鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展績效審計問題研究

■董玉蓮

現(xiàn)代審計正由財務(wù)審計轉(zhuǎn)向績效審計，從查錯防弊擴(kuò)展到效率和效果的審查，旨在保障績效指標(biāo)的落實到位。考察績效審計的三個維度，有效性是首要的，經(jīng)濟(jì)性和效率性是實現(xiàn)有效性的先決條件，因此也成為績效審計的重點內(nèi)容，包括信息是否真實，相關(guān)的人、財、物、信息、技術(shù)等資源取得，配置和使用是否合理，以及評價、報告和監(jiān)督特定業(yè)務(wù)或項目管理問題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施重在社會效益、生態(tài)效益和管理效益的綜合提升，績效審計可以在這些效益提升中發(fā)揮保障作用。由于產(chǎn)業(yè)振興的重要位置，產(chǎn)業(yè)發(fā)展審計必然成為重中之重，發(fā)揮審計監(jiān)督與服務(wù)職能，有利于相關(guān)政策措施落實和項目推進(jìn)，而績效審計聚焦于產(chǎn)業(yè)規(guī)劃實施、現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建以及特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目建設(shè)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督，將更能揭示鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的深層次矛盾，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)業(yè)布局和拓展產(chǎn)業(yè)空間，從而更好推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺。當(dāng)然，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)審計也須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)審計思維，創(chuàng)新審計管理模式，在工作統(tǒng)籌上始終將績效放在首位，增強績效管理的揭示和監(jiān)督的審計功能。

一、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展績效審計的職能定位

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略使鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展躍上一個新臺階，但也存在結(jié)構(gòu)不合理、價值鏈不高、要素動力不足等問題。新形勢下以政策銜接、制度銜接、項目銜接為統(tǒng)攬，建立鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的激勵機制和協(xié)調(diào)機制，并揭示和消除發(fā)展中的問題與矛盾，這些都離不開績效審計工作的支持。

1.績效審計完善利益聯(lián)結(jié)機制，激發(fā)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力。

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開各類經(jīng)營主體的參與，參與的積極性、主動性體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動力，而只有完善各主體的利益聯(lián)結(jié)機制，才能激發(fā)出這種動力。要以經(jīng)濟(jì)利益為紐帶，明確規(guī)范各方權(quán)利和義務(wù)，通過制度設(shè)計和模式設(shè)定處理好各經(jīng)營主體的利益關(guān)系，鑄造利益共同體，通過制度設(shè)計和模式設(shè)定來完善這一機制。審計職能的發(fā)揮，是制度設(shè)計的一環(huán)，將績效審計理念貫穿審計工作中，有步驟、有重點和分領(lǐng)域的開展績效審計，有助于明確利益分配關(guān)系。如通過持續(xù)強化對預(yù)算管理的審計監(jiān)督，建立全面規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度，能夠明確權(quán)責(zé)關(guān)系；通過項目績效管理的全流程分析，揭示產(chǎn)業(yè)運營中存在的問題，有利于擺正各方利益關(guān)系，共同構(gòu)建起富有激勵的利益聯(lián)結(jié)機制。

2.績效審計深層面的分析原因和提出建議，服務(wù)產(chǎn)業(yè)決策。

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，有大量的項目投資與建設(shè)，涉及許多建設(shè)資金、生產(chǎn)資金的安排使用，如果存在制度缺失和監(jiān)督不到位，就容易產(chǎn)生腐敗。績效審計強調(diào)績效評價制度建立，從行業(yè)、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多維度的開展績效審計，包括審計計劃制定、審計目標(biāo)確立、審計內(nèi)容選擇和審計方法使用等，重點審查各部門績效管理是否真正服務(wù)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。特別是開展事前、事中的審計和跟蹤審計，有助于強化部門績效管理的功能，達(dá)到警示、防弊的作用，保證產(chǎn)業(yè)發(fā)展更具有競爭力和效益性。從規(guī)避問題認(rèn)識，績效審計立足于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點、要求，著眼于問題背后的制度性漏洞，發(fā)揮績效審計分析問題的功能，既能分析深層次原因，又能針對原因提出解決問題渠道，為科學(xué)決策服務(wù)。績效審計不僅是查找問題，而是通過查找問題推進(jìn)整改，從不斷完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度建設(shè)優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。

