基于利益均衡的集體經營性建設用地入市收益分配機制研究
——以浙江省德清縣為例

2023-03-22 21:39:03丁玉敏

哈爾濱學院學報 2023年1期

關鍵詞：分配

夏蓮，丁玉敏

(安徽建筑大學公共管理學院，安徽合肥 230601)

在傳統農地征收模式下，集體建設用地收益分配不公的現象日益惡化，且社會矛盾激化。在中共十八屆三中全會上，國家明確提出了建設城鄉統一的建設用地市場，對于符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地，允許其進行出讓、租賃、入股，即與國有土地同等入市、同權同價。而公平合理的收益分配機制已然成為入市的熱點。雖然國外多數土地私有制國家對集體經營性建設用地相關問題的探究較少，但是在土地價值以及收益分配方面的學術成果仍值得我們學習借鑒。入市隨之產生的收益分配也漸漸引起了國內學者的重視，主要集中在增值收益形成機理、分配方式、分配現存問題等方面。[1-5]在對策方面，國內較多學者建議把改革現有土地制度作為首要任務并修訂相關制度，在分配過程中積極發揮市場的關鍵作用，以此實現增值收益的合理分配。[2，6]然而，根據各試點的實際分配情況可以發現,在入市的過程中，如何分配入市所產生的增值收益仍然存在各種問題，當前我國學術界關于這一方面的研究還較為欠缺。

本文引入了利益均衡思想，首先，結合我國現實分配情況，分析入市增值收益形成機理以及影響因素，并深入剖析現存分配問題。其次，在利益均衡視角下，構建入市增值收益分配框架，并且確定入市增值收益核算方法和分配主體。最后，以浙江省德清縣改革實踐為研究對象，總結經驗，構建利益均衡的收益分配機制。在兼顧各分配主體利益的前提下，為土地入市選擇公平合理的分配策略并優化，最終為完善我國集體經營性建設用地入市增值收益分配對策提出政策意見。

一、土地增值收益形成機理及影響因素

1.土地增值收益形成機理分析

(1)農地征收模式的增值收益形成機理。農地征收模式形成的土地增值收益實際上是在征收和出讓兩個市場中通過交易實現的。在土地征收市場中，政府通過征收制度，限制了農業用地的非農業交易，以較低的價格獲得了集體土地，從而使得市場機制在土地資源的分配中失效。在土地出讓環節中，土地供應規模和土地供應類型均由政府控制；而在經濟利益刺激下，地方政府利用行政權力干預土地市場以期獲得更多的土地價值收益，最終導致了土地增值收益形成扭曲。

(2)集體經營性建設用地入市模式下增值收益形成機理。土地用途轉換會引起自然增值；土地使用者或經營者不斷增加土地投資也會產生人工增值。主要來源包括：公共投入、私人投入、其他私人機構投資并改變土地使用和土地使用條件。只有社會經濟的發展和計劃用途的變化所引起的增值才會反映在入市價中。

(3)兩種模式對比分析。綜上所述，與傳統農地征收模式比較而言，集體經營性建設用地入市交易主體減少，簡化了交易環節，也減少了政府在交易過程中的行政干預，改變價格機制，市場在入市過程中也更好地發揮了作用，以充分實現土地增值收益和利益合理分配的格局。兩者本質并不相同，前者有效地保障了農民權益，農民對于入市的意愿更為強烈。

2．土地增值收益影響因素分析

(1)投資導致的增值。對土地進行投資可以直接產生土地增值。由此而產生的投資收益可分為兩種：一種是通過開發，將土地為載體或土地為投資對象來促進土地增值；另一種是由于政府對基礎設施和公共服務設施建設的投入，也會產生巨大的增值收益，這屬于間接的增值方式并且具有較強的外部性。

(2)市場供求變化導致的增值。此類土地增值是由于社會經濟的高速發展，使得各行各業需要大量的土地來滿足自身發展的需要，但是土地數量是有限的恒定的，隨之帶來的是土地價格的上漲。同時，各級政府對一定區域環境改善和配套設施建設的公共投資也將使土地需求增加，從而形成土地增值。

