發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體投資審查制度的興起

潘圓圓

近年來(lái)，大多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體都采用或收緊了現(xiàn)有的投資審查機(jī)制，投資審查使政府能夠限制外資的收購(gòu)行為。本文建立了一個(gè)綜合指數(shù)，以展示并比較各國(guó)審查機(jī)制的主要特點(diǎn)。這個(gè)指數(shù)說(shuō)明了一國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)特征和地緣政治因素如何影響其投資審查的限制程度。同時(shí)該指數(shù)也表明，審查機(jī)制可以與自由的投資體制共存。

近年來(lái)，全球地緣政治緊張局勢(shì)加劇，導(dǎo)致各國(guó)對(duì)投資貿(mào)易和資本流動(dòng)的限制激增。全球經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定、國(guó)際貿(mào)易摩擦、政治環(huán)境動(dòng)蕩和基于防范金融風(fēng)險(xiǎn)和金融危機(jī)的金融監(jiān)管，導(dǎo)致一些國(guó)家采取貿(mào)易和資本流動(dòng)等限制措施，以保護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)。目前，基于國(guó)家安全考慮的進(jìn)口限制和出口管制正在增加，經(jīng)濟(jì)碎片化的風(fēng)險(xiǎn)日益加重。

在此背景下，大多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體采用或加強(qiáng)了現(xiàn)有的投資審查機(jī)制（ISMs），授權(quán)國(guó)家有關(guān)部門(mén)審查、限制或禁止可能威脅到本國(guó)利益的交易，包括國(guó)家安全和公共秩序兩方面。

圖1顯示，2010年后，一些歷來(lái)對(duì)投資持開(kāi)放態(tài)度的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，對(duì)外國(guó)交易進(jìn)行了更嚴(yán)格的審查。在國(guó)別審查增加的基礎(chǔ)上，歐盟于2019年通過(guò)了一個(gè)框架協(xié)議，確保歐盟能在審查外國(guó)直接投資（FDI）方面進(jìn)行整體協(xié)調(diào)與合作。

目前，國(guó)家安全的概念已從國(guó)防工業(yè)擴(kuò)展到以前那些不被視為戰(zhàn)略性的資產(chǎn)領(lǐng)域。現(xiàn)在大多數(shù)FDI審查的范圍包括與關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施（包括物理的和虛擬的，包括數(shù)據(jù)處理和存儲(chǔ)以及金融基礎(chǔ)設(shè)施）、通信網(wǎng)絡(luò)或先進(jìn)技術(shù)（人工智能、機(jī)器人、生物技術(shù)等）有關(guān)的交易。

盡管大多數(shù)國(guó)家的投資審查機(jī)制沒(méi)有明確針對(duì)任何特定國(guó)家，但有研究認(rèn)為，這些機(jī)制應(yīng)對(duì)的是中國(guó)對(duì)外投資的增長(zhǎng)（Eichenauer et al.， 2021）。來(lái)自俄羅斯的國(guó)家安全威脅也是中歐和東歐國(guó)家審查機(jī)制興起的部分原因（Bauerle Danzman和Meunier， 2023）。2019年的新冠疫情使得各國(guó)政府采取措施，防范國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略資產(chǎn)被出售（Evenett， 2021）。

歐盟的投資審查機(jī)制與其它經(jīng)濟(jì)體

與其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，歐盟的投資審查并不是最嚴(yán)格的系統(tǒng)性制度。

當(dāng)我們重點(diǎn)分析投資審查機(jī)制在效果方面是否可以取得平衡，既能夠保持開(kāi)放和有吸引力的投資環(huán)境，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)潛在敵意收購(gòu)的審查。研究分為以下幾個(gè)步驟：

首先，我們建立了一個(gè)全面的數(shù)據(jù)庫(kù)，反映了發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體投資審查制度的主要特點(diǎn)。

其次，我們提供了一個(gè)衡量審查制度其限制性的綜合指數(shù)，這個(gè)指數(shù)可以進(jìn)行跨國(guó)比較。

為了識(shí)別具有潛在威脅的交易，我們綜合了幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和參數(shù)，便于比較不同機(jī)制及其應(yīng)用范圍。該綜合指數(shù)涵蓋五個(gè)方面：

與投資者相關(guān)的參數(shù)（例如受審查投資者的來(lái)源地，被額外審查的受外國(guó)政府控制的投資者），投資審查機(jī)制的地域范圍（例如國(guó)家立法的域外范圍）；

