投資項目財務評價中政府性資金的處理方法研究

張蓉　趙博　苗雨菲

摘要：對于部分投資項目而言，政府性資金是其建設期的重要資金來源，是運營期的生存發展保障，對降低項目運行成本、提高財務盈利水平、提升公共產品規模、質量和效率、激發社會投資活力等方面有積極作用。鑒于政府性資金在我國投資項目財務評價中的重要性和復雜性，文章以財務評價理論為基礎，既有效銜接相關會計準則，又兼顧財務評價預測性特點，提出了政府性資金在財務報表中的處理方法，旨在為投資項目財務評價提供規范性、有效性和實務性參考。

關鍵詞：投資項目；財務評價；政府性資金

一、研究的意義

政府性資金是政府通過對國民收入的再分配，干預、調節市場經濟和社會活動的一項工具，在引導社會投資、扶持重點產業、推進結構調整、優化社會資源、增強經濟活力等方面發揮著重要作用，是推動經濟和社會高質量跨越式發展的積極力量。近年來，國家公布了《中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法》《中央預算內投資資本金注入項目管理辦法》《國家發展改革委關于規范中央預算內投資資金安排方式及項目管理的通知》以及《政府投資條例》等一系列政策文件，進一步加強和改進政府性資金及相關項目的管理工作。可見，通過政府性資金實現宏觀調控和促進發展的目標，是我國現階段社會主義市場經濟體制的一個基本特征。

隨著我國供給側結構性改革和投融資體制改革等中國特色社會主義市場經濟實踐的逐步深化，投資項目的投融資方式、運營模式不斷創新，政府性資金呈現以下特點。

第一，使用范圍廣泛。政府性資金適用于非經營性項目和符合國家宏觀調控要求的經營性項目，涉及各行業、各類型和各主體的投資項目。根據《政府工作報告》，2015年中央預算內投資4576億元，2021年中央預算內投資安排6100億元，平均年增長率4.2%。

第二，支持方式多元。政府性資金主要包括政府資本性投入、政府購買服務支付對價和政府補助三種類型，每種類型還細分多種支持方式，同一投資項目可涉及單一或多種政府性資金支持。

第三，資金性質復雜。不同類型、不同支持方式、不同使用條件下，政府性資金的內涵、特點、使用范圍及其作用均不一樣，在投資項目財務評價中的處理方法和科目列項等也不相同。

政府性資金的上述特點給投資項目財務評價工作帶來了一定難度。雖然可以借鑒會計準則的基本原則，但由于會計與財務評價在目的作用、理論體系、工作依據、數據特征等方面均有所不同，以致財務評價實踐中缺乏對政府性資金的處理細則，出現了“理解認識不同”“分類界定不同”“處理方法不同”等一系列問題，影響了投資項目決策的準確度和可靠度。本文從實踐出發，在系統梳理政府性資金的分類、內涵、特點、適用范圍以及對財務評價影響的基礎上，研究提出各類政府性資金在財務評價中的處理方法，以期能進一步提高投資項目決策的科學性和可靠性，充分發揮各類政府性資金的作用。

二、政府性資金的概述

（一）政府性資金的概念

廣義的政府性資金是指政府運用公權力征集、管理、使用的所有資金。本文中的政府性資金是指以投資項目為載體，政府根據項目性質、建設主體、運營模式等，采用不同投入方式在項目全生命周期內給予的資金支持，以發揮政府性資金在實現宏觀調控、促進經濟社會全面協調可持續發展中的作用。非貨幣性資產投入不在本文中進行討論。

（二）政府性資金的分類和特點

按照政府宏觀調控需要以及投資項目的項目性質、運營模式和盈利能力，政府性資金主要包括政府資本性投入、政府購買服務支付對價和政府補助等類型。

1. 政府資本性投入

政府資本性投入是指使用預算安排的資金通過直接投資、資本金注入和投資補助的方式進行固定資產投資建設的活動。市場不能有效配置資源的公共領域項目，以直接投資方式為主；確需支持的經營性項目，主要采取資本金注入、投資補助等方式。

（1）政府直接投資、資本金注入。政府直接投資、資本金注入是政府以投資者身份投入的資本，屬于所有者權益，其中政府履行出資人職責、享有出資人權益，具備有償性和享有投資者權益回報的特點。

（2）投資補助。政府撥款時明確權屬為政府的，屬于所有者權益，與資本金注入方式特點類似，具備有償性質、享有投資者權益回報等特點。撥款時沒有明確規定權屬的投資補助屬于所有者權益，政府補助屬于收入，但兩者均具備無償性和附有政府條件的特點，較易混淆，一般以政府相關文件作為界定依據。財務評價實務中可簡化處理，將政府對投資項目在建設期的補助資金作為投資補助處理，在運營期的補助資金作為政府補助處理。

2. 政府購買服務支付對價

政府購買服務是指各級國家機關將屬于自身職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務供應商承擔，并根據服務數量和質量等因素向其支付費用的行為。政府購買服務所支付的費用即是服務（或產品）的對價或構成對價的組成部分，屬于收入，具備有償性特點。

3. 政府補助

政府補助是政府無償給予特定企業的經濟補助（不包括政府資本性投入），是政府履行經濟職能和社會職能的體現，主要包括財政撥款、稅收返還和政府貼息三種方式，屬于收入或抵減相關成本費用，具備無償性和附有條件等特點。

