推進TOD模式服務現代化國家建設

2023-03-21 02:52:16徐宇辰

中國發展觀察 2023年1期

關鍵詞：建設

徐宇辰

習近平主席在第二屆聯合國全球可持續交通大會開幕式上指出，“交通是經濟的脈絡和文明的紐帶；交通推動經濟融通、人文交流，使世界成了緊密相連的‘地球村’?！秉h的二十大報告提出“堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上，推進新型工業化，加快建設制造強國、質量強國、航天強國、交通強國、網絡強國、數字中國”。

改革開放以來，以公共交通為導向的城市土地開發（TOD）模式在改善城市交通環境，便利居民出行，帶動基礎設施投資建設，增加地方財政收入和貢獻GDP 等方面發揮了積極作用。進入新發展階段，推進TOD 模式不僅是“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要、《國家綜合立體交通網規劃綱要》、《“十四五”新型城鎮化實施方案》予以明確的重要舉措，也是全面加強基礎設施建設的必然要求。在黨中央、國務院穩妥應對世界百年變局、世紀疫情沖擊、國內經濟下行等困難挑戰，更好統籌疫情防控和經濟社會發展，推動經濟運行整體好轉，實現質的有效提升和量的合理增長的背景下，政府、企業、院校、社會組織等主體要充分發掘TOD模式的共性要素與內生優勢，深刻把握其對我國經濟社會發展的重要意義，高質量推進TOD模式，為全面建設社會主義現代化國家服務。

TOD模式的要素歸納與優勢分析

（一）共性要素歸納

圖1 我國經濟發展和現代化建設的四要素

一個國家的經濟發達程度和現代化水平，主要是產業、城鎮、人口、交通這四大要素共同作用的結果。

產業是基礎。在中國共產黨的領導下，經過幾代人的努力，我國僅用了幾十年時間就走完了發達國家幾百年走過的工業化歷程，成為世界上工業體系最為健全的國家之一，并已建成全球最大的移動寬帶和光纖網絡。2022年我國GDP突破120萬億元，比上年增長3%。工業“壓艙石”作用得到有效發揮，全國工業增加值達到40.2萬億元，制造業增加值達到33.5萬億元，均居世界首位。

城鎮是空間。我國仍然處在城鎮化持續發展階段，2022年城鎮化率為65.22%，比上年末提高0.5個百分點。與發達國家相比，未來還將有巨大的發展空間。

人口是紅利。我國勞動力資源接近9億人，其中就業人口超過7.4億，人口紅利依然存在。我國還建成了世界最大規模的高等教育體系，接受高等教育的人口達到2.4億，新增勞動力平均受教育年限達到13.8年，勞動力素質結構發生了重大變化，有助于促進人口紅利逐步轉化為人才紅利。

交通是載體?！敖煌ǔ蔀橹袊F代化的開路先鋒”，“人享其行、物優其流”的國家綜合立體交通網絡加快完善。到2021年底，我國綜合交通網總里程突破600萬公里，是10年前的1.3倍，高鐵、高速公路等規模長期穩居世界第一。2022年末，全國鐵路營業里程達到15.5萬公里，其中高速鐵路營業里程4.2萬公里。軌道上的城市群都市圈建設成效顯著，城市軌道交通運營里程位居世界首位。交通運輸業對GDP增長的全部貢獻程度（包括直接貢獻和通過促進消費、帶動相關產業增長的間接貢獻等）、運輸通道和交通樞紐建設對經濟引領促進水平更加凸顯。

TOD在發展中充分整合以上四個共性要素，最大程度釋放其集聚效應，有效帶動客流、物流、資金流、信息流向各地區各行業各環節不斷滲透，更好促進經濟要素循環、推動交通與周邊區域經濟協同發展。

（二）特色優勢梳理

從20 世紀70 年代起步的港鐵模式，到90年代北京、上海、深圳等城市的自發探索，再到現階段的全面實踐，我國圍繞TOD 模式的理論研究及項目實操水平日臻成熟，部分國內城市已經超過國外先進城市，特色優勢進一步彰顯。