(3)土地用途改變導致的增值。土地用途變更引起的增值主要是指由于土地原規劃用途發生了轉換而產生增值，包括將未利用土地的開發利用轉化為農業用地或建設用地，及具體用途之間的轉換。集體經營性建設用地主要來源于集體經濟組織內部的農用地，而增值收益主要是發生在農用地轉化為建設用地過程中。

二、集體經營性建設用地入市增值收益分配現狀及問題

1．集體經營性建設用地入市增值收益分配現狀

國家與集體之間的利益分配模式大致有三種方式：第一種是按照入市土地成交價款的一定比例收取調節金；第二種是按照土地增值收益的一定比例收取調節金；第三種是按照出讓環節區分，分別采取不同的計征基數來收取調節金，剩余的部分再在集體經濟組織與農民個人之間進行分配。但是根據調查研究報告顯示，我國現行土地政策下，除企業獲得的土地增值收益外，在入市所產生的增值收益中，政府占到的分配比例約為60%～70%，農村集體經濟組織占5%～30%，而農民僅占5%～10%。由此可見，在入市收益分配的格局中，農村集體經濟組織和農戶明顯處于劣勢。

2．集體經營性建設用地入市增值收益分配現存問題

(1)分配主體模糊。首先，農村土地歸集體經濟組織所有，但無論在學術界還是法律界并沒有明確規定“集體”的概念，這便導致農村集體土地所有權處于懸置狀態。其次，沒有法律明確規定成員權的具體概念，故也就無法確定成員權的法律性質和具體內涵。最后，對于各地方政府是否應該參與入市增值收益的分配，各學者眾說紛紜。

(2)增值收益分配缺乏理論依據和實踐經驗。關于增值收益分配方面的問題，尚缺少相應的理論支撐，對于各方主體的內部如何分配也沒有統一標準和法律依據，其實質是缺乏成熟的理論依據和完善的實踐經驗。

(3)不同區位的土地增值收益分配平衡難。區位和用途會影響土地的經濟價值。在土地入市的過程中，不同區位和不同用途的土地所產生的增值收益也大不相同。

(4)法律監管問題。國家規定入市應嚴格限制在指定的試點地區，但由于入市還處于起步階段并且缺乏規范的管理和法律監督體系，對于農民而言機遇和挑戰并存。因此，有效的監督管理機制是必要的，否則就會引發職權濫用、權利尋租和腐敗的后果。

三、利益均衡視角下集體經營性建設用地入市收益分配框架

在收益分配過程中由于主體有不同的利益訴求，進而形成了收益分配主體的關系困局。本文引入了利益均衡的思想，這里的利益均衡不是平均主義而是強調公平公正，不是不變的絕對均衡而是強調隨著現實情況不斷調整的相對均衡。它是在利益共存和兼容前提下，依次調整主體之間的利益沖突關系，分配比例不斷優化，最終實現共享、可持續的利益分配機制。

1．入市增值收益分配主體

要進行土地收益分配，首先必須明確分配主體。但地方政府是否可以參與收入分配成為了眾多學者爭辯的焦點，不贊同地方政府參與分配的學者認為從土地權利人的角度出發，地方政府并不具備這一條件。然而另一些學者認為，雖然地方政府從產權的角度上講沒有權利分享入市增值收益，但政府對于農村基礎設施建設的投資和貢獻是不可忽略的。

2．目標差異視角下不同利益主體訴求

(1)財政收入視角下地方政府利益訴求。地方政府的利益訴求應該從管理者和監督者兩個角色出發：一方面，通過投資基礎設施建設，改善了土地入市的條件和環境，提高了土地入市價格；另一方面，對流轉市場進行規范管理，制定和完善了相關政策法規。地方政府參與收益分配過程，并且主要通過收取一定的土地增值收益調節金等方式間接參與分配。

(2)資產收益視角下集體經濟組織利益訴求。根據我國現有法律，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織經營管理，因此集體經濟組織應該占有主要增值收益。在資產收益視角下的集體經濟組織的訴求可概括為合理利用和有效保護并確保資產的保值增值，最終發展壯大集體經濟組織。

(3)自身利益視角下農戶利益訴求。農村土地名義上是由集體內部成員共同享有，然而這種“集體化”實際上通過虛化所有權的手段架空了農民對土地應享有的權利。農民的訴求較為單一，即希望能夠獲得更多的土地收益，實現自身利益的最大化。

