實施城市更新的難點與策略

陳超

深圳市綠景房地產開發有限公司 廣東 深圳 518000

全面實施城市更新工作，不僅可以推動現代化城市發展進程，同時也能實現對現有資源的梳理與重組，并合理使用。因此，基于新形勢發展背景下，應對城市更新工作引起高度重視，將城市更新工作作為整個現代化城市建設中的重點內容。但是，在城市更新中經常會面臨各種影響因素，導致各種難點問題的產生，這對城市更新工作實施形成了嚴重阻礙。因此，應進一步加強城市更新研究工作，針對目前存在的難點問題合理解決，提出有效的解決對策，從而才能在更大程度上提升城市發展水平與質量[1]。

1 城市更新概述

1.1 城市更新的概念

城市更新是城市發展的必然規律，針對于城市更新工作而言，主要指的是在城市建設與發展中，樹立出可持續發展理念，同時應用先進的技術方法，對不能滿足現代化城市發展的區域進行改造，屬于有目的性的改造更新活動。同時，城市更新不僅僅是物質空間實體的更新，更包含了經濟、社會、文化、生活模式等方方面面的全面更新。小到一個社區大到一個城市，只要是對建筑或者是環境進行改造，只要是用相關手段促進城市和社會實現更美好的生活，都屬于城市更新工作。

1.2 城市更新的作用

全面實施城市更新工作，是實現城市可持續發展的重要基礎條件，同時也是城市發展轉型的重要方式。因此，在現代化城市發展中，應全面加強城市更新工作，對現有的城市配套基礎設施進行優化與完善，將現代城市的功能性作用充分發揮出來，為人們提供更加舒適的生活與生產環境，創造美好的物質、精神文化生活。

2 城市更新原則

基于實質角度進行分析，通過全面實施城市更新工作，其主要目的是為了提升人們生活質量，為人們日常生活與生產提供更大的便利。對于相關的工作人員而言，在開展城市更新工作時，應采取科學有效的方法，對現有的城市物質空間進行改造。一般情況下，對于自下而上與自上而下兩種形式，不同人員會呈現不同的看法，這兩種方式在使用過程中也存在一定的差異，都存在不同的優勢與缺陷。首先，對于自下而上形式而言，部分人員認為這種方法在應用過程中可以發揮出一定的優勢，主要是因為能解決城市功能方面存在的問題，將重點放在了細節更新上，所以這種更新方式在應用過程中具有一定的實際性。其次，對于自上而下的方法而言，有利于宏觀、系統地梳理與調整城市的資源和要素，在更大程度上提升城市核心競爭力。在開展城市更新工作時，工作人員一定要對整體和局部進行有效劃分，同時保證整體與局部之間的協調性，確保城市更新工作科學、有效的不斷推進。

3 城市更新工作中存在的難題

3.1 各部門統籌工作難度較大

因現代城市建設的空間和功能不斷趨于系統和復雜，所以，在實施城市更新工作時，需要多個職能部門共同參與到其中。長時間以來，我國在開展城市建設工作時，大部分情況下都是以治理為核心，各部門從職能以及任務安排等角度出發，制定出相應的實施方案，同時制定與之相符的改造政策與審批制度，這就導致各項工作在實施中，部門之間缺少有效的統籌安排工作。而城市更新工作本身具有明顯的系統性，涉及到的利益主體與更新內容比較多，所以現有的更新審批工作不僅繁瑣、且存在部門間權責邊界不清晰等情況，在出現問題時，經常會出現互相推諉的現象，各部門職能之間沒有實現有效連接。特別是對于不同城市更新利益主體而言，很難確定不同政策所能適應的環境，從而對城市更新工作開展形成了嚴重阻礙。結合目前的實際情況來看，雖然很多地級市已經成立了專門的城市更新主管部門，但是，當更新主管部門與其他相關機構需要協同時，依然捉襟見肘。部分區域成立了城市更新領導小組，然而，在具體的操作過程中，因為各部門之間具有一定的獨立性，信息溝通不及時，缺少嚴格的監督管理工作，所以，也會對城市更新工作實施產生一定的負面影響。