3.績效審計綜合性的監(jiān)督功能，全面助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

傳統(tǒng)審計是一種合規(guī)性審計，只對違規(guī)違紀(jì)問題做出判斷和處理，因為僅從某個方面和某個環(huán)節(jié)做出判斷，往往導(dǎo)致結(jié)論不準(zhǔn)確。績效審計不同于合規(guī)性審計，而是在系統(tǒng)性和整體性上更加突出績效管理的綜合監(jiān)督，更加側(cè)重對經(jīng)濟(jì)活動審計評價的深度和廣度，更加注重過程和結(jié)果的審計全覆蓋。圍繞單位績效狀況，通過融合式、嵌入式審計拓展審計覆蓋面，包括績效指標(biāo)的制定是否合理，績效考核是否公平、透明，責(zé)任履行是否到位，著力推進(jìn)各項工作整合和提升績效管理水平。

對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的績效審計，覆蓋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個層面。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)制定環(huán)節(jié)，通過對既定目標(biāo)達(dá)成情況的審計，分析目標(biāo)制定過程是否存在缺陷，逐步形成科學(xué)合理的目標(biāo)制定機制。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益評價環(huán)節(jié)，把從審計做出的績效評價與其自有的績效評價進(jìn)行比較，分析產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益最終是否達(dá)到績效標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立起統(tǒng)一、規(guī)范的產(chǎn)業(yè)效益評價體系，并通過審計整改切實解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇到的種種問題。具體說來，一是能夠確保鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策落實到位，有力保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扎實推進(jìn)。二是能夠確保項目順利開展，督促項目有效執(zhí)行，特別是跟蹤審計，可以全流程監(jiān)督項目實施，動態(tài)掌握項目建設(shè)進(jìn)展，科學(xué)調(diào)整項目方案，及時糾正項目執(zhí)行偏差，促進(jìn)提升項目績效。三是在資金績效審計中，以審查相關(guān)賬務(wù)、審批程序和專項資金使用是否合規(guī)為導(dǎo)向，覆蓋被審單位經(jīng)濟(jì)活動的各個方面和環(huán)節(jié)，確保資金使用高效，推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.績效審計引導(dǎo)資源要素向鄉(xiāng)村集聚，支撐鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐點在于資源要素匯聚，推動特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)融合，以便形成鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的堅實基礎(chǔ)。審計工作成效就是通過營造一個良序的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，吸引更多資源要素向鄉(xiāng)村聚集，保障這些資源要素在配置和使用上實現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。審計評價在揭示產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的投資和項目所存在的問題時，對審計調(diào)查中取得的證據(jù)資料進(jìn)行深加工，用績效審計方法去審核產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點在于資源要素流向的適當(dāng)性、相關(guān)性、可行性的審計，有利于掌握資金、人才、信息、土地等資源要素的規(guī)模、結(jié)構(gòu)的變動趨勢及其統(tǒng)籌使用的情況，達(dá)到資源要素的有效配置，能夠在推進(jìn)績效管理及考核情況的基礎(chǔ)上，完善各項產(chǎn)業(yè)發(fā)展的服務(wù)制度建設(shè)。

二、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展績效審計應(yīng)關(guān)注的重點審計內(nèi)容

