年2月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》的出臺，改變了在大中城市只能“投資落戶”和“購房落戶”的做法，提出按照城市規(guī)模分類的落戶政策。

2014年，國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，要求包括全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制；有序放開中等城市落戶限制；合理確定大城市落戶條件；嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，改進(jìn)城區(qū)人口500萬以上的城市現(xiàn)行落戶政策，建立完善積分落戶制度。2015 年國務(wù)院頒發(fā)了《居住證暫行條例》，規(guī)定“公民離開常住戶口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，即可申領(lǐng)居住證。居住證是持證人在居住地居住、作為常住人口享受基本公共服務(wù)和便利、申請登記常住戶口的證明”。居住證制度是戶籍制度改革的重要內(nèi)容之一，打破了基本公共服務(wù)與戶籍的掛鉤，居住證持證人享受與本地居民同等的基本公共服務(wù)。

《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》進(jìn)一步指出，在此前城區(qū)常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎(chǔ)上，城區(qū)常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。超大特大城市要調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。2022年發(fā)布的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》要求放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。

可以看到，我國戶籍制度改革采取了二維改革路徑。一方面放開放寬落戶條件，常住農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可落戶城鎮(zhèn)；另一方面以居住證為主要依據(jù)提供基本公共服務(wù)，實現(xiàn)基本公共服務(wù)向常住人口的全覆蓋。因此，戶籍制度改革的關(guān)鍵在于建立均等化的基本公共服務(wù)制度。

（二）地方層面的落戶政策調(diào)整

在國家戶籍制度相關(guān)政策調(diào)整下，全國各地紛紛出臺戶籍改革方案，根據(jù)實際情況進(jìn)行了戶籍政策調(diào)整的探索。本文用各城市落戶門檻指數(shù)度量地方的戶籍制度改革，該指數(shù)來源于西南財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理研究院公共經(jīng)濟(jì)與行為研究平臺和中國家庭金融調(diào)查與研究中心聯(lián)合公布的戶籍改革與移民研究項目資料，研究人員對各地落戶文件進(jìn)行整理，重點考慮了投資、購房、人才引進(jìn)和普通就業(yè)四類主要的落戶政策。地方歷年的文件對各類落戶渠道都有詳細(xì)的實施細(xì)則，研究人員用這四類主要落戶政策構(gòu)建了落戶門檻評價指標(biāo)體系，采用投影尋蹤模型進(jìn)行測算。2000 年以來是戶籍制度全面改革開啟的時段，1999 年及以前的落戶文件涉及投資、購房等信息較少。研究人員主要對2000—2013年和2014—2016年的信息進(jìn)行研究，并進(jìn)一步將兩個階段分開，因為落戶政策在2013 年后新一輪戶改背景下有較多變化。城市樣本覆蓋31個省份，結(jié)合落戶文件的齊全性，選出了120個城市作為研究對象。

目前國家實施按城市規(guī)模的分類落戶政策，所以本文將這120個城市根據(jù)城市規(guī)模劃分為特大城市、超大城市、大城市、中等城市、小城市五類，考察這些不同規(guī)模城市的戶籍改革進(jìn)展。表1總結(jié)了不同規(guī)模城市2000—2013年和2014—2016年兩個階段的綜合落戶門檻指數(shù)的變化。由不同規(guī)模城市間比較可知，不論是2000—2013年還是2014—2016年，隨著城市規(guī)模的增大，城市落戶門檻逐漸增加，小城市的落戶門檻最低，然后依次遞增，超大城市的落戶門檻最高。從時間來看，與2000—2013 年相比，2014—2016 年超大城市和特大城市的落戶門檻呈現(xiàn)抬高趨勢，大城市、中等城市和小城市的落戶門檻降低。囿于數(shù)據(jù)限制，本文主要分析2014 年的戶籍制度改革，可以看出，地方落戶政策根據(jù)國家戶籍政策進(jìn)行了調(diào)整，基本符合國家提出的分類落戶政策，大城市、中等城市和小城市的落戶門檻不斷降低，落戶限制逐漸減少，超大城市和特大城市的落戶門檻抬高，控制了人口規(guī)模。

