建設用地指標收益分配機制的瓶頸與突破

汪 莉 王 珺

（1.上海大學法學院，上海 200444；2.安徽醫科大學法學院，合肥 230032）

建設用地指標市場交易機制是對土地用途管制下指標行政配置機制的突破與創新。 學界近年來對其關注度在不斷提高，但關注點主要集中于指標運行機制的系統分析和指標市場機制下的新型權利的法律構造。 本文旨在從法學視角分析農地包含價值的內涵與外延，厘清農地資源綜合價值在不同利益主體間的合理劃分，促進指標收益在不同主體之間的合理分配，實現實質公平的價值目標。

一、建設用地指標收益分配的代表性模式

（一）增減掛鉤有償調劑模式下的收益分配

2006 年，國土資源部批準山東、天津、江蘇、湖北、 四川五省進行城鄉建設用地增減掛鉤實踐，2018 年國務院辦公廳發布《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》， 以扶貧攻堅為目標，在深度貧困地區開展增減掛鉤的進一步探索。2021 年自然資源部、財政部、國家鄉村振興局印發《鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接過渡期內城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》。 增減掛鉤模式以具體項目為依據，由政府主導，確定建新區和拆舊區，進行資源的整合與互換。 以安徽省增減掛鉤節余指標的調劑為例，省自然資源廳規定根據建設用地復墾后土地類型和質量確定節余指標調劑價格。復墾為一般耕地或其他農用地的每畝30 萬元左右，復墾為高標準農田的每畝40 萬元左右。（1）且根據實踐中2023 年已完成的15 次節余指標有償調劑結果來看，調劑價格為每畝40 萬元左右。 調劑資金全部歸入國庫， 用于脫貧攻堅和實施鄉村振興戰略。

增減掛鉤這一模式仍是計劃內新增指標的配置方式，調劑價格由政府協商制定或上級政府統一確定，而非供求決定價格、價格引導供求，指標的實際價值被低估。 增減掛鉤模式下，地方政府享有一定的土地用途管制權，引導農民與集體進行土地復墾整理，不能體現農民作為收益分配的主體職能。［1］該模式中的利益分配方式與目前的征地收益分配具有相似性，即農民與集體獲得的收益主要來自農地產出補償， 并沒有充分考慮土地其他價值，尤其是金額極大的土地增值收益，而且該補償標準甚至難以達到征地補償的標準。

（二）重慶“地票”交易模式下的收益分配

“地票” 交易實現了指標的生產與使用 “脫鉤”， 指標的生產者和使用者通過政府搭建的平臺進行交易。［2］與重慶“地票”相類似的還有鄭州“復墾券”、義烏“集地券”等創新探索。 “地票”模式是對增減掛鉤的創新，更好地發揮了市場的作用。 根據重慶農村土地交易所的數據顯示，2008年第一批“地票”交易的均價為122.4546 元/平方米， 而2023 年第9 場地票交易均價為298 元/平方米。（2）“地票”拍賣價格逐年走高，“地票”價值在不斷強化，《重慶地票管理辦法》明確規定“地票”收益扣除相關費用后直接歸屬農民與集體，按照土地的不同類型規定了農民與集體間具體的分配比例。 但現行地票管理規范文件并未規定“地票”基準價格，僅以上一次交易價格為依據設置起拍價格。 受用途、競價積累效益、面積、拍賣方式等因素的影響，起拍價格難以反映真實的地票價值。 且由于采取一次性付款的方式，“地票”價格僅代表出讓指標的收益，無法體現土地未來的增值收益。［2］“地票”的打包組合方式及落地環節仍在政府控制之下，這使得“地票”生產者處于被動地位。

二、建設用地指標收益分配問題辨析

（一）指標價值未能充分體現

指標收益分配的前提是確定指標市場交易形成的收益。 在土地整理過程中，由于政府的過度干預，指標交易市場化程度嚴重不足，交易的價格主要是依據復墾等交易成本確定的，土地用途轉變的增值收益沒有得到充分體現。 究其根本，在土地用途管制下，土地的發展權利直接由國家享有，而在創新的市場交易機制中，農民與集體開始直接參與到指標收益分配中，指標交易背后權利來源的缺失讓指標難以實現市場化價值。 指標收益分配也并未考慮農地的非市場價值。 在指標生產過程中，集體建設用地與宅基地通過復墾轉化為耕地， 相應地塊的社會保障、糧食產量及生態環境均可能發生變化，而價值變化卻未能被納入指標價值的范圍。 地塊上的社會保障價值、糧食產量安全價值以及生態安全價值均有所增加，這類價值來源于土地權利。 指標輸出區社會義務增加，而指標輸入區社會義務則相應減少，故應當對指標輸出區域和輸入區域的土地價值增減進行利益平衡，而目前的指標收益分配中并未充分考慮。