綠地投資的行業(yè)范圍；

需要審查的事務(wù)和觸發(fā)審查的閾值；

審查過(guò)程；

對(duì)違規(guī)行為的強(qiáng)制執(zhí)行和制裁。

投資審查機(jī)制限制指數(shù)的取值范圍從0（限制相對(duì)少）到1（限制相對(duì)多）不等。

我們有兩個(gè)主要發(fā)現(xiàn)：

首先，限制投資最嚴(yán)格的是澳大利亞、日本和加拿大，長(zhǎng)期以來(lái)這些國(guó)家一直在篩選投資。因此，歐盟的投資審查并不是最嚴(yán)格的系統(tǒng)性制度（圖2）。

其次，該指數(shù)有助于追蹤歐盟內(nèi)部立法趨同的速度。

雖然歐盟法規(guī)旨在促進(jìn)各國(guó)審查制度趨同，但該指數(shù)顯示，目前國(guó)家之間存在異質(zhì)性（圖3）。葡萄牙、奧地利和荷蘭的投資限制很少。最近法國(guó)和德國(guó)修訂了審查機(jī)制，審查更為嚴(yán)格。法德在21世紀(jì)初建立了審查制度，而且是歐盟投資審查框架的最早支持者。

宏觀經(jīng)濟(jì)和地緣政治是投資審查限制程度的決定因素

研究國(guó)家特征和地緣政治因素如何塑造國(guó)家投資審查機(jī)制的限制程度。我們著重研究了可能導(dǎo)致嚴(yán)格審查制度的三個(gè)因素。

第一，研究檢驗(yàn)了投資審查的限制程度，是否與對(duì)中國(guó)投資者的敞口和商業(yè)聯(lián)系相關(guān)。總體而言，高度依賴(lài)中國(guó)投資的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體往往限制更多。

第二，研究關(guān)注自然資源和專(zhuān)業(yè)技術(shù)的投資領(lǐng)域。對(duì)關(guān)鍵技術(shù)行業(yè)研發(fā)占比較高的經(jīng)濟(jì)體而言，外國(guó)收購(gòu)如涉及技術(shù)轉(zhuǎn)讓時(shí)會(huì)更受關(guān)注。資源豐富的國(guó)家更有可能審查外國(guó)對(duì)采礦業(yè)的收購(gòu)。研究表明，國(guó)家投資審查機(jī)制的限制程度與人均專(zhuān)利數(shù)量相關(guān)。

第三，地緣政治是投資審查的另一個(gè)驅(qū)動(dòng)因素。地緣政治上與美國(guó)結(jié)盟的國(guó)家往往有更嚴(yán)格的投資審查機(jī)制，而對(duì)中國(guó)“一帶一路”倡議持負(fù)面情緒的國(guó)家常有更嚴(yán)格的審查。

限制性投資審查機(jī)制可以與自由投資環(huán)境共存

投資審查可以與自由的投資制度共存。事實(shí)上，正如外國(guó)投資流入現(xiàn)實(shí)情況所反映的那樣，投資審查的限制程度與對(duì)外國(guó)投資者的吸引之間沒(méi)有系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)度。

投資審查限制性指數(shù)有效補(bǔ)充了現(xiàn)有的FDI限制性指數(shù)，后者側(cè)重說(shuō)明控制外來(lái)投資的其他機(jī)制。圖4顯示了ISM限制指數(shù)與經(jīng)合組織FDI限制指數(shù)（RRI）之間的低相關(guān)性，盡管仍然是正相關(guān)關(guān)系，但后者不包括基于國(guó)家利益或國(guó)家安全理由的審查。

總體而言，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體正在收緊外國(guó)投資審查機(jī)制，但這些國(guó)家仍然是最具吸引力的投資目的地。雖然有大量交易需要審查，但最終被阻止的交易數(shù)量有限，投資審查機(jī)制在保持開(kāi)放和保護(hù)國(guó)家利益之間取得了平衡。然而，被阻止的交易數(shù)量有限，也可能是因?yàn)橥顿Y審查發(fā)揮了威懾作用。

評(píng)估投資審查收緊是否影響了資本流動(dòng)是具有挑戰(zhàn)性的研究工作。事實(shí)上，外國(guó)投資審查機(jī)制是可能影響外國(guó)直接投資流入的眾多因素之一。文獻(xiàn)表明，F(xiàn)DI的關(guān)鍵決定因素是健全的宏觀經(jīng)濟(jì)條件（投資回報(bào)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等），以及制度因素（好的治理、低主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)和穩(wěn)定的法律體系）。在這方面，透明的投資審查可能會(huì)改善人們對(duì)政府法規(guī)透明度的看法。

（編輯 楊利紅）

本文來(lái)源于歐洲智庫(kù)“經(jīng)濟(jì)政策研究中心”（The Centre for Economic Policy Research ，CEPR）網(wǎng)站，發(fā)表時(shí)間2023年11月16日，原文作者為L(zhǎng)orenzo Bencivelli， Violaine Faubert， Florian Le Gallo和Pauline Négrin。