1.圍繞鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策落實情況的審計。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施是建立于完備的制度架構(gòu)與政策體系之上，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策反映出鄉(xiāng)村振興的制度性供給問題，是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)達(dá)的有力保證，在引導(dǎo)要素優(yōu)化配置、推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展以及培育創(chuàng)新主體方面，都離不開產(chǎn)業(yè)政策的支持，其中如何落實好政策則成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。績效審計在促進(jìn)政策評估、政策落實方面有效發(fā)揮作用，主要是通過預(yù)警、評價、問責(zé)、糾偏等監(jiān)督職能，積極介入政策落實的全過程和緊緊抓住影響全局的突出點，破除政策中“梗阻”，促進(jìn)各項鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策及時發(fā)揮效應(yīng)。首要的是檢查各地區(qū)、各部門的規(guī)劃、方案、部署是否按照上級政策的要求進(jìn)行，并考查這些方案和行動計劃是否納入績效考核范疇。其次是審查這些規(guī)劃、方案的實施情況，是否在按照鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求統(tǒng)籌推進(jìn)各項工作，并以檢查落實任務(wù)的主體責(zé)任為導(dǎo)向，著力反映阻礙鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策落實的體制性、制度性的障礙，真正把發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃、重點任務(wù)與具體產(chǎn)業(yè)項目實施相結(jié)合。

2.圍繞產(chǎn)業(yè)資金管理使用情況的審計。

產(chǎn)業(yè)資金管理與產(chǎn)業(yè)效益直接掛鉤，常用的財務(wù)審計難以反映產(chǎn)業(yè)資金績效問題，這就要求在財務(wù)審計的基礎(chǔ)上引入績效審計。著重加強因素分析、邏輯分析，使隱含在資金使用中影響資金效益的種種問題顯露出來，以實現(xiàn)資金使用效益最大化。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金主要來自于政策性的中央、省級的轉(zhuǎn)移支付資金，以及地方上為支持、輔助自身鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展而安排的資金；還有來自于國有企業(yè)、民營企業(yè)、個人及捐贈的社會幫扶資金。這些資金的共同點是覆蓋面廣，資金來源渠道多樣化，如何管理和使用好資金就成為關(guān)鍵。績效審計可以促進(jìn)資金有力籌集，也可以促進(jìn)資金規(guī)范使用。圍繞專項資金的特點構(gòu)建資金使用的流程圖，首先查看專項資金申報是否存在不公開、不公平、不真實的問題，特別是資金審批問題，審批中的權(quán)力運用最容易導(dǎo)致資金使用腐敗，權(quán)力濫用，則資金效益無從談起，審計能夠從揭示權(quán)力濫用中保障資金使用的效益性。其次是資金流向問題，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要資金支持，但資金在流向上如果被滯留、截留、擠占或挪用，就會削弱鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這里不僅反映出一些資金管理環(huán)節(jié)沒有到位的問題，也反映出資金監(jiān)督的重大漏洞，需要在資金的到位率以及數(shù)額的真實性方面加強審計監(jiān)督核查，形成資金使用與監(jiān)督的審計一體化，讓資金在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮最大效益。

3.涉及產(chǎn)業(yè)項目落地情況的審計。

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中涉及多個支農(nóng)惠農(nóng)項目，如何確保各個項目順利開展以及真正產(chǎn)生效益，是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本要求。針對產(chǎn)業(yè)項目的績效審計包括項目立項審計、項目實施過程審計和項目完成后效益情況審計等幾個環(huán)節(jié)。項目立項審計是切入點，主要審核項目申報資料的真實性和完整性，以及合同簽訂流程的規(guī)范性，合同要素是否齊全，是否履行招投標(biāo)手續(xù)，是否涵蓋產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素；項目建設(shè)階段的審計，主要檢查項目是否嚴(yán)格按照既定計劃實施，項目質(zhì)量是否得到保證以及項目資金的使用情況，以此發(fā)現(xiàn)造成項目質(zhì)量不高、執(zhí)行緩慢、資金亂用的原因。當(dāng)然，審計還不能停留于項目完成階段，重點還在于項目建成后運行的效益如何，審查項目運行的效益，避免投入浪費、促進(jìn)項目效益最大化才是項目審計的最終目的。