（二）指標收益分配參與主體不明確

在目前指標交易的兩種代表性模式下，政府不同程度掌握著交易的運行。 增減掛鉤模式下指標調劑雙方主體均為政府，增減掛鉤規模由各級政府的土地利用年度計劃確定，復墾工作由政府組織實施， 大多數地區的復墾機構由政府建立，由于農民與集體缺乏必要的復墾資金，政府從源頭上掌握了指標的生產工作。 常見的增減掛鉤僅在縣域范圍內實施，拆舊區和建新區基本由政府直接確立。 省域范圍和跨省的節余指標交易平臺由政府搭建，交易主體是不同地方政府。 農民與集體被排除在交易之外，只能被動接受政府進行土地整理的安置補償措施。 而在“地票”交易過程中， 農民與集體一定程度上參與指標交易過程，但是指標的打包由政府控制， 交易由政府主導，指標的“落地”仍需經過土地征收，農民與集體并沒有真正地參與“地票”生產交易等各個環節。

（三）收益分配方式不合理

各主體究竟以何種方式獲得指標收益沒有明確的規范。 政府具有雙重身份，一方面，由于土地資源的稀缺性，指標交易需要政府的調控與監管，政府對指標交易具有行政管控職能；另一方面，土地權利背后的各項價值不僅屬于農民與集體，國家也有權獲得其中的部分價值并將其用于社會公益。 在指標市場交易機制中，政府以直接參與指標收益分配的方式，可能會因其優勢地位造成公權力對私權利的侵害；以間接分配的方式參與指標收益分配則缺少理論與實操的依據。

無論是增減掛鉤模式還是“地票”交易模式，各個地方對于集體內部的收益分配方式都有相應的規定，比如“地票”交易模式下地票收益扣除相關費用后以現金方式直接分配給農民與集體，但該規定僅適用于重慶地區。我國長期以來集體內部實行的是村民自治， 但由于指標收益分配關乎農村與農民未來的發展，應當采取多元化的收益分配方式，充分考慮農民的多元化以及長期的需求與保障。

（四）收益分配的比例未確定

增減掛鉤模式下，未充分考慮土地的市場價值，特別是土地增值收益，僅以農地產出作為補償，標準偏低，缺少收益分配比例的規定。 “地票”模式對于地票交易的收益分配比例作出了具體規定，但這一比例涉及的僅是地票交易的市場價值。 目前指標交易收益分配比例沒有區分不同價值類型，缺乏對土地承載的不同價值屬性和特征價值的深入思考。

三、建設用地指標收益價值的理論分析

（一）農地資源綜合價值理論

根據農地功能上的差異， 學界對于耕地、宅基地和集體建設用地的價值進行了細分。 張友等人認為耕地資源綜合價值可以分為三大類：經濟價值、社會價值、生態價值。 其中，經濟價值是耕地資源年經濟純收益的現值，社會價值包括社會穩定、社會保障和公共服務三個方面，生態價值主要表現為耕地具有固碳釋氧、保持土壤、涵養水源、凈化大氣、生物多樣性保護、景觀游憩的價值。［3］崔寧波等人將耕地資源價值分為市場價值和非市場價值。 其中，市場價值指的是通過糧食交易量化產生的價值；非市場價值是指不能通過市場交換量化卻又客觀存在的價值，包括維持生物多樣性、凈化環境、調節氣候、娛樂文化等生態服務功能。［4］朱文娟等人同樣將耕地資源的價值分為經濟價值、社會保障價值和生態價值。 其中，耕地經濟價值是指人類在耕地上投入勞動力及生產要素，生產出的農產品經市場流通后產生的經濟價值除去必要生產成本后獲得的耕地凈收益；耕地社會價值包括就業保障價值、醫療保障價值、養老保障價值、國家和區域糧食安全價值；耕地生態價值是耕地及其農作物形成的農田生態系統，為人類經濟社會提供的生態效益。［5］吳郁玲等將宅基地價值分為居住價值、 社會保障價值、經濟價值、情感寄托價值、競爭性價值和發展權價值六部分。 其中，居住價值即農戶因集體成員身份無償取得的利用宅基地建造房屋以滿足家庭住房需求的價值，社會保障價值通過當地對被征地農民的安置補助費來測算，經濟價值包括發展庭院經濟帶來的經濟價值和經營價值，情感寄托價值指依附于宅基地的鄉土文化情感認同和心理歸屬感， 競爭性價值是指根據區位條件、公共服務和基礎設施完備度、土地平整度及自然環境等方面具有相對優勢的宅基地所具有的競爭優勢，發展權價值包括復墾耕地價值和增值收益兩部分。［6］文蘭嬌等認為集體建設用地的土地價值包括土地發展權價值，并從土地市場供需雙方視角測算土地發展權價值。［7］這些學者在設計農地資源綜合價值的過程中還設計了不同的方法實現不同價值的計量。 但是這些研究集中于經濟學和管理學領域，從法學領域以權利義務為邏輯，將這些價值歸屬到不同主體，發揮農地資源綜合價值劃分與計量的實踐意義則有所欠缺。

