元治理視角下“五社聯動”行動邏輯與模式

□文/賴昊辰 梁銀芳 劉芊芊 李孟嘉 葉真麟 李穎奕

（華南農業大學公共管理學院 廣東·廣州）

［提要］“五社聯動”是基層治理體系現代化建設創新實踐探索，對養老服務的提供起到重要推動作用。本文以廣州市W社區為案例，對“五社聯動”實踐成效及不足進行檢視，發現存在的問題，并以元治理理論為指導，對基層養老治理實踐機制進行探究，提出對策建議。

2020年，十九屆五中全會首次提出實施積極應對人口老齡化的國家戰略，《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》強調老齡工作，提出堅持黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動的工作格局。同年，黨中央《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提到，要圍繞公共服務、關愛長者等事項，完善社會力量參與基層治理的實踐，創新社區與社會組織、社工、社區志愿者、社會慈善資源的聯動機制。廣州作為我國養老改革的示范地，在《推進民政領域基層社會治理體系和治理能力現代化的若干措施》中提出要構建具有廣州特色的“大城市大養老”，搭建政府、社會組織、企業的合作平臺。為此，本文對廣州W社區基層養老治理的機制展開研究，以元治理理論探討“五社聯動”在基層養老治理中的行動邏輯和運作模式，以期為我國基層治理體系在養老領域的實踐提供案例借鑒，并有利于提高基層社區在養老服務領域的治理能力。

一、“元治理”理論

元治理又稱治理的治理，產生于對20世紀西方社會從“科層制管理”到“市場化管理”再到“網絡治理”的反思。元治理理論承襲多主體協同治理的觀點，其目的是形成一個語境，實現不同治理安排，而非為其制定特定的策略。其治理邏輯包括科層治理、市場治理和網絡治理，不同邏輯各有其特點，不同邏輯間產生協同、互補的同時也導致了對立沖突，為解決三種治理模式失靈的問題，國家應發揮主導作用將單一治理模式融合，推動多重治理主體協作，使其朝著共同目標奮進。

元治理視域下我國城市社區治理呈現出“一核多元”的結構。“一核”指政府主導，強調政府治理地位的回歸；“多元”包括社區自治組織、社區社會組織、駐區單位和居民等主體，政府協調各主體間運作，推動社區、社會組織、社會工作者、社區志愿者和社會資源協同共治。元治理作為對治理的策略性反思和修正，提出了一種由治理走向善治的路徑，符合養老服務合作供給模式創新的內在邏輯。多元共治是老齡社會支持體系中重要的原則，明確主體職責、優化制度安排、遵循實施原則、建立合作機制是多元共治的實現路徑。

二、廣州市W社區基層治理體系在養老場域的運作機制

（一）W社區基層養老發展現狀。黨的十九大對老齡事業進行了整體部署，提出推動居家、社區和機構養老協同發展，鼓勵探索養老治理的聯動格局。本文以具有社區資源、養老治理經驗和全國示范性老年友好型社區稱號的廣州W社區為例，該社區經濟發達，長者多為單位退休職工，社區老齡化程度高。在社區內，街道辦協同居委會及單位物業、離退休處和志愿隊共同展開治理，為社區提供多層次的養老服務。

（二）W社區基層養老治理行動邏輯

1、科層權威統籌治理。元治理下理想的治理模式強調“強政府——大社會”的治理結構。W社區街道辦發揮政策落實、統籌引領的作用，作為規劃者，通過制度、策略規范治理框架，明確元治理邏輯中各主體的共同目標和基本規則，使各主體達成一致的行動目標?！捌綍r互相不溝通，我們通過政府的平臺來溝通”（社工S）。