1.制度優勢

世界銀行在有關研究中總結了世界銀行客戶國實施TOD的主要障礙（見表1）。

表1 世界銀行客戶國實施TOD的主要障礙

這些障礙出現的根源是西方資本主義國家經濟、政治、社會制度自身存在的缺陷和弊端。由于這些缺陷和弊端難以從根本上消除，放大到基礎設施建設和民生領域，阻礙了有關國家實施TOD的進程和效果。

而TOD 模式的實踐之所以能夠在我國取得巨大成功，最顯著也是最根本原因在于我們充分發揮了社會主義制度優勢。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，《國家綜合立體交通網規劃綱要》、“十四五”規劃和2035 年遠景目標綱要、《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》、《“十四五”新型城鎮化實施方案》等制度性文件相繼出臺，為我國繼續深入推廣TOD 模式奠定了政策和法律基礎。黨對經濟工作的全面領導，一方面能夠調動建設綜合立體交通網和綜合交通樞紐所需的資源，不斷支撐TOD 模式向更深層次、更廣領域推進實施；另一方面既有效保證了中央到基層自上而下的一貫性和各地區各部門相互配合的協同性，又注重發揮各參與主體特別是企業的主動性積極性，使國家有關政策得以高效執行，落到實處。徹底規避西方國家重大工程項目因政黨相爭、政客相軋產生的嚴重后果，做到集中力量辦大事，實現“一張藍圖繪到底”的既定目標。更重要的是，我國的TOD模式是從頂層設計到落地實施，都真正堅持人民至上，緊緊聚焦居民最關心的衣食住行，認真解決老百姓的“急難愁盼”問題，是用實實在在的出行、居住、消費設施和服務，實現黨和政府向人民做出的承諾，增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

2.規模優勢

大都市的崛起離不開軌道交通所起的重要作用，城市的現代化建設也會帶動軌道交通網的不斷完善。這種相輔相成的關系，使TOD模式對軌道交通發展水平和城市能級有著較高的依賴度。

經過40余年的改革開放，我國無論是軌道交通的便利性還是城鎮化水平均大幅提高。統計數據顯示，2021年底，全國（不含港澳臺地區）共有50個城市開通城市軌道交通運營線路283條，運營線路總長度9206.8公里，近一半城市的線網規模達到100公里甚至更多。運營線網規模排名前十位的城市中（見表2），我國7座超大城市除天津外全部入列，其中上海和北京分別以936.2公里和856.2公里的運營里程在全國遙遙領先，已逐步形成超大線網規模，其他上榜4市平均運營線路長度在500公里水平以上；武漢、南京、杭州、青島是特大城市，平均水平也接近400公里。這十個城市的城鎮化率都處于較高水平，其中最高的是深圳，為99.81%。從2021 年主要城市群城軌交通開通運營線路規模對比情況看（見圖2），隨著城市群、都市圈經濟的快速發展，高鐵、城際、市域、地鐵四網融合正逐步推進。而整個“十四五”期間將新增城市軌道交通運營里程3000 公里，使城市建設對優質TOD項目的需求顯得尤為迫切。

圖2 2021年城市群累計開通運營線路規模對比

表2 2021年各城市城軌交通運營線路長度TOP10

另外，在所有開通城軌交通的50個城市中，13個城市是四大國際性綜合交通樞紐集群的組成部分；19個城市是國際性綜合交通樞紐城市；12個城市將建設具有較強國際運輸服務功能的鐵路樞紐場站。這些發展成績和建設目標，足以為高質量推進TOD模式奠定堅實的規模基礎，使該模式的作用真正體現。

3.資金優勢

TOD模式的本質是對城市軌道交通沿線土地、空間的統籌利用，不但需要整合投入大量資源，而且將經歷較長的建設、運營、回收周期。這對融資能力和資金鏈安全性的要求極高，很大程度上取決于一座城市的財政水平等支撐能力。

