社會共治背景下臨期食品安全問題法律規制探究

李如斯，劉惠明

（河海大學法學院，江蘇 南京 211100）

臨期食品，通常指即將到達保質期，且未超過保質期的預包裝食品[1]。據艾媒咨詢報告顯示：2020年我國零食行業總產值規模超過3萬億元，即使按1%的庫存沉淀計算，臨期食品行業市場規模約300億元，2021年臨期食品行業市場規模達318億元[2]。不難看出臨期食品行業具有很大的市場前景，但其作為新興行業依舊存在許多問題亟待解決。黨的十九大報告明確提出實施食品安全戰略，這是黨中央對食品安全工作作出的重大部署[3]。因此有必要在食品安全社會共治中加強對臨期食品安全問題的監管，進一步提高食品安全社會共治水平，促進臨期食品行業的健康有序發展。

1 臨期食品質量安全存在的問題

1.1 臨期食品貨源混亂

臨期食品的貨源主要分3種：一是大型商超下架的產品，二是電商平臺的退換貨，三是經銷商手里真正進入臨期的產品[4]。由此可知，臨期食品的貨源較為復雜，貨量并不穩定，需要視本時期內正期食品的銷量而定。實踐中除了正規的進貨渠道外，某些商家為了追求不正當利益，也會有一些非正規進貨渠道。

此外，不論是臨期食品直營店還是電商平臺上銷售臨期食品的店鋪，很多店鋪的售賣清單不僅包括知名品牌的臨期食品，更有所謂的進口食品和網紅爆品，當然也存在“無名”的小作坊產品。這些店鋪中銷售的知名品牌臨期食品往往進貨渠道比較可靠，而其他小廠商生產的食品雖然生產日期比較新鮮，但因其生產廠商不具有知名度，難以確定食品生產的安全性和合規性，溯源更是困難。

1.2 臨期食品與正期食品混同銷售

線下實體店中，許多超市在處理臨期食品時，往往將其與正期的同類食品混在一起擺放，并沒有設立專門的臨期食品銷售區，使得一些消費者誤以為是經營者促銷手段而進行購買，后續查看生產日期時才發現購買的是臨期食品。此外，即使是在專營臨期食品的店鋪中，有些經營者也不會醒目地提醒消費者注意臨期食品的到期時間，而是將到期日期不同的臨期食品混同銷售。甚至還有一些經營者仿照日本食品上標注“賞味期”的做法，用“賞味期”代替“生產日期”和“到期日期”印在外包裝上，混淆消費者視線。

1.3 篡改臨期食品生產日期

在實踐中，專門挑選臨期食品的消費者會格外關注食品的生產日期和保質期，盡量挑選離到期日久的食品。因此對于某些即將過期的臨期食品，往往銷售不出去，最終成為過期食品。有些商家為了減少自身損失，將已經過期的食品重新噴碼后再上架，或者是將過期食品的信息欄用標簽覆蓋，為其換個“馬甲”，貼上臨期食品標簽再度流入市場。前者如2011年上海新東陽食品公司南京高淳分公司員工利用化學試劑將臨期八寶粥上的生產日期擦洗后重新打碼生產日期，違法延長臨期八寶粥約1年“食用壽命”[5]，后者則有2020年央視3·15晚會曝光的南昌“漢堡王”餐廳使用過期面包制作漢堡。

2 制約臨期食品安全社會共治的因素

十九大報告指出，要“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”，構建“共建共治共享”的社會治理模式[6]。社會共治字面直譯就是社會上方方面面的力量共同來治理。其針對的是政府對市場過多干預的情況，強調政府應該盡量減少行政干預，轉而提供全方位的服務[7]。目前我國對食品安全社會共治已經有了官方解讀，涉及政府、企業、新聞媒體、公眾等主體[8]。但目前在臨期食品安全監管方面，主要還是依靠政府監管，食品安全行業協會、新聞媒體以及公眾的監督作用難以發揮。