4.涉及政府績效服務(wù)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的審計。

政府績效水平高低影響政府對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持度，績效審計通過審查政府績效可以判斷政府支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的情況，績效審計是一有力評價工具。政府績效審計著眼于對現(xiàn)行體制的改進(jìn)和完善，通過審查政府部門公共資金使用、資源節(jié)約及公共政策實施效果，揭示體制機制存在的問題，從根本上規(guī)范政府的決策行為，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。審計工作要介入政府績效管理的全過程，從績效目標(biāo)編制的完整性、適當(dāng)性、可行性的審查到預(yù)算績效考核問責(zé)，及時督促各部門建立健全績效管理制度，提高績效管理水平，從而更好服務(wù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三、當(dāng)前鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展績效審計存在的突出問題

1.未能突出績效的審計重點。

鑒于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多層面性和差異性，決定了審計機關(guān)在進(jìn)行審計評價時，需要針對合規(guī)性對審計對象的各項措施、資金使用、項目建設(shè)等內(nèi)容進(jìn)行檢查，檢查有無違法、違規(guī)、違紀(jì)現(xiàn)象。但現(xiàn)代審計任務(wù)要求不能總停留于合規(guī)性審計，在強化定性分析和定量分析的基礎(chǔ)上，必須把審計重心放到效率性、效果性的評價上面，真正轉(zhuǎn)向績效審計。但現(xiàn)實中更多審計工作集中于違規(guī)操作的審查上面，很少關(guān)注實際效果，如產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、要素活力推動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量等問題，這些發(fā)展的結(jié)果和產(chǎn)生的效益才是績效審計的關(guān)注重點，而現(xiàn)實中這方面審計甚少。

2.未能形成統(tǒng)一的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)。

績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)不同于傳統(tǒng)審計的標(biāo)準(zhǔn)，它不僅要具有客觀性和可操作性，更要突出績效管理的要求，依據(jù)績效管理的要求和績效管理的標(biāo)準(zhǔn)制定績效審計的評價標(biāo)準(zhǔn)。但當(dāng)前面對不同審計對象、不同審計項目和要求，很難形成評價標(biāo)準(zhǔn)的一致性。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及的部門多、項目多、資金類別多，各方面都有專門的管理辦法、實施方案和績效考評指標(biāo)，特別是不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、不同產(chǎn)業(yè)特色和不同部門績效管理，反映在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策、項目推動以及政府自身績效管理也都具有差異性，這就決定績效審計的標(biāo)準(zhǔn)制定不能一刀切，但基于地區(qū)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的績效審計應(yīng)能建立統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)。不過，目前的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)大多照抄照搬，不考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點，采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)和采用僵化的評價標(biāo)準(zhǔn)，都會使審計結(jié)論大相徑庭，必然影響績效審計的權(quán)威性和可信力。

3.未能形成綜合性、全面性的審計。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施立足于系統(tǒng)化、整體性的推進(jìn)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展又是鄉(xiāng)村振興的重要組成部分，其本身也是一個復(fù)雜的系統(tǒng)構(gòu)成，包括資金使用、項目管理、環(huán)境保護(hù)、政府效能以及社會綜合效應(yīng)等多方面的審查，如果沒有綜合性、全面性的布局，是達(dá)不到好的審計效果。審計應(yīng)站在全局高度，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展各項事務(wù)進(jìn)行審查，績效審計所具有的綜合性、全面性的審計特點，可以覆蓋產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的全部監(jiān)督。但現(xiàn)實中的審計更偏向于專項審計、就地審計和局部審計，而跟蹤審計、全面審計采用的較少，審計覆蓋面不夠，審計質(zhì)量得不到保障。而從過程看，事后審計較多，事前、事中審計較少，雖然可以揭示出問題，但問題已經(jīng)造成后果，致使審計作用發(fā)揮有限。