2018年，為嚴控地方政府債務風險，國務院辦公廳印發《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》，要求申報建設地鐵的城市一般公共財政預算收入應在300億元以上，地區生產總值在3000億元以上。該《意見》同時鼓勵探索城市軌道交通地上地下空間綜合開發利用，推進建設用地多功能立體開發和復合利用，提高空間利用效率和節約集約用地水平。盤點40個運營地鐵的城市，萬億級城市已超過半數。GDP排名前兩位的上海和北京，地鐵運營線路分別達到18條和23條。圍繞推進TOD模式，兩城市已有明確清晰的發展規劃，其他開通地鐵的萬億級城市和準萬億城市也將推廣、加強該模式作為貫徹落實國家有關區域性多層次軌道交通規劃的重要任務。這意味著已經邁過3000億GDP“準入門檻”的城市，財政能力基本強勁，可以提供充足的資金支持。

4.人口優勢

實施TOD模式的目的是以最集約的土地解決最大密度人口的出行和居住需求。在我國土地資源相對充足的情況下，人口密度成為影響TOD項目價值的關鍵因素。城市軌道交通運營線路和運營里程的大幅增加，對城市居民出行選擇的吸引力顯著增強（見圖3）。

圖3 全國城市客運量分運輸方式構成

根據有關統計，2021年全年完成城市客運量993.84億人，比上年增長14.0%。其中，城市軌道交通客運量237.27億人、增長34.9%。相較于其他城市內出行方式，軌道交通客運量增長更快，規模已基本恢復至疫情前水平，占城市客運量比重為23.9%，較2020年、2019年分別提高3.7個和5.2個百分點（見圖4）。

圖4 2021年、2020年、2019年8中心城市城軌交通占公共交通分擔率（%）

中心城市軌道交通客運量占客運總量的分擔比率更高，2021年為43.4%，分別比上年和2019年提高4.7個和8.8個百分點。上海、廣州、深圳、成都、南京、北京、杭州、南寧8城市的城市軌道交通客運量占公共交通分擔比率超過50%，其中上海最高，為66%。這表明，四通八達的城市軌道交通極大提高了人口的流動率，使人源源不斷向城市核心區和各類產業功能區集聚，保證TOD模式所需的居住及非居住人口的高密度。伴隨人口的快速集聚，相關基礎設施和配套服務的完善，由軌道交通站點及沿線綜合開發所衍生的出行、居住、休閑娛樂等功能與城市總體功能進一步融合。落地建成的居住型社區、軌道交通微中心、站城綜合體、產業新城等城市地域空間也將成為現代化大都市不可或缺的部分，為大都市實現經濟增長、產業振興、百姓安居、人才發展等長遠目標繼續發揮重要作用。

從多角度認識推進TOD模式的重大意義

第一，黨的二十大報告強調“深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”；指出“推進以人為核心的新型城鎮化”?！笆奈濉币巹澓?035年遠景目標綱要明確了完善新型城鎮化戰略、提升城鎮化發展質量的戰略任務和主要舉措。我國城鎮化水平的穩步提升，需要大量包括新就業群體在內的新市民、青年人融入城市，投身城市的建設發展。讓他們“進得來、住得好、留得下”十分關鍵。除了在軟件上完善新市民、青年人就業、落戶、教育、醫療等配套政策外，在硬件上必須要實現住有所居、職住平衡。推行TOD這種集約緊湊型的發展模式，充分利用城市軌道交通站點地上地下空間及沿線周邊土地空間，綜合開發集居住、消費、辦公、通勤等滿足居民高品質生活需要，兼顧部分多樣化、個性化需求于一體的功能復合型社區和立體式樞紐，推動站城融合。逐步形成“一個車站一座城、一條線路一串城、一張線網一群城”的城市格局，實現“軌道上的職住平衡”，進一步豐富“軌道上的都市生活”，使人民群眾享有更高品質的城市生活。

第二，TOD模式遵循并體現了推進綜合交通樞紐一體化規劃建設要求的站城一體、產城融合、開放共享原則，在充分利用軌道交通地下空間和建筑的基礎上，進一步優化客流疏散，讓乘客不用出站就能快速進入商場、寫字樓等都市生活的重要區域，大大縮短市民從站臺到家門的距離，促進打造1小時“門到門”通勤圈，助推現代化都市圈建設，為我國經濟高質量發展積累新動能。推進TOD 模式與構建以城市軌道交通為骨干、常規公交為主體的城市公共交通系統相互配合，提高城市綠色交通分擔率。此外，該模式還將推動完善現代化高質量國家綜合立體交通網，推進多層次一體化綜合交通樞紐建設，有力支撐建設全國統一大市場、暢通國內國際雙循環，助力實現人享其行、物暢其流。