2.1 政府對臨期食品安全的監管體系存在漏洞

2.1.1 臨期食品界定缺乏國家標準

在現行法律體系中，臨期食品的質量安全依據《中華人民共和國食品安全法》[9]（以下簡稱《食品安全法》）的規定。我國目前沒有專門針對臨期食品制定相應的食品安全國家標準或者行政法規，這類食品的監管實際處于一種灰色地帶。我國最早的臨期食品界限標準是2012年原北京市工商局出臺的《臨近保質期限食品銷售專區制度》，將食品保質期臨界分為六級標準[10]。此后，原浙江省食品藥品監督管理局制定的《臨近保質期食品管理制度（試行）》[11]、廣州市政府制定的《廣州市臨近保質期和超過保質期食品管理辦法》[12]等也規定了食品臨近保質期的界定標準。這些標準的出臺雖然在一定程度上明確了臨期食品的界限，但相互之間規定又有所不同，仍缺乏國家層面的統一標準。

2.1.2 臨期食品管理規范存在空白地帶

2021年4月29日頒布的《中華人民共和國反食品浪費法》[13]（以下簡稱《反食品浪費法》）規定，食品經營者應當對臨期食品分類管理，作特別標示或者集中陳列出售。該條文僅對經營者銷售臨期食品提出了要求，并未規定臨期食品的采購、運輸、儲存等環節。此外，《反食品浪費法》[13]第31條授權省級和設區的市級人大及其常委會根據具體情況和實際需要，制定本地方反食品浪費的具體辦法，但目前筆者在百度上檢索“反食品浪費規定”詞條，查閱到的僅有《北京市反食品浪費規定》[14]、《天津市反食品浪費若干規定》[15]和《山東省反食品浪費規定》[16]。雖然部分地區有規定，但這些規定僅是將《反食品浪費法》[13]第12條的要求加以重復，并未規定采購、運輸等環節的管理要求，也未明確違反銷售要求所應承擔的法律責任。

2.1.3未建成有效的臨期食品安全追溯系統

臨期食品安全監管涉及采購、運輸、儲存、銷售等環節，需要落實全方位、全過程的動態監管。《食品安全法》[9]明確要求國家建立食品安全全程追溯制度，在該條款寫入《食品安全法》前，我國已陸續啟動并建立多個食品追溯系統，諸如2004年的山東壽光“蔬菜安全可追溯性信息系統研究及應用示范工程”[17]，2008年農業部啟動的“農墾農產品質量追溯系統建設項目”[18]；2010年商務部啟動的“肉菜流通追溯體系建設項目”[19]。這些食品安全追溯系統在實踐中發揮了一定作用，但包括肉菜在內的農產品在臨期食品中占比較小，使得臨期食品很難依賴于上述追溯系統進行安全監管。

近年來各地政府也陸續開發了特殊食品監管平臺，如云南省食藥監局建立的小作坊食品安全追溯體系[20]、江蘇省市場監督管理局建成的嬰幼兒配方乳粉可視化監管系統等[21]。但由于臨期食品產業近幾年才受到關注，因而我國尚未建立有效的臨期食品安全追溯系統。如前文所述，臨期食品的進貨渠道較多、貨源不穩定，此外還存在假貨風險，缺乏有效的臨期食品安全追溯系統，不利于監管臨期食品的貨源及其流通、銷售、存儲。

2.1.4 臨期食品安全監管處罰不嚴厲

對臨期食品監管要落實“四個最嚴”的要求，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保民眾“舌尖上的安全”[22]。臨期食品安全最需要的是經營者的自律，只要經營者能夠嚴格遵守臨期食品安全相關法律規范和行業標準，那么臨期食品安全就可以得到保證。“四個最嚴”之中，對臨期食品經營者約束力最強就是處罰。然而目前我國對于臨期食品安全問題的處罰并不嚴厲，使得一些商家并不懼怕查出食品安全問題，最終導致無法達到監管目的。

2.2 食品安全行業協會作用難以發揮

臨期食品安全社會共治需要行業內所有企業的共同努力，并非依靠單個企業就能完成，因而在社會共治中需要發揮食品安全行業協會的作用，對行業內所有企業進行監督。但目前由于各種因素的制約，行業協會的作用難以發揮。