表1 綜合落戶門檻指數(shù)

流動人口落戶意愿的空間分布

根據(jù)以上分析可知，國家層面和地方層面的戶籍制度改革進(jìn)程不斷深化。然而，近些年流動人口的落戶意愿較低，通常只有30%—50%，并出現(xiàn)了下降趨勢。戶籍改革和實際落戶之間出現(xiàn)了一種現(xiàn)象：一方面，戶籍改革十分謹(jǐn)慎，先從小城鎮(zhèn)打開一個小口子，然后大中小城市依次梯度放開；另一方面，實際申請落戶人數(shù)少，達(dá)不到改革的預(yù)期。這與落戶政策和落戶意愿存在空間的不匹配有關(guān)。

根據(jù)2017年中國流動人口動態(tài)監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，超大城市流動人口占全國的18%，特大城市流動人口占全國的14%，大城市流動人口占全國的48%，中等城市和小城市的流動人口分別占全國的13%和7%。也就說，全國80%的流動人口分布在超大城市、特大城市和大城市，超大城市和特大城市的流動人口更是達(dá)到全國的33%，并且超大城市和特大城市流動人口的落戶意愿遠(yuǎn)高于大中小城市。具體來說，超大城市流動人口的落戶意愿高達(dá)63%，特大城市流動人口落戶意愿為40%，而大城市流動人口落戶意愿為34%，中等城市流動人口落戶意愿為27%，小城市流動人口落戶意愿為35%（見表2）。可見流動人口的流向和落戶意愿在城市間存在分化。

表2 2017年不同城市規(guī)模的流動人口落戶意愿

同時，流動人口落戶意愿與城市戶籍供給也存在空間不匹配。大城市戶口對流動人口具有較大吸引力，但并不對其開放，而中小城市已經(jīng)實現(xiàn)全面開放，但戶口對流動人口的吸引力并不是很強。這表明戶籍制度改革尚未完成，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化任重道遠(yuǎn)。根據(jù)《第七次全國人口普查公報》，2020 年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為45.4%，人戶分離的人口高達(dá)4.93億人，其中流動人口3.76億人。中國的城鎮(zhèn)化仍然是一個不完整的過程，數(shù)億流動人口尚未完全享受到城市基本公共服務(wù)，流動人口的市民化程度較低。此外，戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提高并不是以流動人口市民化為主體，而更多的是通過行政區(qū)劃的口徑變化達(dá)到的，如通過縣改市（區(qū)）、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)和村改居（村民委員會改成居民委員會）等。調(diào)查顯示，城鎮(zhèn)人口的年度增量構(gòu)成中，約53%是通過此類變化獲得的。

對破解落戶政策與落戶意愿不匹配問題的政策建議

落戶政策與落戶意愿的不匹配問題源自中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支撐和公共服務(wù)能力不足，在就業(yè)機會、收入水平和公共服務(wù)水平方面與大城市存在較大差距，人口吸引力較弱，而大城市具有更多的就業(yè)機會、更高的收入水平和更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，人口的吸引力較強，關(guān)鍵是落實以經(jīng)常居住地登記戶口制度，縮小中小城市和小城鎮(zhèn)與大城市在就業(yè)機會和公共服務(wù)等方面的差距。為此，本文提出以下政策建議。

一是落實以經(jīng)常居住地登記戶口制度。從流動人口自身的落戶意愿來看，其在大中小城市的落戶意愿存在顯著差異。流動人口（尤其是農(nóng)民工）不愿意落戶中小城市，也是其理性選擇。隨著國家對“三農(nóng)”支持力度的提升、農(nóng)業(yè)稅的全面取消，以及賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)村戶籍價值提升，可能超過了中小城市戶籍價值。但大城市流動人口的落戶意愿較高，表明大城市的戶籍價值較高，流動人口有對大城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的需求。因此，需要進(jìn)一步將公共服務(wù)與戶籍剝離，落實居住證制度，居住證持證人即可享受本地基本公共服務(wù)，通過居住證制度為不想落戶或不能落戶的城市常住流動人口提供基本公共服務(wù)，具有更為現(xiàn)實的操作意義。