第三，TOD 模式作為城市基礎設施建設的一種實施途徑，依托軌道交通站點及沿線，打造高品質生活空間，形成城市組團的輻射效應，吸納更多居住和消費人群，有利于推進城市群都市圈交通一體化，引領相關產業發展，增加大量就業崗位，更好支撐經濟社會發展和現代化建設。

第四，面對當今世界的大變局，中國自覺履行與新興大國實力相匹配的責任擔當，繼續高舉真正的多邊主義旗幟。一方面堅定維護以聯合國為核心的國際體系、以國際法為基礎的國際秩序、以聯合國憲章宗旨和原則為基礎的國際關系基本準則；另一方面提出全球發展倡議和全球安全倡議，繼續推進高質量共建“一帶一路”，圍繞聯合國2030年可持續發展議程和《巴黎協定》，加強與其他國家交通物流、基礎設施建設等領域合作，貢獻自身發展智慧、經驗和方案。近年來，中國相關企業“走出去”步伐加快，海外交通和基礎設施建設市場布局加大，相關產業鏈協同經營程度加深。將我國推進TOD 模式積累的產品、技術、管理經驗措施、專業化團隊等寶貴成果與可持續交通運輸系統和基礎設施深入融合，延伸至社會政治局勢穩定、市場需求旺盛、發展意愿較強、對華關系友好的國家，在大力改善當地交通基礎設施發展水平和居民出行居住條件的同時，用中國實踐持續豐富完善“大城市病”世界性難題的破解之道，引領更多國家發揮交通先行作用，解決好全球發展不平衡不充分問題，為人類共同發展開辟更加廣闊的前景。

高質量推進TOD模式的具體建議

目前，各地方政府按照國家和區域有關規劃要求，出臺推動TOD模式落地的具體方案。一些房地產企業基于上述政策安排和市場形勢變化，將TOD項目作為實現轉型升級的主賽道和新引擎。但在實踐中暴露了一些不足，主要是對政策理解不透、把握不到位，大拆大建問題仍存在；轉型過于倉促，缺少過硬技術，專業人才隊伍薄弱，規劃設計、籌融資和持有運營能力尚需提升；開發方式存在過度房地產化傾向，不能完全滿足百姓生活需要，造成資源浪費；與政府、院校、科研機構、社會組織等其他參與主體對接不緊密，協同合作意識不強，影響相關產業鏈供應鏈韌性與穩定，等等。對此，本文試從以下方面探討具體建議：

一是自覺提高政治站位。在黨中央有關建設協調機制統一領導下，統籌協調各地TOD項目規劃和建設，強化用地資源要素保障。要堅持以人民為中心的發展思想，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，以奮發有為的精神和“時時放心不下”的責任意識，抓好TOD模式落地實施，積極主動在該領域推動房地產業向新的發展模式過渡。要強化黨建引領，助推項目高質量建設。

二是加強宏觀政策導向。要深入落實穩經濟一攬子政策和接續措施，堅持系統觀念，守正創新。聚焦國家重大戰略和區域協調發展戰略，著眼于以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局，將推進TOD模式與“兩新一重”建設、國際消費中心城市培育建設、城市一刻鐘便民生活圈試點等緊密結合起來。營造市場化、法治化、國際化一流營商環境，更好激發市場活力。從企業實際需求出發，推進企業全生命周期相關政務服務事項“一件事一次辦”。強化幫扶力度，進一步為中小企業紓困解難。用好政策性開發性金融工具，根據各地TOD 項目需求合理確定額度，盡快形成實物工作量。靈活運用其他財政、稅收、金融政策，深入探索基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）在推進TOD模式全過程試點。加大軌道交通沿線及站點土地綜合開發用地政策支持力度，鼓勵社會資本參與一體化開發，研究制定綜合開發收益分配機制。推動“TOD+城市更新”“TOD+保障性租賃住房和共有產權住房建設”模式，完善信貸、稅費、補貼等優惠政策，引導開發企業參建，提高城市發展質量，解決好新市民、青年人住房困難問題，打造宜居、韌性、智慧城市。支持經濟大省、經濟大市推廣各自TOD模式和成熟站城融合項目綜合開發經驗。