3.2 城市更新中存在的融資問題

對于城市更新中的綜合整治類、功能改變類工作而言，與傳統政府支持的拆除重建類更新方法相比具有一定的差異。主要是因為綜合整治類、功能改變類城市更新工作不需要大面積拆除原有建筑，重點放在了功能升級與綜合整治等方面，所以在城市更新工作中，不包含一級開發與二級開發，整個項目利潤比較低，并且所需要花費的周期時間比較長，在實施過程中具有非常明顯的公益性特點，這也導致很難吸引更多的資金投入到其中，從而增加了城市更新過程中的融資難題。

3.3 城市更新中缺少系統性

目前，在實施城市更新工作時，各部門往往將重點放在了城市自身發展規律方面，以市場為主導，充分發揮政府部門統籌作用。而在這種模式下也會引發相關問題，具體主要體現在了以下兩個方面：第一，在申報環節中，當采取自下而上的申報形式時，因社會資本參與更新的逐利目的比較明顯，開發商會第一選擇更新成本較低，同時資金回收期限比較短的熱點區域，這就導致城市更新地塊比較分散，基于城市空間角度來看，具有明顯的碎片化特點，使得未來城市空間風貌將呈現碎片拼貼的風格；第二，對于規模比較小的更新區域而言，在公共空間、公共配套設施的建設上很難集中建設，發揮公共規模效益。甚至可能需通過遺留邊角地來滿足公共空間指標。同時，在更新單元之間，也缺少系統性的統籌協調管理工作，所以很難實現公共配套設施及公共服務的規模效益、也會導致公共空間非常零散，并且公共設施分配不平衡。

3.4 缺少先進的城市更新理念

長時間以來，因為受到傳統觀念的影響，我國建筑城市建設都是以推倒重建為重心，而以微改造提升存量空間環境質量、多種手段創造城市社會復合效益的的城市更新理念和實踐，目前仍處于剛剛起步和模式探索的階段。這主要是因為城市更新規劃有較為清晰明確的空間范圍，而城市居民的文化精神必須通過綜合的政策和保護手段對非物質遺產進行保護傳承。在以往城市更新工作中，只是注重物質層面的更新與改造，而沒有對社會以及文化空間改造引起重視，如果不能采取科學且綜合的城市更新方法，很有可能會導致城市更新后千篇一律，失去自身特色，而城市發展的歷史文化難以積淀成為未來全球城市之間競爭的軟實力[2]。

4 實施城市更新的相關策略

4.1 制定完善的政策體系

在新型城鎮化工作推進過程中，城市更新工作仍然屬于其中重點工作內容。因此，在國家和地方層面，均應結合城市更新工作的推進態勢及時出臺城市更新政策和策略，逐步引導城市更新存量空間綜合整治等微改造提升方面，同時也需對現有的土地管理制度以及規劃體系進行創新與完善。應賦予城市更新部門更加系統、綜合的工作權限，加強工作經驗推廣。比如，針對城市更新的政策法規體系搭建，可以參考國內一線發達城市的經驗，從法規層面、政策層面、技術標準層面、操作層面構建一系列的政策規范指導文件，促進城市更新工作有序、健康的開展。

4.2 成立統籌管理機構

對于我國地方政府部門而言，應進一步完善城市更新統籌管理機制。因為城市更新工作涉及到的范圍比較廣泛，并且其內容較復雜，具有明顯的多元化特點，主要對各利益主體進行有效協調，才能為實施城市更新工作奠定非常重要的基礎條件。如今，部分一線城市已經設立了市級層面的城市更新專職機構，統籌開展城市更新工作，保證城市工作在實施過程中可以滿足一定的常態化要求。因此，在后期城市更新工作開展中，也應該借鑒一些先進的工作經驗，在成立城市更新領導小組，設立專門的城市更新機構，負責全面統籌安排城市更新工作，協調轉變多部門分散管理模式，從而面向統一化的管理模式發展，在更大程度上提升城市更新管理審批效果，并對城市更新工作開展全面的監督管理工作，從而促進城市更新全面系統的實施。