（二）農地資源綜合價值理論的法學解析

以權利義務為邏輯對農地資源的價值進行分析解構，需要對農地權利體系進行梳理。 農地權利體系大致分為三個層次：農地所有權為第一層次，處于核心地位；以集體土地所有權為基礎，派生出土地承包經營權、 集體建設用地使用權、宅基地使用權、地役權和自留地、自留山使用權及債權性農地使用權， 這是第二層次的權利，是農地權利體系的基礎；由集體土地所有權衍生出征收征用補償權、農民的社會保障權和成員權、土地發展權等，其處于農地權利體系的第三層次，是農地權利體系的外圍支柱。［8］而農地尤其是耕地還關乎重要的糧食安全權和農地生態安全權，這是農地（耕地）作為社會公共資源的價值所在。［9］

農地的所有權是原權利，農地資源的各類價值來源于此，而農地所有權所派生出的各項使用權，使得農地資源具有經濟產出的價值，經濟價值是按照原用途使用土地所獲得的收益，該收益來源于對農地的使用。 農地發展權價值則誕生于農地的所有權，所有權指權利人對所有物享有的永久、充分且全面的支配權利，《民法典》規定“所有權人對自己的動產或不動產， 依法享有占有、使用、收益、處分的權利”，應當理解為所有權當然地包括但不限于這四項權利。 土地發展權是否被法律確認，并不影響其作為土地所有權的重要組成部分。 土地發展權的顯化是社會發展的需要， 但其權利來源于土地所有權卻是不爭的事實。 農地所有權人對農地在利用上享有進行再發展的權利，即通過改變農地用途來獲取收益的權益，國家可以基于社會公共利益的考慮分享發展權的收益，但是不能忽視這一實際存在的權利及其背后包含的價值。 農村與城市的社會保障差距較大，從目前的情況來看，農地承載著社會保障價值。 土地作為特殊的有限資源，關乎生態安全和糧食產量安全，與國民的生產生活以及代際發展都息息相關，耕地的生態安全價值和糧食產量安全價值體現的是國家生態安全權和糧食產量安全權。 農地上不僅有《民法典》規定的各項私權利，還包含重要的公共利益，具有公權力的屬性。且農地上所包含的權利（權力）將會隨著社會的發展與進步不斷豐富，農地資源的綜合價值則是會隨之變化的動態價值。 農地資源綜合價值是一項綜合個人、集體與國家的各項權利收益的價值集合體。

在交易成本不為零的情況下，合法權利的初始界定會對經濟制度運行的效率產生影響。［10］而現實世界中的交易成本不可能為零，所以如何進行權利配置將會對經濟運行效率產生影響，且如果該項權利的流轉存在著障礙，那么財產權利的潛在價值也難以被發掘出來，最終效率也將大打折扣，因此設計權利的初始界定和實現權利的有序運行需要相得益彰。 而農地資源的綜合價值來源于農地上的權利體系，只有通過法律手段對農地上的財產權利進行科學的初始配置，再設計出合理的權利流轉制度，農地資源所包含的綜合價值體系才會被充分的發掘。