三是發揮多輪驅動效應。強化企業創新主體地位，持續推進關鍵核心技術攻關，深化產學研用結合。中央企業要以“一增一穩四提升”（“一增”即確保利潤總額增速高于全國GDP增速，力爭取得更好業績；“一穩”即資產負債率總體保持穩定；“四提升”即凈資產收益率、研發經費投入強度、全員勞動生產率、營業現金比率4個指標進一步提升）為發展目標，結合世界一流企業建設、現代產業鏈鏈長建設、打造原創技術策源地、碳達峰碳中和工作等重大戰略任務，做強建筑施工、規劃設計、房地產開發、咨詢服務、投融資等主業，打造創新聯合體升級版，推進電子信息、軌道交通、智慧建筑等領域先進制造業集群發展，為TOD 模式提供專業支撐和技術裝備保障，更好服務我國裝備制造業向產業鏈、價值鏈高端攀升，提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平。加強與“專精特新”企業、“小巨人”企業和制造業單項冠軍企業、國外同領域優秀企業的跨界合作，準確把握市場機遇，積極擴大有效投資，帶動促進產業鏈上中下游、大中小企業協同發展。在國務院國資委與地方政府、中央企業與地方政府、地方政府與國鐵集團等戰略合作框架下探索組建平臺公司，鼓勵和吸引更多民間資本參與投資建設，推動建立TOD 項目合作開發、協同經營、共享收益的多方共贏發展機制。深化政企協作，加強行業主管部門對行業協會商會等社會組織的業務指導，進一步支持社會組織發揮統籌動員和橋梁紐帶作用，協助行業企業了解政策導向，對接政府需求，確保TOD模式順利落地。

四是打造綜合競爭實力。企業和企業家要善于運用戰略思維，鍛造政策捕捉、把握、研究能力，以及軌道交通場站與周邊用地一體化規劃建設能力，使產品和服務解決方案與政府所需高度契合，努力開拓TOD模式發展新局面。重視基礎研究和應用技術研究，進一步提高研發經費投入，提高原創技術可靠性，破解新技術成果商業化應用難題。堅持站城一體，借鑒有關綜合央企“區域聚焦、城市深耕、綜合發展”的城市園區開發運營和城市建設策略，推進重點TOD項目高質量發展，實現站城融合。立足城市國土空間總體規劃和軌道交通線網規劃，關注社區、街道等微觀層面，確保設計方案符合城市發展要求和軌道交通線網布局，充分體現產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利的城市空間格局，滿足群眾預期，防止過度房地產化。抓住軌道交通“四網融合”和有條件的大城市軌道交通適當向周邊縣城延伸帶來的市場機遇，及時跟進項目落地，填補當地居民各類高品質生活需求空白。聚焦客戶全生命周期，科學合理配置業態，打造食、住、行、游、玩等立體多場景應用空間，不斷充實產品體系。積極在家庭裝修消費市場和智能家電消費市場培育新的增長點。發展智能建造，推廣綠色建材、裝配式建筑和鋼結構住宅在TOD模式上持續應用。大力提高居住品質，提升物業服務。注重外部合作與內部建設相結合，培養TOD 專業化運營管理、物業服務能力。增強數字化、網絡化、智能化賦能，發展數字家庭，推進線上線下社區生活服務，對接智慧社區和智慧城市建設，形成完整的城市治理閉環。穩步推進遺留車站出入口改造升級，與周邊建筑、地下通道和街區相聯通，提升城市軌道交通的服務水平。充分利用上蓋物業發展養老托育服務，履行社會責任。發揮我國基礎設施建設能力、經驗和項目優勢，積極在傳統海外市場國家和“一帶一路”沿線國家探索TOD模式落地，帶動國內成熟的管理、技術和人才輸出，實現海外TOD全產業鏈運營，持續擴大中國企業在海外的影響力和“朋友圈”。強化資金使用與管理，嚴控資產負債率。抓好安全生產工作，防范重特大事故發生。