4.未能使審計的結(jié)果得到有效利用。

審計的結(jié)果應(yīng)用是審計的出發(fā)點和歸宿點，應(yīng)用程度高低也反映出審計成果價值和審計權(quán)威性，只有貫徹于審計整改中，才算發(fā)揮真正的審計作用。目前的審計整改大多局限于法定約束性強的操作層面，執(zhí)行得相對較好，但從決策層面、管理層面、制度層面和提升運營效率層面來講，一些合理化建議的整改，由于不具有法定約束性，在具體整改流程上推行較難，執(zhí)行較為不力。通常，績效審計更多是通過合理化建議推動整改，而這樣的審計結(jié)果應(yīng)用具有很大彈性。當(dāng)前的績效審計大多沒有開展審計問責(zé)，審計整改多流于形式化，甚或停留于糾正問題表面而沒有達(dá)到追究責(zé)任的深度.當(dāng)然也無從根本上促進(jìn)績效管理水平的提高。

四、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展績效審計的優(yōu)化路徑

1.堅持問題導(dǎo)向，緊盯審計的“關(guān)鍵點”。

政策落地、財政資金投入、項目建設(shè)管理以及激發(fā)各經(jīng)營主體動力是支撐鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的四個關(guān)鍵點，也是績效審計的焦點和難點。要圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，針對這四個關(guān)鍵點確定審計的重點內(nèi)容，找準(zhǔn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的難點，將審計規(guī)劃、目標(biāo)和實施方案都融會到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“關(guān)鍵點”中。由“關(guān)鍵點”聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展的難點，跳出合規(guī)性的審計局限，做到既審計全覆蓋，又審計有的放矢，最大限度提升審計的整體效能。

2.建立績效審計評價指標(biāo)體系。

針對績效審計對象的特點，分門別類，設(shè)計具體的個體績效審計標(biāo)準(zhǔn)，并賦予各項評價指標(biāo)科學(xué)合理的權(quán)重分值。建立產(chǎn)業(yè)政策措施的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，以及通過預(yù)算資金審計與資金最終使用結(jié)果比較進(jìn)行資金項目維度的績效評價，進(jìn)而完善各項績效審計指標(biāo)體系，為推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和優(yōu)化資金管理提供決策依據(jù)。

3.完善績效審計結(jié)果應(yīng)用機制。

一是通過深化成果提煉，加強對新情況、新問題、新趨勢的分析研究，提出有針對性的意見建議，并建立績效審計結(jié)果公開機制，以此擴(kuò)大績效審計的影響力.增強績效審計的工作效果。二是打通審計成果運用的渠道。審計部門要與職能部門或被審計機構(gòu)建立溝通機制，定期開展風(fēng)險信息、經(jīng)營信息等共享與交流，讓審計成果獲得更廣闊的“市場”。三是建立多級聯(lián)動整改督查機制，進(jìn)一步加大問題整改督查力度，確保審計查出問題及時得到整改，并將審計結(jié)果運用納入單位績效管理“強考核”體系，積極促成整改結(jié)果轉(zhuǎn)化。

4.突出行政績效審計。

在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，行政績效服務(wù)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從各部門履行職責(zé)和績效管理到位的考評中審查政府績效，績效審計通過審計整改與跟蹤問效、問責(zé)追責(zé)，著力審查行政部門不作為、亂作為而貽誤產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題。圍繞效能型政府建設(shè)，以降低行政成本和提升行政效能為主導(dǎo)，完善行政績效審計體系，并以此為出發(fā)點，建立健全行政績效的考核機制，不斷提高行政績效服務(wù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水平。

總之，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強績效審計，是審計監(jiān)督推動政策落實、提高項目效益的必然要求，也是績效審計保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要職責(zé)，績效審計能夠為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更好的市場環(huán)境，更好激發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力。