農地資源的不同價值被合理地賦予各權利或利益主體，各主體在農地產權交易中可獲得相應的權利或利益，最終實現社會經濟運行的高效與公平。 農地使用權人當然享有農地的經濟價值，這部分價值來源于對農地的使用。 而糧食產量安全價值、 生態安全價值具有公共利益的屬性，屬于公共物品的范疇，應當歸屬于國家。 社會保障權是全體國民的權利，因此，農民是農地社會保障價值的權利主體，應享有農地的社會保障價值。

目前，有關農地資源綜合價值歸屬的主要爭議集中于發展價值歸屬問題上，尋根溯源則是農地發展權的歸屬問題。 根據級差地租理論，農地發展權是人工增值、自然增值及政策增值的共同作用。 在市場經濟條件下，合理的社會財富分配機制應當包括三個步驟：初次分配以尊重和保護產權為基礎， 主要通過自由的市場交易來完成；第二次分配以公平為基礎，主要通過政府征稅和提供社會保障等公共服務來完成；第三次分配則以倫理道德為基礎，主要通過公益慈善和社會捐助等方式來完成。［11］農地發展權來源于農地所有權，在初次分配過程中該部分價值應歸屬于農地所有權人， 國家的權益通過二次分配加以保護，既符合所有權派生論， 又維護了社會公共利益。指標收益分配機制的重構首先需要明確指標市場交易過程中涉及的農地資源綜合價值，并以此為基礎對指標對收益分配主體及收益分配方式進行重構，最終引導指標市場交易的有序發展。

四、完善建設用地指標分配機制的路徑

（一）明確指標收益分配涉及價值

從指標的生產過程來看，指標來源于對農村集體建設用地和宅基地的整理復墾。 根據農地資源綜合價值理論， 指標的市場價值包含兩個方面：一是農地發展權價值，即農民與集體的特定地塊非農開發利用權利； 二是集體建設用地、宅基地與耕地經濟產出價值的差值。 目前，宅基地使用權、集體建設用地使用權及土地承包經營權等基本已完成確權登記工作，指標市場價值中的經濟產出價值差值基本可以按照市場標準測算。而發展權價值難以顯化，將農地發展權引入農地權利體系則是顯化發展權價值的重要途徑。 在產權明晰的基礎上，隨著指標交易市場化程度的不斷提高，指標的價格能夠逐漸全面地反映出該部分價值。

在社會保障價值方面，宅基地上包含的社會保障價值由于復墾而減損，國家需要對此進行補償，保障復墾地區農民的生活水平不下降。 在糧食產量安全價值和生態安全價值方面，集體建設用地和宅基地被復墾為耕地之后，生態價值和糧食安全價值得到提升，指標生產區域創造了更多的生態價值和糧食安全價值，但指標落地區域相應的價值發生減損。 從社會整體上看，這兩部分價值基本沒有發生減損，但是指標落地區域該部分公共利益職責轉移到生產區域上，為實現利益平衡，需要在區域間進行價值補償。 社會保障價值、生態安全價值和糧食產量安全價值具有公共利益的價值屬性，該價值可能不直接體現在指標的價格之中，但與指標運行的全過程及社會的發展與穩定密切相關，是指標運行過程中需要關注的價值變化。

（二）清晰界定參與分配主體

集體、農民、開發商與土地儲備中心等用地單位及地方政府分別作為土地所有權人、使用權人、 需求者及管理者共同參與到市場交易之中，開發商等用地單位的利益由國有土地使用權市場加以調控。 從物權角度來看，集體是農地的所有權人，應享有農地的發展權價值。 但長期以來，農地具有歸屬和經營管理主體分離的二元結構，從其權利構造看，農地所有權存在主體不明和權能殘缺兩大缺陷。［12］且農地所有權變動僵化，強制征收是其發生變動的唯一情形。 農地所有權主體虛位，農村集體權能的缺失，導致集體權利不能有效行使，難以參與指標收益分配。

農民是農地使用權的主體，享有經濟價值所產生的收益。 農地的發展權也有部分來自農民對農地的使用，且農民依法享有社會保障權，該價值在宅基地復墾中可能會發生減損，因此，農民有權主張這一部分價值的補償。 另外，農民作為集體成員，依法可以獲得集體的各項收益。 確保農民自愿積極參與指標的生產，不僅是落實農民土地權利，也是通過實現程序的正當性，避免權力尋租。