離退休處強調政府的統領作用，兩者目標一致?！罢墙y領的，我們都是為了提升養老質量”（離退休處L）。同時，政府作為購買者，對社工提供服務資源、資金，在養老服務網絡的構建中發揮統籌引領作用?！爸挥姓茏尨蠹揖奂谝黄?，去探討、去定框架”（社工S）。同樣，政府支持對營利性的頤康中心起著重要作用，“養老是微利行業，長者消費欲望低、利潤薄，需要政府支持以解決盈利”（頤康中心Y）。正是街道貫徹政策規定的稅收、場地等優惠扶持，使得企業參與進來。

2、市場與網絡交融共治。元治理既強調政府的回歸，也強調各主體間合作的重要性，通過對國家、市場和網絡等治理力量進行理想安排，使多元主體有效互動。W社區中，多元主體遵循“一核多元”的治理邏輯，街道辦落實政策，居委、離退休處、頤康中心、社工等多元主體協同配合，承擔實際服務的遞送責任，“我們拿到政策支持，就具體去做。政府出錢，向社工站購買服務”（社工S）。離退休處作為單位制轉型遺留下來的產物使職工對其具有強烈歸屬，更信任離退休處?！拔覀儭闲^’煥發活力，文化濃厚，對老同志的關懷較多”（離退休處L）。由此，離退休處在多元主體治理網絡中發揮紐帶作用，社工、企業資源也通過其遞送。隨著資源流向單位，居委處于治理邊緣，負責非單位居民的兜底性服務，“我們就是兜底，沒人管沒人理，我們能力、資源有限，沒辦法照顧太多”（居委會J）。此外，頤康中心等企業以公辦民辦結合的方式參與到養老服務的輸送過程，“頤康中心屬于半公益性養老機構，政府招好物業，以競標使社會力量參與到建設運營，給政策審批、民水民電、減稅和場地優惠”（頤康中心Y），引入市場治理邏輯，有效提高了治理效率，實現科層、市場和網絡治理的有機結合。

（三）基層治理中多元主體的定位與互動方式

1、街道辦：政策傳遞，統籌引領。街道辦傳遞上級政府的政策、受其監督，是上級政府在基層的行政權力延伸，承擔治理重心下移到基層的責任?；鶎狱h組織以政治性和組織有效性保證政策落實，通過黨建引領有效嵌入基層社會，使基層多主體形成共同制度。對于W社區的養老事務，街道辦承擔著“元治理者”的主體責任。街道辦落實政策、制定治理規則，針對頤康中心建設方案，明確基層各主體治理的共同目標和基本規則，進行合理分工及角色定位，為多元治理提供方向引領?！拔覀円扔袠嬒?，才和其他人商定”（街道辦J）。街道辦協調各方，營造養老治理的有利環境，給予養老項目支持及力量?！拔覀兂闪⒔y籌小組，和各單位談，考慮各方的條件，一起解決”（街道辦J）。

2、居委會：落地實施，配合協助。居委承擔組織、動員社區等多項職能。W社區經歷單位制向社區制轉型，呈現出居住人群多為單位退休職工的特征。而保障職工福利的離退休處與居委會存在職能重疊，“我感覺居委會的養老職責不明顯，職工有事去找居委他們不管你”（長者L1），單位制社區轉型遺留的治理痕跡，讓社區治理主體多頭凌亂，角色功能交叉重疊、難以配合，效率低下。且社區多退休職工，歸離退休處管理，使社工和社會資源更傾向離退休處，使居委難以在基層養老治理中發揮應有作用，呈現出“缺位”和“錯位”的角色情況。兩者扮演著“治理共同體”，追求共同目標而淡化組織形式的差異，一定程度上呈現出職能重疊基礎上的互補?！半x退休處傾向單位職工，我們管社區，有交叉的內容，但大家能形成合力”（居委會J）。