2.2.1 行業協會缺乏參與社會共治的法律依據

就食品安全行業協會而言，想要更好地參與社會共治，就需要擁有相應的自治權。現行法律體系中，《食品安全法》[9]第九條規定了行業協會應加強行業自律，按章程建立健全行業規范和獎懲機制，此外，作為一般社會團體，受到《社會團體登記管理條例》[23]和《社會組織信用信息管理辦法》[24]的規范。但《食品安全法》[9]僅授予行業協會按章程進行自治，實際上仍是行業協會內部按照章程規定進行自我管理監督，而且就目前現實情況看，其章程制定存在流于形式化、內容虛空化等問題，難以達到加強行業自律的要求；后兩者則是針對所有社會團體的統一規定，缺乏針對性。

2.2.2 行業協會治理水平有待提高

食品安全社會共治背景下，政府、行業協會、媒體、公眾均應發揮自身優勢和能動性，積極主動參與到共治中，但就目前而言，我國的食品安全監管最主要還是依靠政府，其他社會主體的作用不明顯，尤其是食品安全行業協會在大眾視野中很少出現。而且在行業協會內部，缺乏有效的監督機制，致使行業內各企業對行業協會的認同感不高，企業各行其是，行業協會無法對業內企業實現有效約束，事實上存在行業協會治理水平較低的問題。

2.3 新聞媒體、公眾參與社會共治缺乏制度保障

《食品安全法》[9]規定了新聞媒體對食品安全違法行為的輿論監督權和公眾有權了解食品安全信息，參與食品安全監督管理，但仍缺乏相應的制度設計與保障。而缺乏制度保障的權利，是無法真正實現的。

在當前的臨期食品安全社會共治中，關注點主要在政府和臨期食品行業經營者身上，對于新聞媒體、公眾等主體的作用發揮缺乏應有的重視，致使這些主體參與臨期食品安全社會共治時，缺乏影響力與約束力。好比目前雖然有不少新聞媒體報道了臨期食品的質量安全問題，但這些報道只是激起了一些“漣漪”，并未掀出“嚴厲打擊臨期食品安全問題”的風浪。總而言之，新聞媒體目前未能有力打擊臨期食品行業的灰色產業鏈，難以發揮應有的制約、監督作用。新聞媒體尚且如此，公眾的參與對臨期食品行業的監督作用更是微乎其微。

2.4 臨期食品的信息公開不到位

同正期食品有所區別，臨期食品具有典型的經驗品和信任品特征，即消費者在購買并食用后才能感知食品質量特征[25]，甚至購買并食用后也難以確認其是否變質、營養是否損失[26]。準確、全面、即時的臨期食品安全信息是進行監管的重要依據，但在現實中由于制度不健全、利益驅動等因素影響，涉及臨期食品質量安全的信息卻很少為人所知，特別是對于臨期食品安全標準、抽檢數據等關乎消費者切身利益的信息。受此影響，市場上才會出現某些臨期食品經營者篡改臨期食品的生產日期，或者將其與正期食品混同銷售的行為。

3 加強臨期食品安全社會共治的建議

3.1 完善臨期食品安全監管的法律規范

3.1.1 出臺專門的法律規范明確臨期食品的界定標準

在制定相關法律法規時，可以參考原北京市工商局發布的《臨近保質期限食品銷售專區制度》[10]，或者是借鑒《預包裝臨期食品流通指南》[27]。前者是我國最早發布的關于臨期食品的界定標準，經過長時間的實踐事實上已經成為臨期食品行業的內部標準；后者是2021年制定的團體標準，參考了多個省市關于臨期食品的界定標準，具有一定代表性。

3.1.2 明確臨期食品相關管理規范，落實經營者法律責任

對于符合臨期食品界定標準的食品，其后續的采購、運輸、儲存、銷售等環節都需要相應的標準以保證臨期食品的質量安全。目前《反食品浪費法》[13]只規定了銷售環節對臨期食品的管理，今后制定臨期食品管理制度時可沿用《反食品浪費法》[13]中對臨期食品銷售的管理要求，并對臨期食品采購標準、運輸方式、儲存條件等加以明確，規定臨期食品經營者違反前述環節要求時所應承擔的法律責任，以確保相關規定能夠真正的落實。

與此同時，加快臨期食品安全監管的地方性法規的立法進程。《反食品浪費法》作為我國的普通法律，授權設區的市以上的人民大表大會根據實際情況可制定本地的反食品浪費具體辦法，從而明確臨期食品監管的具體要求及法律責任，盡早實現地方立法與《反食品浪費法》的銜接。