從農地發展權價值來源來看，國家享有部分發展權價值，但參與指標收益需要進一步明確細化，首先要在中央和地方政府之間細化，在土地發展權價值方面中央與地方按照相應的比例分配利益，中央的收益用于協調區域發展與提升經濟發展水平，地方的收益則用于本地區的基礎設施與民生工程建設。 其次要對具體部門進行細化， 即獲利的部門需要承擔相應的社會保障價值、 糧食產量安全價值以及生態價值等補償職責，并設計相應的接收部門，將補償落到實處，維護農民的生活水平和相應的土地權益，也避免經濟發展和社會利益受到影響。

（三）設定多元收益分配方式

分配方式的不同直接影響各主體的實際收益，合理的方式能夠更好地發揮指標收益分配機制的效能。 在指標運行全過程中，政府所扮演的角色是通過土地利用總體規劃和城鎮發展規劃來管控指標交易的規模，搭建平臺，整合信息，監管交易。 從指標本身的性質來看，它是調控城市化發展進程的重要工具，其公共物品屬性決定了其交易不可能是完全市場化的，政府以管理者身份對指標運行過程的干預不可或缺。 同時，從社會財富分配的三個步驟來看，農民與集體享有土地發展權價值的初次分配權，但按照社會主義財富分配方式，這項收益完全由農民或集體享有也是不正當的，政府有權代表國家獲得一部分發展權價值。 為避免國家公權力對農民與集體利益的侵害， 可通過稅收的方式讓政府間接參與其中，嚴格限制政府權力，通過稅收法定限制公權力。

由于各地區經濟發展和鄉村文化基礎存在較大差異，如果采取一刀切的方式來規定指標收益分配的具體方案，易造成指標收益難以滿足農民的實際需求。 在政策執行中還要滿足道德規范。［13］因此，由法律進行原則性規定，各地區根據實際情況，通過村規民約來具體規范是更合理的方式。 按照區域差異，可將農村地區分為不同類型，針對不同類型的地區，指標的收益分配標準有所區別，如在東部沿海地區，部分農民已經成為城市居民，留在農村的則逐漸成為規模化經營的新型農業經營主體，因此，指標收益分配需要提高農民的收益比例，使其能夠獲得足夠的資金實現城鎮化或者擴大生產規模； 而在中西部地區，集體組織的力量較為薄弱，需要引導村民成立股份合作社，將指標收益股權化，保障農民收入的持續性；在東北地區，由于村民股民化的程度較高，適當提高集體的分配比例，充分發揮集體的經濟職能，有利于實現良性循環。 在制定具體的指標收益分配規則中需要注重各個階層的農民的利益，因地制宜，充分協調好各方利益。

（四）探索均衡收益分配比例

鄉村振興進入全面推進新階段，農村土地政策面臨新的變化與發展契機。［14］指標收益分配是一個動態、復雜的過程，計量經濟學的理論與實踐為農地資源綜合價值的量化分析提供了可能性。 目前針對耕地經濟產出價值的主流計算方式為收益還原法，土地發展權價值尚未有統一的計算方式，可以根據替代市場法，通過假設情景讓受訪者陳述偏好的方式對土地發展權價值進行評估。 社會保障價值的計算則主要采用替代法，即按照城鎮居民基本社會保險標準加以計算。 生態價值的測算在理論界尚未達成共識，可以謝高地等人建立的中國陸地生態系統單位面積服務價值中的農田生態單位面積服務價值為基礎，利用物價指數對年份加以修正。［15］根據不同價值的計算結果和價值歸屬確定指標收益的分配比例。 不同主體的分配比例可以采用“誰貢獻，誰收益”的原則及成本補償原則。 可按照美國著名經濟學家亨利·喬治的觀點，“貢獻分配原則是指按照各種要素在價值形成過程中所作的實際貢獻而獲取相應的報酬”［16］， 分析指標生產交易全過程中各類主體的貢獻及成本初步確定指標收益的分配比例。

但是計量經濟學所確定的分配比例是指標收益分配的基礎，重構指標收益分配機制的意義在于促進城市化發展進程和維護農民基本土地權益。 這一雙重的價值目標要求我們在確定指標收益分配的具體比例時不能將指標交易的價值補償全部轉嫁于指標使用者之上，以免沖擊城市化發展的進程，地方政府須擔負起職權范圍內的指標非市場價值補償，將農民社會保障價值真正落實。 考慮到農民的弱勢地位，及農村長期以來對城市建設的犧牲，在土地發展價值的分配上可以適當向農村地區傾斜，以衡平利益，實現城鄉發展的一體化。