（1）無償性。政府補助由政府無償撥付，不需償還，也不需向政府交付服務（或產品）等對價；同時政府也不享有所有者權益。

（2）附有條件。政府補助通常附有一定條件，對其使用對象、使用范圍、用途和使用時間等進行規定。按條件使用政府補助并不等同于支付對價，與無償性之間也無矛盾。

政府性資金的分類以及相應特點對比分析，詳見表1。

三、政府性資金在財務報表中的處理方法

投資項目財務評價主要采用投入、產出的估算和預測結果進行分析，不確定因素較多，尤其是政府性資金在尚未取得政府撥款的相關文件時，難以根據文件中對撥付資金類型和處理方法的界定進行財務評價。因此，本文詳細闡釋三類主要政府性資金的內涵、特點，在此基礎上根據《建設項目經濟評價方法與參數（第三版）》（簡稱《方法與參數》）并結合現行會計準則研究提出具體財務評價處理方法，同時不考慮政府性資金退回、撥付時間延遲等特殊情況。下述分別對各類政府性資金在財務評價中的處理方法及相關報表列項調整作具體分析。

（一）政府資本性投入的處理方法

在投資項目財務評價中政府資本性投入作為所有者權益處理。其中：

1. 政府直接投資

一般計入資產負債表中的“資本金”，并計入項目總投資使用計劃與資金籌措表中的“項目資本金”。

2. 資本金注入

一般計入資產負債表中的“資本金”，并計入項目總投資使用計劃與資金籌措表中的“項目資本金”；若有超出政府出資額部分，在未取得相應增資擴股的依據性文件時，該部分計入資產負債表中的“資本公積”，并計入項目總投資使用計劃與資金籌措表中的“其他資金”。

3. 投資補助

政府撥款時明確權屬為政府的，按資本金注入方式處理；政府撥款時無規定的，權屬為全體投資者，則計入資產負債表中的“資本公積”，并計入項目總投資使用計劃與資金籌措表中的“其他資金”。

由上述分析可得政府資本性投入在財務報表中的處理方法，詳見表2。

（二）政府購買服務支付對價的處理方法

在投資項目財務評價中政府購買服務支付對價作為營業收入處理。較為典型的政府購買服務支付對價項目是政府和社會資本合作項目（簡稱PPP項目）。PPP項目從回報機制上可劃分為使用者付費類項目、可行性缺口補助類項目和純政府付費類項目三種。后兩種PPP模式中，“按效付費”是其核心交易內容之一，其中政府根據績效評價結果向社會資本支付的相應費用即為對價，不具備無償性特征，應計入利潤及利潤分配表的“營業收入”。

（三）政府補助的處理方法

在投資項目財務評價中，與資產相關的政府補助作為其他收入處理，與收益相關的政府補助作為補貼收入處理，政府貼息作為抵減相關成本費用處理。

1. 財政撥款、稅收返還

（1）與資產相關的政府補助。《方法與參數》提出，補貼收入僅包括與收益相關的政府補助，與資產相關的政府補助不在此處核算。因此，該類政府補助不宜計入“補貼收入”，可作為遞延收益，采用在相應資產使用壽命期內分攤的方法，分期計入利潤及利潤分配表的“其他收入”；同時由于遞延收益屬于暫時未確認的收益，還應將當年尚未確認的遞延收益計入資產負債表中流動負債項下的“其他”。

（2）與收益相關的政府補助。若用于補償企業未來時期內的相關成本費用，則作為遞延收益，分期計入利潤及利潤分配表中相應年份的“補貼收入”，并在資產負債表中做相應處理；若用于補償企業過去時期內的相關成本費用，計入利潤及利潤分配表中當年的“補貼收入”。

（3）若難以區分政府補助與資產相關還是與收益相關，可統一按照與收益相關的政府補助進行財務評價處理。

2. 政府貼息

（1）若政府以補償銀行發放低息貸款為目的，將貼息資金撥付給貸款銀行，則投資項目財務評價按實際利率計算建設期利息和財務費用，對各報表無影響。

（2）若政府以降低企業融資成本為目的，將貼息資金撥付給企業，撥付時點在建設期內的，考慮到分期建成投產項目建設期與運營期部分重疊的特殊性，與資本相關部分抵減總投資中的建設期利息，與費用相關部分抵減總成本中的財務費用；撥付時點在運營期內的，抵減總成本中的財務費用。

由此上述分析可得政府補助在財務報表中的處理方法，具體詳見表3。

四、結語

首先，本文詳細闡述了政府性資金的概念、分類、特點，可以較為清晰地界定政府資本性投入、政府購買服務支付對價和政府補助三類主要政府性資金的內涵、特點和范圍；其次，結合資金用途、撥付主體和撥付時間等進一步細分各類政府性資金的主要表現形式，并相應提出各表現形式在財務評價中的處理方法和對主要財務報表的影響及科目列項調整路徑等，對投資項目財務評價有一定實務指導意義。但本文未涵蓋所有政府性資金的類型，如政府專項債等；也未對政府性資金的增值稅、所得稅等稅務處理進行深入研究，還需要在實踐中進一步總結、提煉，不斷優化完善投資項目財務評價的方法論體系。

參考文獻：

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[5]國家發展改革委，建設部.建設項目經濟評價方法與參數（第三版）[M].北京：中國計劃出版社，2006.

（作者單位：張蓉、苗雨菲，中國國際工程咨詢有限公司；趙博，北京市工程咨詢有限公司）