3.收益分配關系界定

探討入市增值收益分配關系重點需要考慮國家、集體和個人這三個主體之間的關系。根據不同主體之間分配關系的不同內涵，可以分為以下三類：一是國家和集體之間的分配，主要依據土地調節金的比例；二是在集體和集體成員之間分配，需要明確的分配關系是集體留存的和直接分配給成員個人的；三是不同地區集體之間的分布。

(1)地方政府和集體經濟組織之間的博弈。二者博弈過程實則上是競爭關系。但地方政府在博弈中處于優勢地位，村集體處于劣勢。在博弈過程中，地方政府有兩種方案可供選擇：一是積極推行入市政策，確定集體經營建設用地入市增值收益調節金的合理比例；二是不支持集體經營建設用地入市，確定較高的入市增值收益調節金比例。相應村集體經濟組織也有兩種選擇：一是接受地方政府確定的入市增值收益的調節金比例；二是不接受地方政府確定的入市增值收益的調節金比例，希望通過談判等方式爭取更多的土地增值收益。

策略1：地方政府選擇“積極推進”入市政策，集體經濟組織選擇“主動接受”。地方政府通過收取土地增值收益調節金增加財政收入，實現承擔公共職能。對于村集體經濟組織來說，合理的土地增值收益調節金由于得到了地方政府的重視，村集體經濟組織和村民個人的利益在最大化程度上得到了保障。因此這種情況為最優解。策略2：地方政府選擇“積極推進”入市政策，而村集體經濟組織選擇不滿抗爭，甚至為了組織利益最大化抗爭而采取不合法的交易行為。對于這種情況，地方政府必須進行嚴格的監督和防范，從而增加了實施成本。策略3：地方政府選擇“不支持”入市政策，而村集體經濟組織主動接受這一現實，不符合客觀事實。策略4：地方政府選擇“不支持”入市政策，村集體經濟組織“不滿抗爭”。這種情況多表現為村集體為獲取土地增值收益違反國家有關法律的規定，私下進行土地交易。對于地方政府來說，土地增值收益損失最大。

(2)村集體經濟組織與農戶的博弈。如果村集體公平合理地利用集體建設用地，那么大多數農民都會選擇服從。但是當入市增值收益分配和使用缺乏合理性時，農民將采取各種形式的斗爭捍衛自己的權益。在村集體與農民的博弈中，村集體經濟組織有兩種選擇策略：“增加集體留成比例”和“降低集體留成比例”。相應地，農民有“占有更大比例”和“占有更小比例”兩種策略選擇。在這一博弈過程中，集體經濟組織處于優勢地位。

策略1：村集體提高留成比例，獲得較多增值收益。農戶選擇接受較小分享比例。由于在部分集體組織管理者中可能會出現權力尋租的現象，因而農戶必須花費一定的成本監督其行為。策略2：農戶不接受村集體提高留成比例。在該情景下要不斷地談判和商討直到雙方滿意，此時將實現較優的均衡。策略3：村集體降低留成的比例，農戶就可以分得更多的土地收益。并且無需花費過多的成本監管其行為，無謂損失最小，整體利益最大，此策略為最優策略。策略4：農戶拒絕村集體降低留成的比例，這種狀況不符合邏輯。

由此分析，要處理好集體內部的分配關系，必須堅持土地收益的合理分割、規范使用和公平分配。具體使用辦法要以法律規范的形式給予確定。在此過程中堅持民主決策，在集體經濟組織的帶領下，全體村民共同商討使用辦法。

4．收益分配程序

收益分配程序設計不僅要注重公平，使各方有充分的表達機會表達自己的利益，還要兼顧效率并以法律規范的形式加以確認，以保證收益分配過程的公平性和結果的均衡性，力求做到科學合理。

四、德清縣集體經營性建設用地入市增值收益分配改革實踐

1．德清縣集體經營性建設用地入市增值收益的分配政策

德清縣是全國15個農村集體經營建設用地改革試點縣之一，地方政府選擇了以入市成交總價款為征收基礎的調節金征收簡易路線，從入市收入中區分不同情況收取的一定比例的增值收益調節金，主要用于公共設施建設。