4.3 采取多樣化的項目融資渠道

在實施城市更新工作時，政府部門應將自身的引導作用充分發揮出來，構建多樣化的項目融資渠道，在具體的實施過程中，可以通過以下幾個方面來進行：第一，采取政府與社會融資相結合的模式，充分引導社會投資的參與。對于財政投資模式而言，因為本身不具備可持續性，所以，對于目前城市更新工作中所面臨的融資難題，就必須采取社會融資的模式，以提升城市更新質量為核心，在對不同區域項目特點明確的基礎上，嚴格遵守因地制宜的基本原則，制定出具有針對性的PPP模式。其次，地方政府部門應充分發揮自身的主觀能動性，可以采取容積率獎勵的模式，對現有的用地邊界做出調整，同時轉變傳統的用地模式，在此基礎上形成完善的投資回報機制，使城市更新項目本身就可以形成現金流，從而吸引更多的社會主體參與到其中；第二，成立政府引導資金，與政府財政補助以及稅收減免等融資模式相比，將政府引導資金應用到城市更新工作中，更有利于撬動社會資金，同時保證資金來源安全性與穩定性，在更大程度上提升融資效率。其次，在城市更新工作中，應該設定專門的政府引導資金，在此基礎上不但可以為城市更新工作提供所必須的資金，并且還能有效拓展資金來源途徑，在更大程度上滿足投資主體對城市更新項目的收益需求，使更多資金主體能主動參與到城市更新工作中[3]。

4.4 強化更新片區統籌管理

在開展城市更新工作時，還應完善城市整體功能性，在更大程度上提升城市品質，特別是對于地方政府部門而言，應充分發揮出自身的統籌管理職能。首先，對于還未實施城市更新總體辦法的城市來說，在組織上應重視規劃，采取成片規劃的方法，將城市更新困難區域與盈利區域之間有效結合，能對目前城市更新工作中所面臨的分散性問題有效解決，從而達到區域之間的平衡性，最終實現整體片區的統籌開發。其次，應合理統籌城市更新邊界，劃定出城市更新最小的規劃面積，在規模經濟效應的充分作用下，可以建設成區域性的公共空間。在這一過程中需要引起重視的是，應該以彈性引導和利益平衡為核心，在此基礎上完成城市更新規劃方案的編制工作。同時，在對項目特點與未來發展趨勢充分了解的基礎上，通過更新單元規劃編制的強制性內容和引導性內容進行約束和引導，對更新方案中的內容進行有效調整，結合各更新單元邊界的合理劃定，通過分散的城市更新項目逐步實現對城市整體環境的有機更新、有序更新，創造城市復合效益，目前這種模式也在我國一線城市中得到了有效應用。

4.5 樹立先進的城市更新理念

為了保證城市更新工作可以滿足未來經濟發展要求，應轉變傳統的思想觀念，樹立出先進的城市更新理念，準確把握城市整體性的更新發展。結合發達國家相關經驗，單純的物質理念已經無法滿足我國城市發展要求，而是應該將重點放在經濟發展以及生態環境保護等方面，有效傳承城市中的文化理念。二線、三線城市在制定城市更新理念時，應該充分借鑒一線城市經驗，滿足時代發展要求。在更新理念時需要注意的是，在如今城市更新工作中，更應重點關注城市中的物質遺產和非物質遺產價值，以經濟社會的軟實力城市核心競爭力，同時塑造出獨特的城市風格。

4.6 積極借助城市更新載體

在城市更新工作中，為了防止出現資源浪費問題，有效保障環境質量，各地政府部門應將包容性城市更新作為目標，首先對城市現有資源以及社會資本進行充分改造與使用，同時有效轉換城市中存在的無形資產。對于無形資產而言，通常主要包括歷史文化、政策以及公共服務等，在更大程度上提升城市空間環境質量，同時形成具有城市特點的人文精神，在城市更新工作中，使普通城市也能實現可持續發展。同時，各主體之間應該實現有效互動，形成以保護傳統文化的長效機制，對現有的城市公共基礎設施進行優化與完善，才能在更大程度上提升城市更新包容性，為社會可持續發展奠定非常重要的基礎條件[4]。

5 結語

綜上所述，加強城市更新工作，是推進新型城鎮化發展的重要途徑?，F如今，基于新形勢發展背景下，我國政府部門應轉變傳統的城市更新觀念，客觀認識并解決目前城市更新中存在的問題，制定出更為系統完善的城市更新政策體系，不斷創新并拓展項目融資渠道，以城市更新轉變過去傳統的土地財政的發展模式。通過不斷地探索與創新，結合城市更新永續不斷地實踐和總結，創新政策與各項更新工作的應對策略，不斷推進我國城市更新的水平和質量[5]。