3.1.3 制定專門的《食品安全行業協會法》

制定時可以參考日本的《消費生活協同組合法》[28]，以便于在法律上確定食品安全行業協會的地位，明確其職能與責任，規定協會章程可涉及的范圍與內容，更好地保障食品安全行業協會自治權的行使，積極協助政府監管，并允許各地根據自身經濟發展情況加以細化。

3.2 政府應健全臨期食品監管體制

3.2.1 健全臨期食品安全追溯體系

臨期食品安全追溯系統依賴于大數據、區塊鏈技術的發展和運用，在此基礎上建立全程可視化的追溯系統。因而政府可與科技企業合作，引入社會資金，通過加貼條形碼、二維碼等方式識別臨期食品的來源，追蹤臨期食品的流通方向、銷售信息，健全臨期食品安全追溯系統。此外，政府可推動第三方機構提供臨期食品質量安全快檢服務，并建立臨期食品質量安全信用檔案等，更好地實現質量安全風險控制。

3.2.2 加大臨期食品安全監管的處罰力度

通過完善相關法律法規，明確臨期食品安全監管的法律責任，嚴格落實“四個最嚴”要求，尤其是監管機關在執法過程中要做到最嚴厲的處罰，對于違反臨期食品安全相關法律規范和行業標準的行為加大處罰力度，迫使臨期食品經營者重視食品安全，遵守臨期食品安全法律規范。

3.3 食品安全行業協會充分發揮作用

政府和行業協會有著確保食品安全的共同目標，并在實現這一共同目標方面發揮著不同但互補的作用[29]。具體而言，政府在臨期食品安全社會共治中應更多地著眼于完善法律規范體系和整體的監管體制，側重于宏觀管理和方向把握；食品安全行業協會則應從行業內存在的問題出發，在現有法律規范的框架內，按照章程規定進行自治，提升行業內企業的自律意識，建立健全獎懲機制，側重于行業內具體問題的治理和行業自律。考慮到目前我國食品安全行業協會的影響力，可借鑒日本的經驗，適當發揮政府對食品安全行業協會的積極扶持作用。通過專項財政資金支持、優惠稅收政策、專業人才培養等方式促進食品安全行業協會的健康發展，提升其自治能力，以便于協會更好地參與臨期食品安全的社會共治。

3.4 健全新聞媒體和公眾參與社會共治的制度保障

第一，充分發揮新聞媒體的輿論監督作用。政府機關（主要是市場監督管理機構）應搭建平臺，定期與新聞媒體就臨期食品安全問題進行交流，接受公眾對臨期食品安全問題的舉報，重視媒體和公眾反饋的問題，及時查清，嚴厲處罰，予以公告，后期回訪反饋者。

第二，積極動員公眾參與社會共治。臨期食品安全與公眾利害相關，公眾參與臨期食品安全共治中的力度越強，安全風險就會越低，臨期食品安全就越能得到保障。公眾參與社會共治應體現在臨期食品安全監管的全方位、各個環節，包括臨期食品安全法律規范的制定、發現臨期食品安全問題通過前述平臺舉報以及通過消費者協會或食品安全行業協會提起公益訴訟等途徑。

3.5 強化臨期食品信息公開

目前政府網站中均有信息公開欄目，臨期食品的信息公開可以依托現有的電子政務系統，在國家市場監督管理總局和各地的市場監督管理局網站上設立臨期食品安全信息通報和風險預警專欄，實現全國信息互聯互通和資源共享。另外，也可與中國食品安全網合作，在該網站上設置臨期食品專欄，公開臨期食品相關信息，包括但不限于臨期食品總體安全趨勢、日常監測信息、臨期食品質量安全信用檔案等，提高臨期食品安全信息發布的及時性、準確性和全面性。臨期食品信息公開除了線上渠道外，還可以在線下的超市、便利店等設立專門的臨期食品信息公示欄，公示各類臨期食品的到期時間、質量安全信用信息等公眾關心的內容。通過線上線下多渠道的臨期食品信息公示，使公眾在第一時間掌握臨期食品安全信息，既能充分保障公眾的知情權，又有利于公眾更好地參與到臨期食品安全社會共治之中。