2．德清縣集體經營性建設用地入市增值收益分配分析

地方政府和集體經濟組織之間的博弈，德清縣政府選擇“積極推進”入市政策，綜合考慮形成土地增值收益的因素，以“同權同價同責”為出發點，沿著“按類別、有級差”的思路開發了科學合理的土地增值收益調節金收取模式。在此過程中政府不直接參與土地交易，但監管入市過程，承擔相應的公共職能，最終收取一定比例的土地增值收益調節金。村集體選擇“主動接受”這一政策，由于確定了公平合理的土地增值收益調節金比例，村集體和村民個人的利益都得到了最大程度保障，實現了入市增值收益在政府和集體經濟組織之間的基本平衡，同時也推進了入市政策。

村集體和農戶之間的博弈，德清縣提出了“誰所有、誰收益”的原則，按照“三級入市實施主體”采取不同的集體內部收益分配方式，且明確規定集體所獲收益分配的用途，農戶也無需花費過多的成本監管集體組織的行為，保障了農戶權益，使得整體利益達到最大。

3．德清縣集體經營性建設用地入市增值收益分配評述

綜上所述，德清縣“初次分配基于產權，二次分配基于公平”的分配原則有利于實現在政府和集體經濟組織二者之間的合理分配。而村集體和農民之間的分配有量化股權增值和現金分配兩種形式。其中，選擇量化股權增值形式所得到的增值收益分配比例不易具體測算；而現金分配方式中村集體只占政府收取完土地增值收益調節金之后剩余收益的10%,再扣除各種成本，村集體所獲得會更少。

4.經驗啟示

首先是政府和集體經濟組織之間，地方政府應轉變觀念，克服對土地財政的過度依賴，尊重處于弱勢地位的集體經濟組織。在確定二者收益比例時，地方政府要更多地讓利于集體經濟組織，尊重集體土地所有權。

其次是集體經濟組織和成員之間，應該以法律規范的形式處理集體內部的分配關系，堅持民主決策，加強民主監督，切實將收益落到改善村基礎設施和提高村民生活質量上，使村民實實在在的體會改革帶來的好處。

五、集體經營性建設用地入市增值收益分配策略的優化

1．構建集體經營性建設用地入市增值收益利益均衡分配機制

(1)推進收益共享機制。政府公共投入使得集體建設用地價值增加，因此地方政府理應提取一定比例的土地收益調節金。地方政府可以將這部分收入直接或間接返還給農村。集體經濟組織作為集體資產管理的主體，應合理提取公積金和公益金以進行當地福利和衛生等公益設施建設，并召開村民代表大會討論和確定收益在集體之間的分配。

(2)實行差別化分配機制。按照“三級入市實施主體”，根據權屬的不同，分別制定分配方案，進行差別化分配。屬于鄉鎮集體經濟組織的土地，收益可用于轄區內基本建設，而不能直接進行內部分配。對于屬于村集體經濟組織的土地入市所帶來的收益應優先用于發展壯大村集體經濟，同時村民按照一定的方式參與土地收益分配。屬于村內其他集體經濟組織的，村集體按照一定比例提取部分收益后，剩余部分可以進行內部分配。

(3)建立長效分配機制。入市收益的分配應有長遠的規劃。從集體經濟組織角度而言，只有農民權益得到保障，后續的發展才有可能展開。建立長效分配機制而非草率的一次性分配才能促進收益的科學合理分配。

2．完善集體經營性建設用地入市增值收益分配對策

(1)法律制度層面。第一，明確集體經營性建設用地的所有權人。集體經營性建設用地所有權人的模糊直接影響收益分配主體的界定。在法律制度層面上，應該將集體土地確權到農民集體上，明確其所有權。第二，規范集體經營性建設用地入市稅收管理。通過征稅的方式獲取收益以調節各方收益差距。

(2)實施操作層面。科學確定征收和入市在土地增值收益分配上的平衡點。科學計算兩種方式所產生的增值收益，從而在二者分配上確定一個相互之間的平衡點，關鍵是要適當提高農民和集體分享的增值收益比例，使農民切實體驗到土地制度改革所帶來的成果。另外，加強規劃引導，順暢土地入市程序。根據不同區域制定收益分配政策，對政府投入較多并且收益較高的規劃區內土地，政府可占有一定的分配比例；而對于投入較少并且收益不高的城市規劃區外土地，政府收益比例可適當調低。