二是促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。以城市群為載體，深化大中小城市和小城鎮(zhèn)的功能分工，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。城市群中的大城市在強化高端生產(chǎn)性服務(wù)功能的同時，要促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)向其他中等城市轉(zhuǎn)移，一般制造業(yè)和零部件生產(chǎn)向周邊小城市或小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)城市群內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)與城市融合、就業(yè)與居住平衡。大城市周邊的中等城市要結(jié)合原有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源優(yōu)勢，發(fā)展高端制造業(yè)和一般服務(wù)業(yè)。中等城市在產(chǎn)業(yè)功能提升的同時，也相應(yīng)帶來人口的聚集，使城市群內(nèi)不同規(guī)模和職能結(jié)構(gòu)的城鎮(zhèn)體系更加合理，城市群的分工協(xié)作效應(yīng)實現(xiàn)最大化。而小城市和小城鎮(zhèn)不僅要發(fā)展零部件產(chǎn)業(yè)，為大中城市提供配套，還要在城市群范圍內(nèi)圍繞大都市發(fā)展休閑、養(yǎng)老、旅游等特色產(chǎn)業(yè)，成為城市群的有機組成部分。通過促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷擴(kuò)大中小城市的就業(yè)機會，以逐步提高中小城市人口吸納能力。

三是實現(xiàn)城市間和群體間公共服務(wù)均等化。一方面，要提升中小城市和小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)水平，促進(jìn)城市間公共服務(wù)均等化。擴(kuò)大均衡性轉(zhuǎn)移支付和共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，對公共服務(wù)成本進(jìn)行合理分擔(dān)。在中國財權(quán)和事權(quán)的分權(quán)制背景下，地方政府用約45%的本級財政收入承擔(dān)了70%以上的公共服務(wù)支出責(zé)任。尤其中小城市和小城鎮(zhèn)的地方財力普遍不足，中央和省級政府應(yīng)加大對中小城市和小城鎮(zhèn)公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付，尤其是與民生相關(guān)的基本公共服務(wù)，縮小其與大城市基本公共服務(wù)的差距。另外，中小城市和小城鎮(zhèn)需要優(yōu)化公共財政支出結(jié)構(gòu)，將財政支出的重點轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)教育、醫(yī)療服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面，提高基本公共服務(wù)的財政支出比例。同時，采取多方面途徑，擴(kuò)大與社會資本合作，發(fā)揮社會資本的積極作用，提高中小城市和小城鎮(zhèn)公共服務(wù)的供給效率和覆蓋面。

另一方面，要滿足大城市流動人口的公共服務(wù)需求，促進(jìn)大城市戶籍人口和流動人口群體間公共服務(wù)均等化。陸續(xù)放開超大城市的落戶門檻，超大城市的積分落戶制度要逐步實現(xiàn)以實際居住年限和社保繳納年限為主的積分標(biāo)準(zhǔn)，取消對教育水平和技術(shù)職稱的要求。對于暫時未能在居住地獲得城鎮(zhèn)戶籍的流動人口，要實現(xiàn)戶籍人口和流動人口群體間的公共服務(wù)均等化，科學(xué)預(yù)測城市實有人口規(guī)模，以城市常住人口規(guī)劃學(xué)校、醫(yī)院、交通基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的數(shù)量，通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來滿足戶籍人口和流動人口的公共服務(wù)需求，尤其是滿足流動人口隨遷子女的入學(xué)需求，增加中國未來的人力資本積累，并充分發(fā)揮流動人口作為穩(wěn)定勞動力供給和新增消費需求的作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。