3、社會資源：社會參與，資源互補。社區資源劃分為社區先天資源和社會引入資源：其一，單位制轉型遺留的職能部門?？茖佑绊懴碌膯挝?，依據領導開展經濟活動，在養老治理中表現為保障退休職工的福利。由于人群特征及物業歸屬單位的緣故，在養老事務管理中，單位具有調動物業開展養老治理的權力，社區眾多設施仍歸單位所有，社區原有資源由單位掌握，在街道辦、社工、企業等入駐社區開展養老治理時，已然將單位視作開展治理的必要要素。黨建引領使得單位在W社區治理中發揮重要作用?！拔覀冇悬h建廣場和黨組織，7個黨支部，定期開活動，鼓勵黨員參與”（離退休處L）。其二，經政府推薦，和多個街道進行合作的科技企業。以“愛心大配餐”“互聯網+民政”等形式構建與政府、社工等聯動平臺。其三，政府引進的專業機構，是市場機制下社會力量參與社區養老治理的重要主體。三者融合于社區嵌入式養老機構，打破了居家、社區、機構的缺陷，實現了社區養老服務的全覆蓋。

4、社會工作者：項目運作，專業服務。項目制下，社工需接受政府引導，按照政策要求開展居家養老服務。社工開展具有特色及涵蓋長者生理、心理和社會等多方面、多層次需求的服務。其立足社區為長者提供服務，須與居委會、駐區單位等主體協商，其中社工和社會資源就共同項目展開頻繁的合作，與企業直接協作，共同經營社區的自建飯堂。社工還成立了立足街道的公益基金會。“政府給公益基金，幫助長者適老化改造，助推養老服務項目推廣”（社工S）。

5、銀齡志愿隊：互幫互助，補充治理。在養老治理中，長者參與社區志愿隊可以為老齡社區貢獻力量，還能讓社區成為長者社會互動、提升養老質量的平臺。W社區具有建立志愿隊的先天優勢，其依托單位歷史文化、駐區單位和社工的長期聯合，成立了街道內第一支銀齡志愿隊，由低領長者黨員組成，以發揮黨員帶頭、鄰里互助的作用為核心，以民政主推的“時間銀行”為平臺，輔助社工等主體融入社區，協助主體間溝通，提升了自身的養老歸屬感?！拔覀儼l動低領黨員參與，他們熱心公益，發揮安全巡防的特色”（離退休處L）。

三、廣州市W社區基層治理的局限

（一）長效溝通機制發展不成熟。各主體間的有效溝通是基層養老治理體系高效聯動、提供高質量養老服務的關鍵。W社區各治理主體間合作交流機制不成熟，缺乏長效溝通，各治理主體除了在特定活動中進行互動之外，在日常工作過程中的交流較少，各治理主體存在與部分主體聯系較緊密而與其他主體互動較少的現象。養老服務供給應以需求為導向，養老服務供需互通機制是否暢通是影響養老服務成效的重要因素。各治理主體與老人的溝通機制不成熟，W社區存在服務供需互通機制受阻的問題。長者信息獲取路徑不暢導致長者對頤康中心的了解受限，兩者缺乏有效溝通導致長者不滿，且長者缺乏發聲渠道，多樣化需求難以得到滿足?！吧鐓^的生活照料、配餐很一般。配餐人員態度不好，吃的也一般，大家都有怨言，我們難去反映”（長者L1）。

（二）網絡多元主體資源整合效率低。資源的鏈接與利用是基層養老治理的關鍵因素之一，W社區養老服務運作中普遍存在資源短缺的問題，在人力資源、場地及設施方面的短缺突出，治理網絡中各主體資源整合效率低下。社區資源和長者志愿隊作為“五社聯動”重要的資源補充，未合理發揮其資源支持的作用。“志愿者隊開展服務很難，在特定時間難調動隊員，往往需要招募其他長者，而其他長者則更不固定”（社工S）。

（三）多主體治理共同體意識模糊。“五社聯動”中涉及較多主體，主體間的差異利益導向，導致共同目標的不清晰，使多主體間配合協作的機制不明確。由于配合形式的不明確，導致治理主體各自為政，難以主動協助其他主體?！伴L者多，每個居委、社工都有自己的任務，要達成服務的一致還需要多交流”（離退休處L）。長者作為力量補充，沒有被充分整合進治理網絡并發揮理想作用。“我們不可能自己做活動，需要上級領導來組織，我們也沒有固定活動時間，有空就去幫忙”（志愿隊隊長Z）。

（四）各主體間角色定位不明確。W社區的聯動機制面臨著各主體之間角色定位模糊的問題，政府政策文件中對“五社聯動”各主體間的職責定位較模糊，“上級政府沒有規范性的文件，有很多細則沒有”（街道辦J），導致各主體之間的權責邊界不清晰。且各主體對其他主體的職責缺乏了解，“對其他人的情況不了解，知道大概，跟我們聯系多的就了解”（社工S），導致各主體在具體實踐中互動受阻，影響了聯動的效率。企業作為新型治理主體，缺乏治理經驗，需要依賴其他主體展開服務，缺乏自主性?！昂蜕绻?、科技公司合作是因為他們長期在這里做養老，他們有經驗，要依托他們”（頤康中心Y）。

四、基層養老“五社聯動”治理模式優化路徑

“一核多元”，本質是“1+3+N”社區治理模式，治理場域內多元主體配合、互動、共享，以最大限度增加有利要素，實現“國家-市場-社會”多元格局的平衡?！拔迳缏搫印碧峁┝恕?+N”治理的優化行動模型，以社區服務中心為平臺，構建多元主體參與治理的契機。從W社區的治理經驗出發，“五社聯動”基礎治理模式應從以下四個方面建構：

（一）發揮黨建引領作用。社區治理離不開基層黨委的領導，黨委通過黨建引領和黨員先鋒模范的形式，以正確的政治方向、價值引領各主體。黨組織要依靠其組織體系發揮領導作用，發揮街道黨組織、社區黨組織、社會組織內的黨組織等在政治領導、理論宣傳、思想工作及組織領導等方面的作用。黨員帶動群眾，以產生聯動，促進基層養老治理始終遵循治理的宏觀設計，使黨的意識與各主體的目標融匯。

（二）健全長效聯動機制。街道辦作為“元治理者”，應聯合社區內各主體健全治理的溝通聯動機制，使其優勢互補。以服務項目為平臺，定期召開工作會議，增進各主體的溝通聯系。此外，治理方應與被治理方搭建通暢的信息交互渠道。加強長者與多主體的溝通，搭建養老服務供需信息交互平臺。整理社區養老項目，定時定點向長者進行宣傳，使長者更好地了解養老服務；并注重長者需求，建立服務清單制度，建立服務成效的動態反饋機制，定期收集長者的評價。

（三）明確共同目標導向。一致的目標導向能減少沖突、提高效率。街道辦應發揮統籌作用，指導各主體明確其職責及定位，落實各主體的任務，引導各主體共同協作提供服務。上級政府也應研究制定地方性指導文件，為基層治理提供分工準則和法治保障。多元主體應堅持以需求為導向，結合問題找到共同利益，平衡各自關系，結合各主體任務導向設立共同目標。各主體在履行自身職能的同時要明確自身在養老治理體系中與其他主體的協作關系，打破責任壁壘，避免進行單純的指標導向型服務。強化與其他主體的交流協作意識，根據既定的共同目標和長者需求進行治理。

（四）引入資源整合網絡。政府應加大財政支持，為社區引入社會資源，通過監管評估，賦能社會資源，使其長存，切實發揮政府購買公共服務的社會價值，建立社區資源清單，完善資源調配和共享機制。引入市場機制鏈接社區內企事業單位、社會組織等，讓其獲利的同時為社區提供資源，擴充資源利用的量，以填充社區資源的短板。同時，應大力引進社會資源，以補充社區先天資源的缺陷，需發揮各主體特色，達成資源共享，以治理互助的形式達成資源的最優配置。注重發揮長者志愿者作為治理主體的補充性力量，能夠幫助其他治理主體打破隔閡，建立信任。